第五節
政府績效管理與政治合法性問題

開展政府績效管理還有一個更深層次的原因，即政治的合法性問題。任何政權統治的存在都必須以人民的認可和接受為前提，即必須具有政治合法性。合法性問題關系到國家政權的存續，是一國政治統治成敗的關鍵。托克維爾對此有獨到的見解，他在論及這一問題時指出：“每個人都因貧困而指責政府，連那些最無法避免的災禍都歸于政府。”^[1]因此，當權者一般都會去謀求社會經濟發展，以增強自身統治的合法性，以此作為各國政治活動的核心問題和首要目的。政府績效管理能夠提升政府績效和治理水平，維護和增強政治合法性。

[1] 〔法〕阿歷克西·德·托克維爾：《舊制度與大革命》，馮棠譯，北京：商務印書館，1992年，第131頁。

一、政治合法性問題探源

政治合法性是政治權力及其遵從者證明自身合法性的過程，是對統治權力的認可。

合法性的概念較早由盧梭從社會契約的角度提出。盧梭的《社會契約論》認為，統治的合法基礎在于“公意”，否認了以往“君權神授”的觀念，這構成了近代政治合法性理論的政治哲學基礎。

馬克斯·韋伯豐富并發展了政治合法性的概念，他從社會學的角度分析政治合法性問題，認為政治統治的合法性有三大來源：一是傳統型，政權是建立在傳統的、意識形態的基礎上，這是被自古就有且世代相傳的遵從傳統和習俗觀念而神圣化了的權威，如王朝統治、世襲君主制等；二是克里斯瑪型，也叫魅力型，政權主要依賴于領袖人物的個人品格魅力，追隨者相信領袖具有神秘的力量和某種天賦的神圣權力，并對他極度忠誠；三是法理型，是通過競爭性的民主選舉建立的政權，它建立在對正式制定的規則和法律的遵守之上，依靠對合法章程的有效信任、依靠由理性制定的規則建立起來。^[1]馬克斯·韋伯是從經驗論證政治合法性的既定事實，從他的觀點可以看出，任何穩定的、成功的統治，無論它以何種形式出現，都必然是合法的，因為不合法的統治本身就沒有存在的余地。

哈貝馬斯對政治合法性的觀點更為理性，他認為“合法性意味著某種政治秩序被認可的價值”^[2]，衡量政權合法性的標準在于政治秩序與所處時代價值規范的兼容度。強調統治秩序的穩定性也依賴于自身在事實上的被承認，合法性危機是一種認同危機。通過對自由資本主義階段和壟斷資本主義階段不同國家采取穩定與發展經濟的策略分析，他把政治合法性歸結為以價值規范為基礎、獲得廣大公民的支持和忠誠。

芝加哥大學的趙鼎新教授修正了馬克斯·韋伯的觀點，重新定義了政治合法性的三大來源：一是法治選舉型，二是意識形態型，三是政績型。他用意識形態合法性代替傳統合法性，以此來涵蓋任何基于價值觀之上的國家政權的正當性。他認為，克里斯瑪合法性只是意識形態合法性的一種極端形式。作為最重要的一點，他將政績合法性列為政治合法性的一個主要方面。趙鼎新認為，“政績合法性是指一個政權統治權利的合法性來自該政權經濟績效和/或道德功績以及捍衛領土的能力”^[3]。三種類型并不是純粹的分類，而是不純粹的理論構建，一個政權絕不可能憑借單一的合法性來確保其生存。不過，在某個特定時期，一個國家往往存在一種主導性的合法性，來決定該政權的性質。

政治合法性的爭論焦點經歷了從自然法、契約精神，到價值規范，再到政府績效這種更加務實的探討歷程，這是不同時期經濟社會發展對政治的反應和對正義的追求，“基于對人類社會實現良善政治治理的希望，正義從古至今一直都是合法性或者正當性的終極訴求”^[4]。對政治合法性的探討也體現了社會價值多元化的發展趨勢。

