第三節
模糊的區域

盡管《聯合國海洋法公約》建立了相對完整的航行自由的制度框架，但框架下仍有很多模糊的區域。這些模糊區域或許有時代背景的限制，確已不能解決當前航行自由制度所遇到的問題。表面上來看，“航行”似乎僅指航行活動，實際上，隨著科技的進步、航海技術的發展，“航行”逐漸開始承擔一些過去不曾承擔的任務，以滿足新形勢下各國在各方面的利益需求。實踐中的“航行”早已超越了單純的航行活動范疇，而承載了更多其他的意義。例如，某些軍事航行活動已經不是單純出于航行國國家安全目的而開展，往往帶有對沿海國進行軍事偵察的目的。又如，以科學考察、勘探資源為目的進行的航行活動，也不是單純的航行活動，而是涵蓋了科學考察、自然資源勘探開發的意義。在這種情況下，“航行”的內涵遠遠超過了其字面的含義，有關規則的模糊點和空白點也相應地被放大了，這對《聯合國海洋法公約》下既有的航行自由制度提出了許多新的挑戰。

一、專屬經濟區內的軍事航行

專屬經濟區是在《聯合國海洋法公約》框架下各國分享權責的一個區域。該公約規定，在專屬經濟區內，所有國家享有公海上的航行自由。同時，公約還要求各國在專屬經濟區內行使其權利和履行其義務時，應適當顧及沿海國的權利和義務。^[1]但是，這僅是原則性規定。公約本身并未明確規定“適當顧及其他國家權利和義務”的行為方式和具體程序。^[2]具體到軍事活動上，公約明確表示，在沿海國領海內進行的軍事操練和演習不符合領海內無害通過的要求，但對于其他水域內的軍事活動，公約并未規定此類限制。當然，公約也并未明文規定允許此種活動?？梢?，專屬經濟區內的軍事活動是否享有自由屬于公約未予明確規定的范疇。^[3]《聯合國海洋法公約》對這方面內容的模糊態度導致了國際實踐中嚴重的分歧。

一方面，海洋強國認為，無論航行的船舶是否為軍事船舶，如果船舶的活動同專屬經濟區內的資源無關，沿海國無權限制或阻止其他國家的任何船舶在專屬經濟區內自由航行。只要航行的船舶不非法使用武力，在行使權利時適當照顧沿海國在專屬經濟區內的權利和其他國家利用海洋的權利，就不違反國際法規則和國際條約賦予的其他義務，沿海國就應當遵守該公約第56條的規定，尊重航行國的航行自由。沿海國不得基于該公約第58條的規定限制航行國船舶的航行。^[4]專屬經濟區并不“屬于”沿海國，沿海國在專屬經濟區享有的是與經濟有關的主權權利和管轄權，所有國家仍可以在一國的專屬經濟區行使包括航行自由在內的其他基于國際法享有的權利。^[5]該公約第58條將航行自由從公海延伸到專屬經濟區，并未對航行活動加以其他限制，因此外國軍事船舶有權在沿海國的專屬經濟區內航行，并進行包括軍事演習、軍事測量在內的軍事活動。

另一方面，許多沿海國并不認可航行國在專屬經濟區的軍事活動。包括印度、馬來西亞、伊朗、巴西在內的許多沿海國均認為，該公約禁止航行國在未經沿海國事先允許的情況下于沿海國專屬經濟區開展軍事活動。^[6]事實上，早在締約之時，巴西的締約代表就曾基于該國對公約的理解作出聲明，認為公約并未授權其他國家在未經沿海國事先允許的情況下，在沿海國專屬經濟區開展軍事活動。^[7]沿海國這種主張的主要依據是該公約第88條，該條規定公海需用于和平目的。而依據該公約第58條第2款，第88條亦同樣適用于沿海國的專屬經濟區。沿海國認為，在專屬經濟區，僅有出于和平目的開展的航行活動才是被允許的，而軍事演習、軍事測量、軍事情報收集等軍事活動同和平目的無關。^[8]實踐中，亦有不少國家通過立法的方式捍衛這一觀點。如巴西國內立法規定：“任何國家不得在未經巴西政府同意的情形下，在專屬經濟區內進行軍事活動，尤其是涉及使用武器和爆炸物的軍事活動?！?a href="#note_7" id="noteBack_7">^[9]伊朗亦立法禁止其他國家在其專屬經濟區進行軍事活動、開展軍事演習。^[10]印度、巴基斯坦、馬來西亞等國家也有相應的聲明，要求航行國在專屬經濟區內的軍事活動須得到其事先允許。應當說，沿海國和航行國在這一問題上存在著顯而易見的分歧。

