1.3 建立更加公平可持續的社會保障制度的政策措施

1.3.1 完善統賬結合的基本養老保險制度

一、堅持統賬結合的基本養老保險制度

不管是企業職工基本養老保險，還是新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險（統稱為“城鄉居民社會養老保險”），都實行的是統賬結合的制度模式。

1993年，十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中首次提出，城鎮職工養老保險實行“社會統籌和個人賬戶相結合”的模式。這是中國社會保險制度發展史上具有里程碑意義的重大突破。1995年3月，國務院發布了《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》，進一步明確了“統賬結合”是中國城鎮企業職工基本養老保險制度改革的方向。1997年《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》（國發〔1997〕26號）中提出了養老保險制度改革的目標，即“到本世紀末，要基本建立起適應社會主義市場經濟體制要求，適用城鎮各類企業職工和個體勞動者，資金來源多渠道、保障方式多層次、社會統籌與個人賬戶相結合、權利與義務相對應、管理服務社會化的養老保險體系”，其中“社會統籌與個人賬戶相結合”位列其中。2005年《國務院關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》（國發〔2005〕38號）提出，“完善社會統籌與個人賬戶相結合的基本制度”。可見，20多年來，企業職工基本養老保險制度經歷了多次改革，不管怎么改，十四屆三中全會確定的“統賬結合”的制度模式一直沒有變。畢竟經歷了20多年的實踐，“統賬結合”的制度模式既有自身的優勢（如兼顧了公平與效率），又有民心優勢（目前已深入人心），這一制度模式未來我們必須要堅持。

《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》（國發〔2009〕32號）和《國務院關于開展城鎮居民社會養老保險試點的指導意見》（國發〔2011〕18號）中都明確提出，新農保和城鎮居民社會養老保險“實行社會統籌和個人賬戶相結合”。其中，社會統籌部分的基礎養老金全部來自于政府補貼，個人賬戶基金主要來源于個人繳費、集體補助和政府補貼。城鄉居民社會養老保險試點和推行中的實踐證明，“社會統籌（基礎養老金）+個人賬戶”的制度模式是完全正確的，它一方面充分考慮到了農民、城鎮未就業人員沒有雇主，僅靠個人繳費無法實現“保基本”的現實，另一方面，它有利于統籌城鄉發展、實現基本公共服務均等化，以及實現城鄉基本養老保險制度的有效銜接。

總體來看，目前“統賬結合”的基本養老保險制度已經深入人心，這一制度模式我們不僅要堅持，而且要長期堅持。

二、完善個人賬戶制度，名義賬戶與實賬運行并存

從2001年遼寧省做實個人賬戶試點開始，黨和國家的政策文件中一直采用“做實個人賬戶”這一提法，如《國務院關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》（國發〔2005〕38號）提出，“逐步做實個人賬戶”，并指出“做實個人賬戶，積累基本養老保險基金，是應對人口老齡化的重要舉措，也是實現企業職工基本養老保險制度可持續發展的重要保證”；又如《社會保障“十二五”規劃綱要》中提到“繼續做實企業職工基本養老保險個人賬戶”，再如黨的十八大《報告》中提出“逐步做實養老保險個人賬戶”。十八屆三中全會第一次用“完善個人賬戶”代替“做實個人賬戶”，這無疑向我們傳遞出一個信號，這就是個人賬戶在做實過程中遇到了困難，不可持續下去。對此，我們的建議是：

（一）企業職工基本養老保險個人賬戶實行名義賬戶制

2001年，中國選擇遼寧省作為試點省份，開始了做實個人賬戶的試點，后來又擴大到吉林省和黑龍江省，目前做實個人賬戶試點的地區已經擴大到遼寧、吉林、黑龍江、天津、山西、上海、江蘇、浙江、山東、河南、湖北、湖南、新疆等13個省份，截至2012年年底，13個做實企業職工基本養老保險個人賬戶試點省份共積累基本養老保險個人賬戶基金3396億元[1]。但在實際運行過程中，“做實個人賬戶”存在種種問題：（1）做實養老保險個人賬戶將面臨基金貶值風險。目前養老保險基金的投資渠道主要是存銀行、買國債，不允許進行其他投資，收益率非常低，經常低于通貨膨脹率，在養老基金不允許投資運營的前提下做實個人賬戶，這就意味著基金的貶值，做實的意義不大。有學者研究發現，個人賬戶投資收益率只有在高于職工工資增長率的前提下，完全積累的個人賬戶制才是有效的，否則是無效的。（2）社會統籌基金收不抵支與個人賬戶基金閑置并存。在試點過程中，部分地區人口老齡化程度比較高，社會統籌基金收不抵支，在社會統籌基金和個人賬戶基金分賬運行的前提下，個人賬戶基金不能動用，地方財政又沒錢，最后實在沒辦法了，當地的社保經辦機構只好去銀行貸款給退休職工發放養老金，須知養老保險個人賬戶的記賬利率（一般是一年期存款利率或者協議存款利率）要遠遠低于銀行貸款利率，中間的利率差被銀行給賺走了。（3）部分試點地區一邊在做實個人賬戶，一邊在挪用個人賬戶基金。以遼寧省為例，隨著遼寧省每年養老金支付基數的增加，失去個人賬戶資金支援的統籌基金缺口越來越大，根據《2011中國養老金發展報告》披露的數據，若無財政補貼，僅考慮征繳收入，2010年遼寧的基本養老保險資金缺口達到146.5億元，不得已，遼寧省又開始“借支”個人賬戶基金，以填補統籌基金缺口，最終導致做實個人賬戶的失敗。