[1] 〔德〕馬克斯·韋伯：《經濟與社會》（上卷），林榮遠譯，北京：商務印書館，1997年版，第238—242頁。

[2] 〔德〕哈貝馬斯：《交往與社會進化》，張博樹譯，重慶：重慶出版社1989年版，第184頁。

[3] 趙鼎新、龔瑞雪、胡婉：《“天命觀”及政績合法性在古代和當代中國的體現》，《經濟社會體制比較》，2012年第1期。

[4] 王海洲：《合法性的爭奪》，江蘇：鳳凰傳媒集團、江蘇人民出版社，2008年版，第3頁。

二、政績始終是中國政治合法性的來源之一

中國政治合法性問題的爭論和探討也由來已久。中國的古代社會，以帝王將相為代表的統治階層亦深諳此道，他們取得政權之前或之后，都會竭力尋找一種主導性的理論，為自己統治秩序的確立和存續提供合理的依據。這種理論以“天命觀”最為常見，西周時期即有“順乎天而應乎人”的合乎自然的理論出現。其次是首領的個人道德與品行。而法律僅作為當權者的統治工具，它與現代意義上的法律并不相同，幾乎未見統治階層以此證明自己統治的政治合法性。盡管法律不是古代中國政府的基礎，但諸如君權神授（真命天子）、合法的王位繼承者（正統），以及統治者正當的行為等構成了古代中國政治理論的內核，同時這些原則也屬于現代意義上政權合法性的范疇。^[1]

歷史上，當中國的政權更迭時，“天命觀”便成為政權合法性的首要因素，構建這種“天命觀”，實際上強調的是帝王端正的操行。西周在其以區區六萬人口的小國身份征服強大的商湯王朝之際，期望借此觀念削弱民眾對商湯的認同并建立其統治的正當性。“天命觀”中，王朝更替的原因被解釋為，上天因為商朝君主的暴政和周朝統治者的德政，便將授予商朝的神圣權力收回，而賜予周朝。這種思想由中國西周的統治者首先提出，春秋戰國時期被儒家學說吸收，并成為后世中國歷代政權合法性的基石。

當更迭后的政權趨穩時，政績逐漸成為政權合法性的核心要素。首先提出“天命觀”的西周統治者就已經認識到這一點了，他們認為，要承續天命維持政權統治，唯有勤理朝政，治國有方。政績決定人心向背，歷代統治者中的“明君”“賢臣”推行仁政，實施富民、惠民、安民、愛民的政策時，國家繁榮昌盛，社會太平穩定，百姓豐衣足食、安居樂業。政績成為對中國古代統治者的強大約束，主導著國家社會與統治集團的關系，直接影響著人民對統治者的認同和順從。

新中國成立前夕，毛澤東一行以“進京趕考”的心態，決定將中共中央進駐北平。這是中國共產黨對即將成為執政黨的政治考量，其背后正蘊含著政治合法性的核心要素——政績。在這個重大歷史關頭，中國共產黨所肩負的任務是非常繁重的，所面臨的挑戰是十分嚴峻的。毛澤東的“進京趕考”，不是一時的趕考，而是永無止境的趕考，只要共產黨執政，都是在趕考。