這種分歧和爭議一定程度上反映了國際社會的現實情況。海洋強國擁有先進的軍事技術，可以在其領海之外對一國的獨立與安全構成威脅，衛星偵察、中遠程導彈、遠程大炮等軍事技術已使傳統的領海屏障無法起到保護國家安全的作用，沿海國不得不考慮12海里領海之外的國家安全利益。^[11]軍事技術的變化使《聯合國海洋法公約》的有關規定并不能解決國際實踐中存在的國家安全問題。自1979年3月起，美國便開始通過其“航行自由計劃”（Freedom of Navigation Program，FON Program）挑戰其認為“過度地主張海權的國家”。在1993年至2010年期間，美國海軍執行了數百次該計劃，挑戰了47個國家的海權主張。^[12]盡管中國、印度等國均對美國海軍的行為提出了抗議，但美國并未放棄此項計劃。在國際法層面，美國該項計劃的目的并非敦促各沿海國放棄其主張，^[13]而是在于通過其持續不斷的挑戰行為避免沿海國的這種主張上升為一種國際習慣，^[14]捍衛其海洋強國的航行利益。

《聯合國海洋法公約》中有關專屬經濟區的相關規范是締約時各國妥協的結果。一方面，它明確了沿海國的各項權利；另一方面，它也賦予了航行國在該領域包括航行自由在內的各種自由。此外，該公約含糊其辭地為航行國和沿海國均設立了“適當照顧”其他國家權利的義務，但并未對“適當照顧”作更多解釋，各國也傾向于基于自身的利益對公約文本進行解釋。在該公約框架下，若航行國的航行活動影響了沿海國基于專屬經濟區內自然資源享有的權利，則可能會產生航行國航行自由同沿海國權利之間的沖突。但是，除部分特別規定外，^[15]該公約并未規定這兩種權利何者優先，^[16]而是要求沖突各國在公平的基礎上參照一切有關情況、考慮所涉利益分別對有關各方和整個國際社會的重要性加以解決。^[17]同樣，在專屬經濟區內，一國的軍事航行活動也是一國的航行自由，公約并未解決這同沿海國權利何者優先的問題，無法有效處理專屬經濟區內軍事航行的有關爭議。這或許正是《聯合國海洋法公約》獲得巨大成功的原因之一：照顧到了各國的關切，從國際法上肯定各項權益。但是，這種做法也留下了模糊空間，造成沿海國國防安全利益與他國航行利益的沖突。^[18]軍事航行在專屬經濟區內是否享有公海上幾乎絕對的航行自由在當前國際實踐中是不確定的。

二、專屬經濟區資源利用開發對航行的影響

《聯合國海洋法公約》規定，沿海國對專屬經濟區內自然資源享有以勘探、開發、管理和養護為目的的主權性權利，各國在專屬經濟區內亦大量從事海洋油氣開采、風力發電、水流發電等活動。沿海國在開發上述項目時，其有關設施可能對現有的航道及其航行安全產生消極影響。^[19]例如，在海上石油開采區與航道、漁區交叉重疊時，應如何劃定石油設施安全區和航道、漁區的界限？盡管該公約第60條第7款要求，沿海國的人工島嶼、設施和結構及其周圍的安全地帶不得設在對使用國際航行必經的公認航道構成干擾的地方，但該條規定并未絕對禁止在這些地方建立有關設備、劃定安全區，而是只有在可能產生干擾的情況下才會禁止。^[20]同時，公約并未給出判斷“可能干擾航道”的標準。因此，該條規定雖然體現了公約的航行自由的支持與保護，但未免太過含糊，實踐中可能會產生爭議。