對此，我們的建議是企業職工基本養老保險個人賬戶不再繼續做實，實行名義賬戶制，已經做實的，社會統籌基金與個人賬戶基金打通使用；同時探索社會養老保險基金的投資運營辦法，對結余養老保險基金進行投資運營。

（二）城鄉居民社會養老保險個人賬戶實行實賬運行

城鄉居民社會養老保險個人賬戶不同于企業職工基本養老保險個人賬戶，因為它不存在轉制成本，一開始就是實賬，對此，我們建議城鄉居民社會養老保險個人賬戶實行實賬運行，基礎養老金全部來自于政府財政，嚴禁挪用個人賬戶基金。當然，國家應該盡快出臺社會養老保險基金的投資運營辦法，對城鄉居民社會養老保險個人賬戶基金進行投資運營。

三、健全多繳多得激勵機制

目前，企業職工基本養老保險計發辦法為：基本養老金=基礎養老金+個人賬戶養老金；基礎養老金月標準=（當地上年度在崗職工月平均工資+本人指數化月平均繳費工資）/2×t%，t為繳費年限且t≥15；個人賬戶養老金月標準=個人賬戶儲存額/計發月數?？梢?，目前企業職工基本養老保險計發辦法具有很強的激勵效應，不僅個人賬戶部分可以體現多繳多得，基礎養老金部分同樣可以體現多繳多得。因此，當前健全多繳多得政策主要指的是城鄉居民社會養老保險。

目前，國家文件規定，城鄉居民社會養老保險制度實行“多繳多補”和“長繳多補”的繳費激勵政策。

城鄉居民社會養老保險在實際推行中發現，居民更青睞最低繳費檔次，這固然有城鄉居民收入水平低的原因，但“繳費激勵機制的不足”不能不說是其重要的原因。目前，城鄉居民社會養老保險實行的“多繳多補”的政策，大都采用的是“繳費每提高一個檔次，政府補貼增加X元”的做法，該做法具有一定的累退性，激勵作用有限。表1-7是湖北省秭歸縣城鄉居民社會養老保險的“多繳多補”政策，可以清晰地看到隨著繳費檔次的提高，個人賬戶補貼率呈現出遞減趨勢，即繳費激勵政策具有一定的累退性。為此我們建議城鄉居民社會養老保險“多繳多補”政策實行比例制，即統一按照繳費檔次的一定比例來給予財政補貼。

另外，城鄉居民社會養老保險的“長繳多補”政策同樣存在著累退性，同時為了在更大程度上激勵農民長期繳費，不應僅對繳費15年以上的部分加發基礎養老金，15年以內的部分也應該加發。具體可借鑒浙江省的做法：繳費5年以下的參保人，其月繳費年限養老金（相當于每月加發的基礎養老金）按1元/年計發；繳費6年以上、10年以下的參保人，其月繳費年限養老金從第6年起按2元/年計發；繳費年限11年以上、15年以下的參保人，其月繳費年限養老金從第11年起按3元/年計發；繳費16年及以上的參保人員，其月繳費年限養老金從第16年起按5元/年計發。當然，這個累進制的“長繳多補”方案并不是長期不變的，應隨著經濟發展不斷提高“加發基礎養老金”的標準。

四、盡快實現基礎養老金全國統籌

目前，城鄉居民社會養老保險的基礎養老金全部由財政負擔，因此，這里的基礎養老金全國統籌僅指的是企業職工基本養老保險基礎養老金的全國統籌。

（一）實現基礎養老金全國統籌的目的

第一，解決因統籌層次低帶來的基本養老保險制度不統一的問題。截至2009年底，企業職工基本養老保險已基本實現了省級統籌，在基礎養老金省級統籌的背景下，存在各省份各行其是的問題。雖然早在1997年國務院就出臺了《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，但實際調查發現，目前各省份在基本養老保險覆蓋范圍、繳費比例、待遇計發辦法等方面存在很多差異，制度“碎片化”嚴重，難以實現各省份基本養老保險制度之間的有效銜接。以繳費比例為例，全國大部分省份企業繳費比例為20%，而浙江省只有14%，廣東省的繳費比例為13%—15%。實現基礎養老保險全國統籌的首要工作，就是要在全國建立起統一、規范的企業職工基本養老保險制度。

第二，化解地區間養老負擔畸輕畸重和基金使用效率低下的問題。在基礎養老金省級統籌的背景下，部分地區社會統籌基金結存過多，繳費比例下調，征繳力度放緩，養老金待遇隨意增加；另一部分地區社會統籌基金缺口較大，難以自求平衡，在當前高費率的情況下，每年仍然需要中央政府和地方財政大量的補貼。如果這種狀況長期持續下去，就會出現兩極化現象：一方面部分地區基金大量結存沉淀，另一方面部分地區基金嚴重不足，進而出現嚴重的苦樂不均，違背了基金互助共濟的保險規律，降低了基金的使用效率。因此，實現基礎養老金在全國范圍內的統籌使用，可以擴大基金的調劑范圍，改變各地區養老保險基金收支與結余不均衡的狀況，提高基金承受能力和資金使用效率。

