一、行政審判白皮書的歷史演進

行政審判白皮書，是指人民法院針對特定時段（通常為上一年度）行政案件審理情況進行全面梳理和總結，指陳行政機關在行政執法和行政應訴中存在的問題，并向行政機關提出提升依法行政水平意見和建議的一種專題報告。就其功能而言，行政審判白皮書既是人民法院展示自身工作、踐行公開理念的載體，也是評價行政機關、助推依法行政的平臺。因此，行政審判白皮書既不同于全方位介紹人民法院一年來各項工作情況、類似司法審判工作“編年史”的《人民法院工作年度報告》，也不同于第三方機構發布的評價法治政府建設得失、為法治政府建設“支著”的《法治政府藍皮書》。即便可以將行政審判白皮書視為“司法建議權制度化的重要創新”，“將司法建議從個案層次提升到年度報告層次”[1]，其與具有明確法律依據的司法建議制度相比仍然存在明顯差異。相對于司法實踐中所存在的裁判引導型、裁判補充型、糾紛預防型和裁判執行型等諸多個案層面的微觀司法建議而言，行政審判白皮書更多具有整體性、宏觀性、指導性的特點。可以說，行政審判白皮書制度是又一項經由地方先行試驗、得到最高人民法院認可后正逐步向全國范圍內推廣的本土司法制度。

回顧我國行政審判白皮書制度的實踐發展，可以看出大體上經歷了“摸索嘗試—積極推廣—蓬勃發展”三個階段，每一階段呈現出不同的發展邏輯和獨特功能。2009年之前屬于行政審判白皮書摸索嘗試階段，上海市是當之無愧的發源地和主戰場。自2004年上海市高級人民法院首次發布行政審判白皮書以來，該項工作已經成為上海三級法院歷年行政審判的“重頭戲”。經過十多年的實踐積累，上海行政審判白皮書制度已經形成了“量大面廣”“領導重視”“效果顯著”的鮮明地方特色。[2]上海市委、市政府歷任主要領導都高度重視上海市高級人民法院發布的行政審判白皮書，通過批示下發給各區（縣）和市政府各部門參閱。[3]由于行政審判白皮書把脈精準加上行政機關積極配合，上海依法行政水平不斷提升，行政機關敗訴率逐年下降。這一階段行政審判白皮書的局部成功實踐，充分體現了上海法院踐行最高人民法院“積極開展行政審判制度創新”“努力營造良好行政審判司法環境”“建立司法與行政良性互動機制”[4]的首創精神，為其他地區樹立了榜樣。

行政審判白皮書真正在全國范圍內得以推廣則始于2009年。最高人民法院在2009年年初下發了《關于在全國法院開展行政審判“白皮書”活動的通知》，并將浙江省高級人民法院的“白皮書”轉發各地以供參考。全國各級人民法院積極響應，結合當地具體情況，普遍開展了發布行政審判白皮書實踐活動，取得了良好的社會效果。在浙江省，歷任省長都對浙江省高級人民法院發布的行政審判白皮書作出重要批示，肯定了此舉對于提高依法行政水平、有效防范化解行政爭議的推動作用。[5]在云南省，短短兩年間全省就有10個中級法院和省高院制作發出行政審判白皮書200多份，從源頭上有效預防和減少了行政爭議的發生，促進了社會和諧。[6]海南省高級人民法院、北京市高級人民法院也分別于2011年、2013年首次發布了行政審判白皮書。[7]同時，一些基層法院也開始積極探索發布行政審判白皮書，成為所在省份的標桿。例如，湖南省長沙市天心區人民法院于2009年6月24日發布了省內第一份行政審判白皮書；[8]山東省齊河縣人民法院于2012年3月率先在德州法院系統發布了首份行政審判白皮書，在該縣境內產生了前所未有的“蝴蝶效應”。[9]據統計，2010—2015年，各級人民法院共發布行政審判“白皮書”4138份，推動在全社會樹立有權必有責、用權需負責、侵權要賠償的法治觀念。[10]行政審判白皮書之所以能夠在2009年之后得到全面推廣，與這一時期人民法院“為大局服務、為人民司法”新工作方針的確立息息相關。特別是最高人民法院《關于當前形勢下做好行政審判工作的若干意見》（法發〔2009〕38號）下發之后，“不斷強化行政審判的服務功能”“建立健全司法與行政的良性互動機制”成為指導人民法院行政審判活動新的政策依據，體現司法服務功能和司法行政良性互動理念的行政審判白皮書自然備受青睞。同時，在執政黨構建社會主義和諧社會的新政治理念引領下，各級政府都將預防和化解行政爭議、維護社會穩定視為當地的中心工作，甚至將“零訴訟”“零敗訴”直接納入依法行政考核體系之中。于是，各級政府對實際承載助力行政爭議化解功能的行政審判白皮書發布活動逐漸采取了樂見其成的態度。在這樣的特殊氛圍之下，以行政審判白皮書興起為代表的“司法與行政良性互動”首次出現在最高人民法院2014年的工作報告之中。