沿海國對其專屬經濟區內自然資源享有主權性權利，行使這些權利并不需要經過航行國同意，也不需要向國際海事組織報備，但沿海國勘探開發專屬經濟區內自然資源的活動極可能對航行產生影響，尤其是在國際航道附近的開發行為。如前所述，該公約第58條為沿海國與其他國家均規定了“適當顧及”義務，在依據公約行使其權利和履行其義務時，應適當顧及其他國家的權益，但這種原則性規定很難為沿海國和航行國提供行為上的指導。例如，沿海國如何向國際社會提前通報航道附近的漁業養殖場具體區域？以何種方式告知國際社會其在某特定航道附近進行自然資源的勘探和開發活動？這可能造成沿海國對自然資源的開發利用權同航行國航行自由之間的沖突，對專屬經濟區內的航行造成一定的限制。

三、北極水域的航行

全球氣候變暖造成北極圈外圍地區的冰雪融化，使北極圈附近區域逐漸具有通航的可行性。對于國際社會諸國，北極航道具有日益增長的戰略意義和經濟利益；但同時，該地區脆弱的生態環境又使得國際社會在規劃該區域有關法律制度時必須慎之又慎，以免造成全球性的災難影響。^[21]當前，北極航道主要分為東北航道（Northeast Passage，俄羅斯稱之為“北方海航道”，即Northern Sea Route）、西北航道（Northwest Passage）和北冰洋中心區航道（Arctic Central Area Route），其中東北航道主要位于俄羅斯控制的水域內，東北航道的通航條件相對較為成熟，西北航道主要位于加拿大控制的水域內，而北冰洋中心區航道目前尚不成熟。^[22]由于俄羅斯、加拿大對北極航道所在水域有“歷史性權利”訴求，其他國家在北極水域航行時往往面臨沿海國有關法律的管轄，可能對航行國船舶的航行自由產生相應的影響。

以俄羅斯為例，雖然俄羅斯國內立法承認北方海航道的水域包含內水、領海、毗連區和專屬經濟區等不同水域，但在管理時并不具體區分水域，而是統一進行“內水化”管理。各國船舶需要向俄羅斯北方海航道管理局提前申請，在獲得批準后才能航行，否則俄羅斯有權對違反規定的船舶采取強制措施。^[23]此外，在北方海航道的引航與收費制度上，盡管俄羅斯2013年出臺的《北方海航道水域航行規則》改變了1990年《北方海航道海路航行規則》中規定的不合理的引航收費模式，但仍要求破冰引航應由經授權的、懸掛俄羅斯聯邦國旗航行的破冰船實施，取道北方海航道的船舶不能使用俄羅斯以外的破冰船為其服務。這些均體現出，在北極航道，船舶航行同在其他傳統國際航道上的航行存在著區別。北極航道沿岸諸國對北極航道航行的限制或出于國際安全利益的考量，或出于生態環境保護的考量，但這些因素對當前北極航道的航行制度都產生了切實影響。

[1] 參見該公約第58條。

[2] 參見袁發強：《航行自由制度與中國的政策選擇》，載《國際問題研究》2016年第2期。

[3]See Stuart Kaye，Freedom of Navigation，Surveillance and Security：Legal Issues Surrounding the Collection of Intelligence from Beyond the Littoral，Aust. YBIL，Vol.24，2005，p.93.

[4]See John C. Meyer，The Impact of the Exclusion Economic Zone on Naval Operations，Naval L. Rev.， Vol.40，1992，p.241.