第三，從根本上解決跨地區流動就業人員養老保險關系轉移及其權益保障問題。在基礎養老金省級統籌的背景下，盡管國家已經出臺了《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》，但由于各地養老保險制度不統一、業務規程不規范、數據不標準、信息網絡不健全等，轉移接續仍然面臨較大困難；另外，《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》中“以本人1998年1月1日后各年度實際繳費工資為基數，按12%的總和轉移統籌基金”的做法，是各省地方財政博弈的結果，這本身就是對流動就業人員養老保障權益的剝奪。在實現基礎養老金全國統籌之后，就業人員在全國范圍內流動，就可以只轉移個人賬戶基金和養老保險關系，不轉移社會統籌基金，從而簡化轉移手續，方便轉移接續工作的開展，實現勞動力的自由流動和優化配置。

（二）實現基礎養老金全國統籌的路徑

第一步，統一制度，實現制度統籌。以基礎養老金全國統籌為背景，以貫徹執行《社會保險法》和《社會保障“十二五”規劃綱要》為契機，在全國范圍內統一企業職工基本養老保險制度，做到制度覆蓋范圍統一、繳費比例統一（目前建議企業繳費比例統一為20%）、繳費基數確定辦法統一、征收機構統一（建議開征社會保障稅，統一由稅務部門征收）、支付項目和待遇計發辦法統一、經辦管理服務辦法統一，同時要嚴格執行制度，防止責任轉嫁。

第二步，實現社會統籌基金全國統籌。以省為單位，中央對當年養老保險基金的收入、支出、結余進行預算管理（本預算同社會保險基金預算相關聯，本預算是具有約束力的責任制度）[2]，同時合理劃分中央政府和地方政府對基本養老保險基金的籌集和支付責任（建議基本養老保險基金的籌集責任在地方政府，支付責任在中央政府），明確雙方的財權和事權，最終實現社會統籌基金的全國統籌。

五、堅持精算平衡原則

基本養老保險制度是一項準公共產品，固然需要國家財政的投入，但它畢竟是一項保險制度，應當遵循保險精算平衡的原則，這是實現基本養老保險制度財務可持續的重要保證?；攫B老保險基金精算平衡，要求社會統籌基金和個人賬戶基金都要精算平衡，同時要求合理確定基本養老保險的制度參數，包括最低繳費年限、退休年齡、個人賬戶養老金計發系數、個人賬戶記賬利率等，通過適時調整制度參數來實現制度的精算平衡。

以個人賬戶基金為例，目前60歲退休人員的個人賬戶養老金計發系數為139個月（約為11.58年，企業職工基本養老保險與城鄉居民社會養老保險相同），也就是說，在制度設計的時候假定退休人員只領取11.58年就死亡了；而筆者根據2010年第六次人口普查數據通過編制國民生命表發現，中國60歲居民的平均余命達到了21.47歲，根據“基本養老保險金支付終身”的規定，這就意味著個人賬戶基金在支付完畢（11.58年）以后大部分職工（居民）還健在，還需要繼續向他們發放個人賬戶養老金，這中間必然會產生基金缺口，彌補基金缺口的錢從哪里來？——無非就是挪用年輕人個人賬戶中的錢或者是財政兜底，這違背了精算平衡原則。因此，筆者建議合理確定并適時調整個人賬戶養老金計發系數這一關鍵性制度參數，以實現個人賬戶基金的收支平衡。

1.3.2 推進機關事業單位養老保險制度改革

一、改革的動因與阻力

（一）養老金制度雙軌運行，機關事業單位與企業之間養老金待遇差距過大

目前，中國機關事業單位養老保險與企業職工基本養老保險雙軌運行，企業職工實行由企業和職工按照工資一定比例繳費的“繳費型”統賬結合制度；機關事業單位人員不用繳費就可以領取到退休金，其退休金則依據退休前的工資、職務、職稱、工齡等因素由國家財政統一發放。從養老金絕對數值上來看，以2010年為例，企業職工基本養老金全國平均水平為1362元/月，同期機關平均養老金為1982元/月，事業單位為1895元/月，三者的比值為1.5:1.4:1[3]。另外，從養老金替代率上來看，《國務院關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》（國發〔2005〕38號）設定的企業職工基本養老保險目標替代率為59.2%[4]，而目前實際替代率卻大大低于目標替代率。表1-8顯示，2005—2012年間，中國企業職工養老金實際平均替代率在42%—47%之間，2012年為43.39%。而機關事業單位工作人員，個人不用繳納養老保險，養老金替代率卻高達80%—90%。如此懸殊的養老金待遇引起社會的強烈不滿，成為當前社會保障制度中最大的不公平，影響社會的和諧穩定。

（二）事業單位養老保險制度改革試點阻力重重，無實質性進展

2009年1月，《事業單位養老保險制度改革方案》公布，首先在山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市進行事業單位養老保險試點，主要內容是將事業單位人員參照企業職工養老保險辦法進行改革，由傳統的退休金制度改為社會養老保險制度，養老金不再單純由財政負擔。5年時間過去了，從試點效果來看，由于事業單位人員的普遍抵觸和反對，基本沒有實質性動作。而唯一真正落實試點的廣東省也被認為“半吊子改革”：事業單位職工需按月繳納養老保險費，但退休待遇仍按原標準執行，其退休金一部分由社?；鹬Ц?，另一部分社保養老金與原退休金標準間的差額，按原有資金渠道解決，由財政撥款或單位自收自支[5]。對此，我們認為事業單位養老保險改革的試點是“不成功的”。不成功的原因在于：一是并軌的不徹底，即公務員沒有參加養老保險改革；二是由于擔心改革后會降低養老金待遇，改革試點受到事業單位人員的抵觸和反對。根據社會保障的“棘輪效應”，任何國家的養老金都是上易下難。