2014年修改后的《行政訴訟法》實施以來，人民法院行政審判白皮書發展之迅猛、覆蓋之廣泛、發布之密集，已經使其成為令人矚目的本土司法現象。2016年7月28日，最高人民法院下發了《關于行政訴訟應訴若干問題的通知》（法〔2016〕260號），明確規定人民法院可以通過白皮書形式，及時就本地區行政機關出庭應訴工作和依法行政考核指標的實施情況、運行成效等向行政機關作出反饋、評價。這標志著行政審判白皮書制度進一步獲得了最高人民法院的首肯，必將引領其走向規范化、法制化的新境界。縱覽近年來全國各地法院的發布實踐，可以看出行政審判白皮書制度已經趨于定型，在內容、形式和范圍上形成了較為穩定的模式。就行政審判白皮書的內容而言，主要形成了“報告”和“報告+典型案例”兩種模式，前者通過數據、圖表和文字形式反映人民法院上一年度行政審判工作的概況，分析行政執法和應訴中存在的問題，提出提升依法行政水平的建議；后者除報告之外，還從法院已經審結生效的、法律效果和社會效果較為明顯的行政案件中，篩選出一定數量（通常為十個）的典型案例同時予以發布。就行政審判白皮書的形式而言，主要形成了“單獨發布”和“聯合發布”兩種模式，前者是人民法院通過舉行新聞發布會的形式，單獨向媒體發布行政審判白皮書，會后寄送當地行政機關負責人；后者是人民法院與行政機關（一般是同級人民政府或政府法制機構）通過舉行新聞發布會、依法行政工作推進會等形式聯合發布行政審判白皮書。[11]就行政審判白皮書的范圍而言，主要形成了“內部公開”和“社會公開”兩種模式，前者是行政審判白皮書全文內容僅發送給行政機關及同級黨委，后者則是行政審判白皮書全文內容向社會公開。總體來看，目前行政審判白皮書在內容和形式上是兩種模式兼具，在范圍上則是以內部公開模式為主。行政審判白皮書在近些年的井噴式增長，對于提升行政審判公信力、提高政府依法行政能力發揮了重要作用。

行政審判白皮書十余年的發展歷程，為觀察我國行政審判領域司法與行政互動現象提供了絕佳的樣本。從人民法院單方面探索發布到行政機關積極響應直至主動配合，從營造良好司法環境到有效化解行政爭議直至錘煉依法行政能力，行政審判白皮書的實踐見證了我國行政審判模式的時代轉型。伴隨著2014年修改后的《行政訴訟法》的貫徹實施，人民法院對行政權力的制約和監督功能將得到進一步發揮，行政審判對法治政府建設的倒逼作用也將更加凸顯。特別是《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》（以下簡稱《綱要》）和《黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責規定》的相繼施行，喚醒了領導干部增強法治思維的自覺意識，拓展了司法和行政之間良性互動的空間，為人民法院行政審判白皮書制度的穩健運行奠定了堅實的基礎。正如最高人民法院副院長江必新大法官在最高人民法院第三巡回法庭行政審判工作會議上所指出的那樣：“要結合各地實際，積極探索‘府’‘院’互動、行政審判白皮書等有益做法，總結提煉各具特色的亮點經驗，努力促進巡回區行政審判工作邁上新臺階。”[12]可以預見的是，在基本建成法治政府進入倒計時的新形勢下，行政審判白皮書實踐將步入發展的快車道。

[1] 田飛龍：《構建法治理性的權力間對話機制》，載《人民法院報》2010年1月15日。

[2] 例如，僅2016年間，全市各中級法院、基層法院就制發了24份行政審判白皮書；上海市第二中級人民法院還創設了發布包括《2006—2010年治安管理處罰行政審判白皮書》《2007—2011年工傷認定行政審判白皮書》《2015—2016年房屋征收補償決定案件審判白皮書》在內的系列白皮書的做法。

[3] 參見李劼、高萬泉：《上海“行政審判白皮書”引起市府重視》，載《人民法院報》2007年8月24日；李劼等：《滬發布行政審判白皮書俞正聲批示提高行政執法水平》，載《人民法院報》2008年5月6日。

[4] 最高人民法院《關于進一步加強行政審判工作的通知》（法〔2004〕33號）、《關于加強和改進行政審判工作的意見》（法發〔2007〕19號）。

[5] 參見孟煥良、余建華：《浙江行政審判白皮書促進依法行政行政首長出庭應訴制度在全省范圍內建立》，載《人民法院報》2012年5月10日；余建華、孟煥良：《浙江高院發布行政審判白皮書省長李強予以肯定》，載《人民法院報》2014年6月30日。

[6] 參見李輝：《“行政審判白皮書”減少行政爭議》，載《云南日報》2011年2月5日。

[7] 參見魏如松：《省高院首次公布行政審判白皮書》，載《海南日報》2011年8月5日；王逸吟：《北京高院首發行政審判白皮書》，載《光明日報》2014年8月14日。

[8] 參見陶小愛：《天心區出臺“行政審判白皮書”》，載《湖南日報》2009年6月25日。

[9] 參見鄭春筍、黃勇：《齊河：首份行政審判白皮書引發“蝴蝶效應”》，載《人民法院報》2013年9月10日。

[10] 數據來源于最高人民法院院長周強2015年11月2日在第十二屆全國人大常委會第十七次會議上所作的《最高人民法院關于行政審判工作的報告》。

[11] 在實踐中，人民法院與行政機關聯合發布行政審判白皮書的做法日漸增多，儀式感不斷增強。例如，浙江省杭州市中級人民法院、杭州市人民政府法制辦公室于2017年7月24日聯合發布2016年度行政復議“白皮書”及行政審判“白皮書”，進一步構建了司法審判與行政執法的良性互動機制。參見黃洪連：《2016年度杭州行政復議及行政審判“白皮書”發布》，載《杭州日報》2017年7月25日。又如，湖南省長沙市天心區人民法院率先推行法院院長向區長鄭重遞交行政審判白皮書的做法。參見何淼玲：《天心區法院院長向區長遞交〈行政審判白皮書〉》，http://xinhuanet.com/local/2017-04/14/c_129534197.htm，2019年1月25日訪問。

[12] 臧震：《江必新：統一巡回區司法裁判尺度以一流審判業績迎接黨的十九大勝利召開》，載《人民法院報》2017年6月25日。