1978年，中國共產黨十一屆三中全會的召開，標志著中國改革開放與現代化建設進入全新的時代。三中全會是在當時政治合法性遭遇嚴重挑戰的背景下召開的。經過“文革”的十年浩劫，經濟社會受到重創，人們普遍比較彷徨、迷茫，各階層紛紛反思發生在政治、經濟、文化領域的各種反常現象。這種背景下，以鄧小平為核心的新一代領導集體開始審視新中國成立以來黨和國家的種種方針策略，尋找維系和增強政治合法性的實質性載體。^[2]改革開放和以經濟建設為中心的發展戰略成為當時的必然選擇。由此建立的以經濟建設為中心的改革策略和國內生產總值（GDP）導向的政治晉升考核機制，促進了經濟的快速發展，同時也滿足了社會公眾日益增長的物質文化需求，提升了社會公眾對中國共產黨領導的政權和政治體制的認同、信任及支持。“發展是硬道理”“必須始終堅持以經濟建設為中心，聚精會神搞建設，一心一意謀發展”，改革開放三十多年以來，這種政績的合法性集中體現在經濟的高速增長上。2014年，美國田納西大學政治學系教授鐘楊利用大樣本實證研究數據，測量并分析了中國十個大城市居民的政治信任程度。研究表明，城市政府的執政績效往往更直接而顯著地決定著人們的政治信任。執政者如果需要獲取民眾更高程度的支持，需要進一步提高政策績效，著力解決城市運行中存在的腐敗和低效問題，并努力改進政府工作人員的服務態度。^[3]該研究結果與當前中國地方政府對高績效的追求和依賴十分吻合，地方政府希望通過創新政府管理方式來提升治理績效，具有非常現實的政治意義。

在經濟建設和發展成就中獲取政治合法性，是因為中國正處于一個政治、經濟、社會的快速轉型期，傳統的意識形態在一個開放、多元的社會面臨挑戰，其感召力趨于下降，尚處于建構過程中的新意識形態系統難以獨立支撐政治合法性，法理資源相對匱乏，因而政府迫切需要通過發展經濟取得的經濟績效來證明政權的政治合法性。但是從長遠來看，單一的以經濟績效作為政治合法性的來源同樣會受到諸多挑戰：一方面，經濟的發展本身就具有不確定性；另一方面，經濟的快速發展，必然會使社會公眾對政府的預期有所增長，包括社會福利、政治參與等都會有更高的要求。“高增長率或許不能永遠持續下去，政治體系高度碎片化，貧富差距和社會沖突都在加劇，績效危機或價值變遷均有可能導致合法性流失。”^[4]隨著時間的推移和片面追求GDP帶來的負面效應，經濟增長所提供的“邊際合法性”在下降，過分依賴經濟增長的政績合法性在經濟增長到一定階段后，容易陷入“政績困境”，即：由于它們的合法性建立在政績的標準之上，如果政府不能獲得好的政績，就將失去合法性；如果政績好了，合法性也會由于經濟增長放緩而處于下降趨勢。

中國共產黨對“政績困境”帶來的政治合法性危機有著清晰的認識。2004年，黨的十六屆四中全會《決定》就指出：“黨的執政地位不是與生俱來的，也不是一勞永逸的。”強調這一觀點，目的在于提醒全黨同志特別是黨的各級領導干部警覺起來，增強憂患意識和執政意識，以實際行動來加強黨的執政能力建設。2008年12月18日，在紀念中國共產黨十一屆三中全會召開30周年的大會上，時任中共中央總書記胡錦濤再次警示全黨：“黨的先進性和黨的執政地位都不是一勞永逸、一成不變的，過去先進不等于現在先進，現在先進不等于永遠先進；過去擁有不等于現在擁有，現在擁有不等于永遠擁有。”要求全黨同志“堅持以改革創新精神加強黨的自身建設，不斷提高黨的執政能力、保持和發展黨的先進性”。習近平同志2010年在中央黨校秋季學期開學典禮上強調：“權為民所賦，權為民所用。領導干部不論在什么崗位，都只有為人民服務的義務，都要把人民群眾利益放在行使權力的最高位置，把人民群眾滿意作為行使權力的根本標準”，進一步闡述了政治權力的來源和對誰負責的問題。2015年9月9日，中共中央政治局常委、中央紀委書記王岐山在人民大會堂會見出席“2015中國共產黨與世界對話會”的外方代表時指出，“中國共產黨的合法性源自于歷史，是人心向背決定的，是人民的選擇。辦好中國的事情，就要看人民高興不高興、滿意不滿意、答應不答應。執政黨代表人民、服務人民，就要確立核心價值觀，堅守在行動上”。這是中國共產黨第一次直面回應政治合法性問題，顯示了在這一問題上的自信。