目前，中國養老保險制度正處在一個兩難的困境中：如果機關事業單位養老保險不并軌，社會公眾的不滿會越來越強烈，會影響到社會的公平正義和和諧穩定；如果并軌，要動這幾千萬人的奶酪，是件相當困難的事，正如李克強總理所言，“觸動利益比觸動靈魂還要難！”不管怎樣，十八屆三中全會中已經明確提出，要“推進機關事業單位養老保險制度改革”，這顯示了中央的決心，也是建立“公平”的社會保障制度的關鍵。

二、改革的政策建議

（一）明確改革目標、改革方向和改革路徑

機關事業單位養老保險改革的目標：打破養老金制度的雙軌制，實現機關事業單位養老保險制度與企業職工基本養老保險制度的并軌，建立起統一的城鎮職工基本養老保險制度。

機關事業單位養老保險改革的方向為：“并軌”并不是簡單地把機關事業單位退休養老制度“并入”企業職工基本養老保險制度，因為當前的企業職工基本養老保險制度本身還存在著很多問題，需要繼續改革完善，而是二者朝著一個共同的方向改革和推進，最終取消養老金“雙軌制”。

機關事業單位養老保險改革的路徑為：第一步，設計出全國統一的城鎮職工基本養老保險制度改革方案，在精確測算、周密論證、廣泛征求意見的基礎上發布實施；第二步，企業、機關事業單位一起聯動，全國同步推進養老保險制度改革，并且在改革的過程中不宜再經過漫長的試點。

（二）加強養老保險頂層設計，用全國統一的方案推進改革

通過養老保險制度頂層設計，設計出全國統一的城鎮職工基本養老保險制度，然后將機關事業單位職工以及企業職工統一納入該制度。由于企業職工基本養老保險制度已經推行多年，是當前中國最成熟的一項養老保險制度，未來全國統一的城鎮職工基本養老保險制度應參照企業統賬結合的制度模式，然后在“統”“賬”比例劃分、繳費率、記賬方式、計發辦法等方面加以完善得到。

筆者認為，機關事業單位養老保險制度改革方案大體應包括幾個方面的內容：一是機關事業單位實行與企業總體一致的統賬結合的基本養老保險制模式，以體現社會公平；二是實行單位和個人繳費，建立社會化的養老保險基金；三是改革基本養老金計發辦法，基本養老金水平與個人歷年的繳費水平、繳費年限掛鉤，體現多繳多得、長繳多得；四是建立正常的養老金調整機制，機關事業單位職工與企業職工保持一致，根據工資增長率、經濟增長率、通貨膨脹等因素適時對養老金進行調整；五是建立職業年金，構建多層次養老保險體系；六是要明確“中人”的過渡方案。當然，在改革方案出臺之前，需要深入調研、科學設計、精細測算，并廣泛征求社會各方面的意見和建議。

（三）大力發展職業年金，以減輕改革所帶來的陣痛

機關事業單位養老保險制度改革阻力重重的原因之一是人們擔心改革會使個人利益受損。而任何一項改革總會不可避免地損害到部分群體的利益。鑒于改革可能導致機關事業單位人員養老待遇下降，可為他們建立職業年金制度，以充分發揮其對基本養老金的補充作用，減輕改革阻力，實現新老制度平穩銜接。職業年金由單位和個人共同繳費，可以根據人們不同的需求及繳費能力設置不同的繳費檔次。同時，國家應為職業年金的建立和發展提供良好的制度環境、政策優惠和財力支持，切實做好對職業年金的監管工作。

（四）明確政府在改革中的責任

機關事業單位養老保險制度改革涉及很大一部分人的利益，政府在制度設計和實施、相關配套設施建設以及由此帶來的轉制成本等方面負有關鍵責任，尤其是轉制成本的償付。由于存在福利剛性，養老保險改革后的待遇水平只能提高不能降低，否則會導致社會不安定。在職工和單位繳費比例確定的情況下，提高待遇水平需要加大政府的財政投入力度。此外，配套設施建設等需要投入人力、物力、財力，這部分投入也需要政府承擔。為防止出現政府間相互推諉現象，應明確各級政府的責任，加強政策執行力。

（五）做好與改革相關的配套工作

機關事業單位養老保險制度改革關系重大，問題復雜，相關配套工作不可忽視：一是對事業單位進行分類，明確不同類別的事業單位在改革中應盡的義務和責任；二是推進工資制度改革，對機關事業單位人員繳費工資進行規范。機關事業單位人員工資由基本工資和各種補貼、津貼等組成，而其繳費工資明顯低于實際工資，低繳費工資不僅帶來較低的養老收入，而且會影響養老保險基金收支平衡；三是加強機關事業單位養老保險社會化管理，提高管理和服務水平；四是完善經辦管理服務體制和與城鄉居民社會養老保險制度的銜接機制。