[5]See Brian Wilson，An Avoidable Maritime Conflict：Disputes Regarding Military Activities in the Exclusive Economic Zone，J. Mar. L. & Com.，Vol.41，2010，p.421.

[6]See George V. Galdorisi，Alan G. Kaufman，Military Activities in the Exclusive Economic Zone：Preventing Uncertainty and Defusing Conflict，Cal. W. Int'l L.J.， Vol.32，2002，p.253.

[7]See Horace B. Robertson，Jr.，Navigation in the Exclusive Economic Zone，Va. J. Int'l L.， Vol.24，1984，p.865.

[8]See Stuart Kaye，Freedom of Navigation，Surveillance and Security：Legal Issues Surrounding the Collection of Intelligence from Beyond the Littoral，Aust. YBIL， Vol.24，2005，p.93.

[9]Law No.8.617 of 4 January 1993，On the Territorial Sea，The Contiguous Zone，The Exclusive Economic Zone and the Continental Shelf，cited from George V. Galdorisi，Alan G. Kaufman，Military Activities in the Exclusive Economic Zone：Preventing Uncertainty and Defusing Conflict，Cal. W. Int'l L.J.，Vol.32，2002，p.253.

[10]See Act on the Marine Areas of the Islamic Republic of Iran in the Persian Gulf and Oman Sea （May 2，1993），cited from George V. Galdorisi，Alan G. Kaufman，Military Activities in the Exclusive Economic Zone：Preventing Uncertainty and Defusing Conflict，Cal. W. Int'l L.J.，Vol.32，2002，p.253.

[11] 參見袁發強：《航行自由制度與中國的政策選擇》，載《國際問題研究》2016年第2期。

[12]See Joshua L. Root，The Freedom of Navigation Program：Asssessing 35 Years of Effort，Syracuse J. Int'l L. & Com.，Vol.43，2016，p.321.

[13]事實上，該項計劃并未使大部分沿海國放棄其主張，反倒有部分國家通過國內立法進一步強調了其有關問題的立場。即使有少數國家對國內立法進行修改，放棄了這類主張，如菲律賓，但也很難說其修法是受到“航行自由計劃”的影響。See Joshua L. Root，The Freedom of Navigation Program：Asssessing 35 Years of Effort，Syracuse J. Int'l L. & Com.，Vol.43，2016，p.321

[14]See Dale Stephens，The Legal Efficacy of Freedom of Navigation Assertions，Int'l L. Stud. Ser. US Naval War Col.， Vol.80，2006，p.235.

[15] 如《聯合國海洋法公約》第60條規定，沿海國在專屬經濟區內建設的人工島嶼、設施和結構及其周圍的安全地帶，不得設在對使用國際航行必經的公認海道可能有干擾的地方。

[16]See Boleslaw Adam Boczek，Peacetime Military Activities in the Exclusive Economic Zone of Third Countries，Ocean Dev. & Int'l L.，Vol.19，1988，p.445.

[17] 參見該公約第59條。

[18] 參見袁發強：《國家安全視角下的航行自由》，載《法學研究》2015年第3期。

[19] 參見袁發強：《國家安全視角下的航行自由》，載《法學研究》2015年第3期。

[20]See Geir Ulfstein，The Conflict Between Petroleum Production，Navigation and Fisheries in International Law，Ocean Dev. & Int'l L.，Vol.19，1988，p.229.

[21]See Robert R. Roth，Sovereignty and Jurisdiction over Arctic Waters，Alta. L. Rev.， Vol.28，1990，p.845.

[22] 參見吳軍、吳雷釗：《中國北極海域權益分析——以國際海洋法為基點的考量》，載《武漢大學學報（哲學社會科學版）》2014年第3期，第53頁。

[23] 參見鄭雷：《北極東北航道：沿海國利益與航行自由》，載《國際論壇》2017年第3期。