當前，我國正處于經濟社會轉型發展的重要時期，依靠經濟高速增長帶來的政績合法性的“紅利”正在削減。“民主而非專制，法治而非人治，善治而非善政，成為現代政治權威的主要合法性來源。與此相一致，只有沿著民主、法治和善治的道路，政治權威的增強才符合現代政治文明的要求和趨勢。”^[5]因而，要維護社會的長治久安，實現中國共產黨的長期執政，必須不斷拓展執政的合法性資源，增強政治合法性的多元基礎，運用法治思維和法治方式深化改革，用民主的理念安排制度設計，擴大公民有序政治參與，切實有效地加強權力制約和監督，早日實現全面依法治國，推動以經濟增長為核心的政治合法性向以民主法治為核心的政治合法性的轉變。

[1] 趙鼎新、龔瑞雪、胡婉：《“天命觀”及政績合法性在古代和當代中國的體現》，《經濟社會體制比較》，2012年第1期。

[2] 王偉，《改革開放以來我國政治合法性的依賴途徑及變遷瞻望》，《中共石家莊市委黨校學報》，2014年3月，第16 卷第3期。

[3] 轉引自陶郁：《政府高績效更易獲得市民信任》，《青年參考》，2014年5月21日，03版。

[4] 轉引自俞可平、〔德〕托馬斯·海貝勒、〔德〕安曉波：《中共的治理與適應——比較的視野》，北京：中央編譯出版社，2015年，第12頁。

[5] 俞可平：《權力與權威：新的解釋》，《中國人民大學學報》，2016年第3期。

三、政府績效管理有利于鞏固和提升政治合法性

一個政權的政治合法性，除其歷史來源與意識形態之外，還要看其統治的有效性。美國政治學家利普塞特指出：政治的有效性是指“政治統治能否滿足社會各階級或階層的功利性需求”，一個政權“一再地或長時期地缺乏有效性，也將危及合法制度的穩定”，而“延續幾個世代，長期保持效率的政治制度可以得到合法性”。^[1]在一個政權政治合法性因素——歷史來源和意識形態確定并穩定下來以后，政府治理的有效性就成了政治合法性的核心要素。政府治理的有效性包括多個方面，其中政治、經濟、社會是最主要的三個方面，即政治績效、經濟績效和社會績效狀況反映了政府治理有效性的程度。政治績效是通過一定的制度安排實現政治體制的完善和政治民主水平的提高、國家凝聚力的增強和政治文明的提升，它具體表現為依法行政、國家安全與穩定、廉潔高效、公開、透明、公正、民主。在市場經濟環境下，經濟績效主要表現在促進和維持經濟的可持續發展上，不僅經濟總量擴張，而且還需有質的提升。具體如GDP增長率與人均收入增長率、擴大就業與失業率、通貨膨脹與物價水平、利率與匯率等。社會績效是要建立與經濟發展和政治文明相適應的社會治理體系，不斷改善基本公共服務，維護社會公平正義，滿足社會公眾的需求，增強社會公眾的獲得感，實現居民安居樂業。

政府績效管理能夠提升政府治理的政治績效、經濟績效和社會績效，政府績效管理的價值從其存在的領域看，本身就包含了這三個方面。因而，政府績效管理對鞏固和提升政治合法性具有重要意義。