1.3.3 整合城鄉居民基本養老保險制度和基本醫療保險制度

一、整合城鄉居民基本養老保險制度

2009年9月國務院發布《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》（國發〔2009〕32號），新農保制度開始試點推廣；2011年6月國務院發布《關于開展城鎮居民社會養老保險試點的指導意見》（國發〔2011〕18號），決定從2011年7月1日啟動城鎮居民社會養老保險試點，試點推進速度同新農保保持一致。2012年7月1日，新農保和城鎮居民養老保險在全國全面推開，實現了制度全覆蓋。截至2013年末，城鄉居民社會養老保險參保人數達到49750萬人[6]。

從國發〔2009〕32號文件和國發〔2011〕18號文件來看，新農保與城鎮居民社會養老保險無論從制度模式、籌資模式、待遇計發辦法、待遇領取條件、待遇調整辦法，還是從基金管理、基金監督、經辦管理服務、與相關制度的銜接等方面來看，二者都基本相同；二者略有不同的地方在于，新農保的繳費標準國家設了5檔（每年100元—500元），而城鎮居民社會養老保險國家設了10檔（每年100元—1000元）。為此，國發〔2011〕18號文件提出，“有條件的地方，城鎮居民養老保險應與新農保合并實施。其他地方應積極創造條件將兩項制度合并實施”。

新農保和城鎮居民社會養老保險的合并實施，可以節約經辦資源、實現規模效應、避免養老保險制度的“碎片化”和城鎮化進程中“農轉非”后的制度銜接問題，因此，將新農保制度和城鎮居民社會養老保險制度合并實施，統一為城鄉居民社會養老保險制度，是必然選擇。目前，全國已有北京、天津、重慶、浙江、江蘇、廣東、山東、福建、湖北、河南、河北、安徽、內蒙古、甘肅、寧夏等15個省份出臺了“城鄉居民社會養老保險”相關政策文件，將新農保制度和城鎮居民社會養老保險制度進行了整合和合并實施。未來應加快制度整合的步伐，爭取在2014年在全國范圍內全面實現新農保和城鎮居民社會養老保險兩項制度的合并實施[7]。

二、整合城鄉居民基本醫療保險制度

（一）整合城鄉居民基本醫療保險制度的內涵

所謂“整合”，就是將兩個同類的事項（制度）整飭合并，融為一個事項（制度），這在數學上稱為合并同類項。“整合”并非兩個制度“量”的疊加，而是在融合中實現“質”的提升，產生“1+1＞2”的效應。[8]

所謂“整合城鄉居民基本醫療保險制度”，不是將城鄉兩項基本醫療保險制度簡單地疊加，也不是行政強行撮合，而是將分散的城鎮居民基本醫療保險（簡稱城鎮居民醫保）與新型農村合作醫療（簡稱新農合）兩項制度整飭融合、并軌成為統一的城鄉居民基本醫療保險制度。通過在一個框架內建立繳費與待遇相對應的運行機制（一制一檔或一制多檔），使城鄉居民享有相同的醫療保障待遇和醫療服務質量，同時整合政府管理職能和經辦資源，真正實現基本醫療保險制度的城鄉公平（仇雨臨，2013）[9]。

（二）整合城鄉居民基本醫療保險制度的優勢

首先，整合城鄉居民基本醫療保險制度，充分體現了制度建設的系統性、整體性和協同性原則，為最終建立城鄉一體化的社會醫療保險制度奠定了基礎。

其次，整合城鄉居民基本醫療保險制度，可以消除分散的管理體制、資源浪費和效率低下的經辦制度的弊端，使制度更加完整和高效。目前，新農合由衛生和計劃生育部門管理，城鎮居民醫保由人力資源和社會保障部門管理，不僅在政策層面增加了協調成本，而且造成重復建設和社會資源浪費。新農合和城鎮醫保的經辦機構各自建立自己的服務隊伍、服務系統和服務標準，醫療服務機構也要分別建立一套結算制度、技術標準和網絡服務系統與之匹配；如果這兩套系統能合起來，則將大大降低制度運行的成本[10]。

再次，整合城鄉居民基本醫療保險制度，有利于實現城鄉公平。城鎮居民醫保與新農合在籌資方面存在著政策公平、實際不公平的現象：一方面，城鎮居民醫保與新農合的籌資標準相差不大，但最高支付限額——6倍的農民人均純收入與6倍的城鎮居民人均可支配收入卻相差巨大；另一方面，由于農村缺乏優質醫療資源，農民進城看病的費用負擔要比城鎮居民重得多。通過制度整合，實行“一制多檔”（一個制度，多個繳費檔次，對應著多個不同的醫療待遇）的方式，破解籌資難題，可實現籌資水平、醫保待遇水平、醫療資源和醫療服務的城鄉公平。

（三）整合城鄉居民基本醫療保險制度的基本路徑

第一步，實現管理部門和經辦服務的統一。鑒于新農合是一項社會保障制度，以及人力資源和社會保障部門在城鎮職工醫保和城鎮居民醫保管理中的豐富經驗，建議由人力資源和社會保障部門來統一主管城鄉居民基本醫療保險業務，原新農合業務由衛生和計劃生育部門移交給人力資源和社會保障部門管理。在管理部門統一后，城鄉居民基本醫療保險的具體經辦管理服務業務，由人力資源和社會保障部門下設的社會保險事業管理局或醫療保險事業管理局統一負責。

第二步，實現制度的統一。在管理和經辦服務統一的基礎上，可以進行制度的統一。當然，需要注意的是，城鄉居民基本醫療保險制度的設計應具有一定的彈性，沒有必要采用均一化的籌資標準和待遇標準，在基本醫療得到公平的基本保障的前提下，允許籌資水平與待遇標準適當掛鉤[11]，不同的繳費標準對應著不同的報銷比例和最高支付限額（即“一制多檔”的政策），使參保者根據自己的實際情況自主選擇繳費檔次和待遇水平。

1.3.4 推進城鄉最低生活保障制度統籌發展

最低生活保障（簡稱“低保”）制度是李克強總理提出的“兜底線”中的最后一條防線，是社會平穩運行的“安全網”。中國貧困問題的解決，有賴于低保制度的進一步調整和完善。目前，中國城鄉低保制度二元格局明顯，農村低保在法律制度建設、保障標準及給付水平、資金投入及籌資方式、管理體制等方面遠遠滯后于城市低保，這使得低保制度的公平性大打折扣，不利于和諧社會的構建和中國夢的實現。目前，亟須推進城鄉低保制度的統籌發展，以彌合城鄉低保制度間存在的差異，為城鄉貧困居民提供更加安全的生活保障，保證城鄉居民平等享受國家低保。

一、城鄉最低生活保障制度統籌發展的內涵

“城鄉最低生活保障制度統籌發展”是一個過程，而非一種靜止狀態，它不是指一開始就統一城鄉最低生活保障標準，不是規定城市和農村之間、農村內部、城市內部實行統一的最低生活保障線，而是要摒棄“城鄉分治”的二元結構政策的思想和做法，注意制度的銜接與協調，努力實現最低生活保障制度的享受條件、待遇標準、管理水平等在城鄉之間、地區之間的公平分配，這種公平性是一種在現實條件基礎上有差別的公平，此種選擇可看作是短期內無法實現城鄉最低生活保障標準統一下的次優選擇，隨著城鎮化的加快以及農村經濟等方面的發展，在實現上述次優選擇的基礎上，進一步整合完善城鄉低保制度，提高統籌水平，向城鄉一體化的最低生活保障制度邁進[12]。城鄉低保制度統籌發展的實質是要徹底打破城鄉低保制度的二元結構，給城鄉居民以平等的社會救助權利[13]。

二、城鄉最低生活保障制度統籌發展的基本路徑

城鄉低保制度的統籌發展可以分為“城鄉融合”與“城鄉一體化”兩個階段：

第一階段——城鄉融合階段。鑒于中國城鄉低保制度的發展水平差異較大，該階段應以城鄉低保制度間的融合為目標，不斷提高農村低保制度的保障水平，完善制度框架，縮小與城市低保的制度差距。根據中國東、中、西部地區經濟發展水平的差異，城鄉低保在不同地區發展程度不一，因此，在融合階段不同地區應采取不同的融合對策。在東部發達地區，經濟實力較強，政府財政較寬裕，低保制度也相對較健全，因此，可以依靠地方財政試點城鄉一體化的低保制度。在中西部經濟落后地區，應著重完善城鄉低保制度，做好“應保盡保”工作，并與醫療救助、教育救助、住房救助等其他相關制度相銜接，建立綜合性的救助體系，切實保障貧困對象的基本生活[14]。

第二階段——城鄉一體化階段。在完成第一階段城鄉低保制度融合的基礎上，低保制度在全國范圍內發展已較為完善。這第二階段，應推進低保制度的城鄉一體化建設。在這一階段，應建立起城鄉及地區基本統一的最低生活保障制度資金供給機制和工作機制，在城鄉和地區間實行統一的低保標準確定機制和調整機制，統一的低保對象申請、審批及動態管理機制，但城鄉低保的保障標準則可以根據城鄉和地區間生活成本的差異有所差別。

三、城鄉最低生活保障制度統籌發展的具體措施

（一）優化調整城鄉低保資金的責任分擔、籌集和保障機制

資金是低保制度順利運行最核心的問題，中國要建立合理的低保資金責任分擔機制，改變目前中國低保資金主要由基層政府承擔的現狀。中央財政對各地低保制度的支持力度要根據各地財政收入水平不同而有所差別。在經濟發達地區，低保資金可完全由省、縣級財政負擔的，由地方自己負責，中央只給予適當補助；在中等經濟發展水平地區，中央財政、省級財政、縣級財政可以參照5:3:2的比例負擔低保資金；在經濟欠發達地區，中央財政應承擔低保主要責任，省級財政補充，縣級則負責低保的具體實施工作。

優化低保資金籌集機制。改變低保資金完全由財政負擔的現狀，動員社會力量，探索多元化的籌資渠道。充分發揮非政府組織在低保工作中的作用，建立透明、規范的慈善捐贈平臺，鼓勵社會捐助。考慮開征社會保障稅，擴大福利彩票的發行，將所得資金作為低保的補充資金。

建立低保資金的保障機制。將低保資金納入社會救助專項支出，在縣鄉一級基層財政開設低保資金的專項賬戶，專人管理，?？顚Ｓ茫∫患壺斦訌姳O督和檢查，防止低保金被挪用、貪污、克扣、拖欠等現象發生，確保低保金能按時足額發放到位。