首先，政府績效管理契合了參與式民主的現代發展趨勢。政治秩序的維護不僅僅依靠國家暴力機關及軍隊作為最后的監管保障，其根本要素在于民眾的情感認同和心理支持，并由此轉化為理性的行為。這種轉化的動力來自社會公眾能夠直接參與到政府決策和公共事務的管理之中。因為民眾對政府的理解、認同、支持，以及政權合法性和正當性認知不再局限于選舉及投票等政治過程，而是延伸到行政管理和公共政策過程，逐步聚焦于對政府公共管理行為和結果績效的感知與評價。政府績效管理正是通過績效計劃、績效監控、績效評估、績效反饋、績效改進等一系列的績效管理鏈條，確保了社會公眾的有序政治參與和政府及時有效的回應，為政府與社會公眾之間形成良性互動提供了條件和可能。良性互動增強了社會公眾對政府的理解和認同，可以有效地減少政策推行的阻礙，從而大大地提高政府效率。這種效率的提高，又能夠進一步增強政府公信力。

其次，政府績效管理是促進經濟可持續發展的有效抓手。推進經濟可持續發展的關鍵在于轉變經濟發展方式，一個國家或地區的經濟發展方式具有明顯的體制屬性，體制機制決定了經濟發展方式的選擇，而且會讓這種方式沿著既定的方向不斷強化。因此，加快經濟發展方式轉變，必須加快改革創新步伐，在沖破舊體制機制約束的基礎上，建立健全新的科學有效的體制機制，特別是推進政府改革。政府績效管理通過指標設計會直接影響領導干部的政績觀，它如同指揮棒，引導領導干部采取措施讓政府行為與轉變經濟發展方式的目標要求相一致。在考核內容上，更加重視經濟發展方式轉變方面的內容，不僅考核是否完成了經濟增長任務，還將資源成本、環境保護、人民群眾生活質量等反映經濟發展方式的內容納入考核范圍，從根本上激發、調動各地、各部門轉變經濟發展方式的主動性和積極性。通過政府績效管理，強化職能職責的考核，轉變政府職能，推動政府更好地適應市場經濟體制的要求，把工作重心從直接干預微觀經濟活動轉向改善宏觀調控，加強市場監管，建立健全法律制度，從而激發市場主體的活力。

再次，政府績效管理是優化社會治理實現社會和諧的突破口。優化社會治理體系，一方面，需要完善黨委領導、政府主導、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動；另一方面，需要提升政府治理能力和水平，增強社區服務功能，發揮社會組織作用，增強社會自我調節功能，完善公眾參與機制，健全權益保障和矛盾化解機制。政府績效管理以多元化的治理為特征，能夠充分發揮社會公眾、社會組織的主體參與作用，在政府與社會之間建立制度化的溝通渠道，從而推動社會治理從政府包攬和管制取向，轉向多元主體協商協作。政府績效管理通過助推政府部門和公職人員轉換管理理念、樹立服務觀念、堅持問題導向，及時關注并有效地回應社會公眾的訴求，提高政府對社會需求的回應能力。政府績效管理的開展能夠形成與現代市場經濟和民主政治相適應的政府治理理念，加強多元主體間的對話協商，為社會基層組織的自治預留足夠的空間，激發社會治理主體的權能，使社會成員在社會治理過程中擁有發言權和影響力。

最后，政府績效管理通過消除“不績效”問題，能夠提升人民群眾對政府的政治信任。解決好“不績效”問題既是治理問題，也是政治問題。所謂“不績效”問題，從政治生態上來說，包括“四風問題”（形式主義，官僚主義，享樂主義，奢靡之風），“三不問題”（不作為，不落實，不擔當），唯GDP，短期行為，竭澤而漁；不計成本，不惜代價，搞“政績工程”。從體制機制方面來說，如重復建設，公共資源不能共享，建設和管理脫節，政出多門、部門之間協同不夠，缺乏長效機制，等等。政府績效管理可以通過優化考核指標、強化公眾評價、開展績效評估、治理診斷、效能建設、績效問責等“多管齊下”，較大程度地解決“不績效”問題，從而提高政府執行力，減少消極腐敗現象，改進機關作風，提升治理能力和治理水平，打造人民滿意政府。

[1] 〔美〕西摩·馬丁·李普塞特：《政治人——政治的社會基礎》，劉鋼敏譯，北京：商務印書館，1993年，第53—56頁。