（二）統一城鄉低保標準確定和調整機制

落實《關于進一步規范城鄉居民最低生活保障標準制定和調整工作的指導意見》（民發〔2011〕80號），采用基本生活費用支出法、恩格爾系數法或消費支出比例法來確定城鄉低保標準。同時，建立健全一套科學合理的低保標準動態調整機制，隨著社會經濟發展和物價上漲情況定期、適度調整低保標準，在調整時間和調整幅度上要做到城鄉同步，并且在制度設計時，要充分考慮如何逐步縮小城鄉低保標準差距，實現城鄉低保制度公平。

（三）統一城鄉低保制度的管理體制

建立一套統一的城鄉低保管理體制和一個統一的低保管理機構是實現城鄉低保統籌發展的基本保證。第一，目前中國急需從高校招募一批專業的社會工作者從事低保工作，以提升整個低保工作隊伍的專業素養和辦事效率。第二，應統一城鄉低保工作程序，確保低保評審工作程序化、公示公平透明化、低保金發放社會化、監督多元化。第三，應加快全國低保信息管理系統建設步伐，早日實現中國低保信息網絡化、管理信息化。第四，加強城鄉低保的管理工作，應堅持應保盡保、分類施保的原則，對低保對象實行分類扶助。

（四）統一城鄉低保制度的法律法規

目前中國對城鄉低保制度的立法支持程度不統一，針對城鎮低保，政府于1999年頒布了《城鎮居民最低生活保障條例》，對城鎮低保制度的保障原則及對象、資金來源及管理、低保金的發放及監督、低保工作中違法行為的處罰等做了明確的規定。農村低保制度方面，政府于2007年下發了《國務院關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，該通知只對農村低保工作做了些方向性和原則性的指導，并沒有相關法律法規的約束，這導致農村低保制度的運行不夠規范。為促進城鄉低保制度的規范化運行，政府應盡快出臺如《城鄉居民最低生活保障條例》《城鄉居民最低生活保障條例實施細則》《城鄉低保一體化實施方案》等統籌城鄉低保制度的政策法規，使城鄉低保統籌發展工作的開展有法可依、有章可循。

1.3.5 建立健全社會保障待遇正常調整機制

一、盡快建立基本養老保險待遇正常調整機制

（一）建立企業職工基本養老保險待遇正常調整機制

2002—2013年中國企業退休人員月平均養老金水平及增長幅度如圖1-1和圖1-2所示?？梢钥吹剑?005年開始，國家連續9年以10%左右的幅度提高企業退休人員基本養老金。2013年企業退休人員月平均基本養老金達到1893元，與2004年調整前月人均647元的水平相比，9年間月人均養老金增加了近2倍，年均增長12.7%，大大高于同期的通貨膨脹率（城鎮居民消費價格指數增幅），與城鎮單位就業人員平均工資增長幅度基本保持同步，個別年份企業退休人員月平均基本養老金的增幅超過了城鎮單位就業人員平均工資增幅[15]。

城鎮企業退休人員基本養老金水平“九連調”帶來了一系列的問題，如出現了繳費年限長、繳費水平高、退休較晚的參保人，其退休后的養老金水平反而低于繳費年限短、繳費水平低、但退休早的參保人的現象（我們稱之為“養老金待遇調整悖論”）；又如養老金待遇的連年調整導致部分地區養老保險基金收不抵支，財政補貼的負擔沉重，給制度的可持續性帶來挑戰；再如，待遇的連年調整具有一定的隨意性，給人帶來“心里不踏實”的感覺。因此，從長遠來看，建立健全合理兼顧各類人員的社會保障待遇正常調整機制是必然選擇。

對于建立企業職工基本養老保險待遇正常調整機制，我們提出以下政策建議：

（1）待遇調整機制應遵循的原則

對于企業職工基本養老保險來說，其待遇調整機制要遵循三個原則：第一，為了保證退休人員基本生活相對水平不降低，要考慮物價上漲因素；第二，為了能使退休人員和在職人員在一定程度上共享到經濟發展成果，待遇調整要考慮到經濟增長因素，并且養老金待遇的調整不能給經濟發展帶來負擔；第三，要進行科學的、正常的調整，而不是人為的、主觀的、行政命令式的調整?；攫B老保險不是社會福利，其待遇調整要考慮到繳費貢獻，避免“養老金待遇調整悖論”現象的出現。

（2）建立待遇正常調整機制的思路

建立企業職工基本養老保險待遇正常調整機制的總體思路是建立起科學的指標體系和合理的啟動機制。首先是科學的指標體系。目前，世界上各國養老金調整采用的指標主要有三種：一是物價指數，主要是消費價格指數；二是工資增長率；三是綜合物價指數和實際工資增長率兩個指標。第三種方式既保證養老金免受通貨膨脹的侵蝕，又使退休人員適當分享經濟發展成果，因此比較適合中國。其次，合理的啟動機制。即某個指標達到一定的臨界條件時，自行啟動養老金調整機制，如果沒有達到臨界條件，則不需要調整。比如，當工資增長率達到4%或物價上漲率達到3%的時候，養老待遇就應該自動調整；如果沒有達到一定的標準，幾年都不應調整。即養老金調整的時間和頻率不應該固定，要改變當前調整時間和頻率上的非制度性，以及在調整政策上的隨意性和不穩定性。[16]

（3）關于特殊人群養老金調整的問題

在養老金調整過程中，有一些特殊的調整政策，如國家針對具有高級職稱的企業退休科技人員等部分特殊人群加發養老金。這種傾斜引起了其他群體的不滿。筆者認為，這種做法是錯誤的。因為這些企業退休科技人員的貢獻，在職時已經以工資、住房以及其他福利分配的形式得到了極大地體現，退休后不再作貢獻了，就應該視為普通公民養老，“不勞不得”符合人類社會的公平原則；退一步說，如果說當初具有高級職稱的企業退休科技人員在職時的工資偏低，要給予他們補償的話，那也是應該由政府財政設立專項資金予以資助，而不應該從公眾的社會養老保險基金中出資，畢竟基本養老保險是社會保險，不是社會福利。

（二）建立城鄉居民社會養老保險基礎養老金正常調整機制

城鄉居民社會養老保險自試點以來已經有4年有余，但國家一直沒有調整基礎養老金的最低標準，仍然實行初期的55元/人·月，這與企業退休人員養老金“九連調”形成鮮明對比，建立城鄉居民社會養老保險基礎養老金正常調整機制已刻不容緩。

1. 基礎養老金調整的時機與幅度。

國發〔2009〕32號、〔2011〕18號文件提出，國家根據經濟發展和物價變動等情況，適時調整全國城鄉居民社會養老保險基礎養老金的最低標準。這兩個文件蘊含了兩層含義：一是基礎養老金的調整依據——“經濟發展和物價變動等情況”；二是基礎養老金的調整時機——“適時”。筆者認為，國家依據物價變動來調整基礎養老金，是為了保證城鄉老年居民的基本生活水平不因物價上漲而下降；國家依據經濟發展來調整基礎養老金，是為了使城鄉老年居民分享到經濟發展的成果。衡量經濟發展的指標，可以選取經濟增長率；衡量物價變動的指標，可以選取物價變動率。

關于基礎養老金調整的時機，筆者認為只有當物價變動率和經濟增長率均大于0，或者物價變動率小于等于0、經濟增長率大于0且經濟增長率大于物價變動率的絕對值時，才開始啟動基礎養老金的待遇調整機制，具體見表1-9。由于中國通貨緊縮的情形比較少，因此可以暫不考慮物價變動率≤0的情形，僅考慮物價上漲（物價變動率＞0）的情形，此時物價變動率和經濟增長率均大于0。

關于基礎養老金的調整幅度，筆者認為，城鄉居民社會養老保險基礎養老金的調整應堅持適度原則，調整幅度過低無法保證城鄉老年居民的基本生活，調整幅度過高又會給財政帶來壓力，影響制度的可持續性，因此基礎養老金調整的難點在于如何在保障水平和財政支付能力之間尋求平衡。進一步，筆者認為，城鄉居民社會養老保險基礎養老金的調整應堅持以下原則：（1）基礎養老金調整系數不應低于物價上漲率；（2）在物價上漲率小于經濟增長率時，基礎養老金調整系數應為物價上漲率加經濟增長率的一定比例，且基礎養老金調整系數不應高于經濟增長率。

2. 基礎養老金調整模型設計。

下面僅針對物價變動率和經濟增長率均大于0的情形，設計基礎養老金調整方案。設城鄉居民社會養老保險基礎養老金調整系數為y，物價上漲率為f（f＞0），經濟增長率為g（g＞0），城鄉老年居民分享經濟發展成果的比例為x（0≤x＜100%），根據以上基礎養老金調整的基本原則，可以設計出城鄉居民社會養老保險基礎養老金調整模型，具體如下：

二、完善其他社會保障待遇正常調整機制

逐步提高基本醫療保險最高支付限額，不斷提高基本醫療保險的報銷比例，“十二五”期間實現城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險和新農合政策范圍內住院費用支付比例均達到75%左右；逐步提高財政對城鎮居民基本醫療保險和新農合的補助標準；擴大國家醫保藥品目錄；推進城鎮居民基本醫療保險、新農合門診醫療費用統籌，逐步將門診常見病、多發病納入保障范圍。健全失業保險金正常調整機制，隨著城鎮居民最低生活標準和最低工資標準的提高及時動態調整失業金發放標準；完善失業保險動態物價補貼制度。建立健全職業康復標準、勞動能力鑒定標準和傷殘輔助器具配置標準。目前，《關于進一步規范城鄉居民最低生活保障標準制定和調整工作的指導意見》（民發〔2011〕80號）已經給出了“城鄉低保標準制定和調整的方法”，包括基本生活費用支出法、恩格爾系數法或消費支出比例法等，未來應進一步完善城鄉低保標準動態調整機制，逐步提高城鄉最低生活保障水平，保證在“十二五”期間城鄉居民最低生活保障標準年均增長10%以上。

1.3.6 擴大參保繳費覆蓋面，適時適當降低社會保險費率

一、擴大參保繳費覆蓋面，盡快實現社會保險全覆蓋

無論從制度還是從人群上來看，目前中國社會保險制度離黨的十八大所提出的“全覆蓋”目標還有一段差距。

從制度來看，目前中國基本養老保險、基本醫療保險基本上實現了制度上的全覆蓋；而失業保險主要是針對企事業單位及其職工，國家公務員、農民工、個體工商戶、靈活就業人員等尚未被納入失業保險體系中來；生育保險主要是針對企業職工，大部分機關、事業單位職工尚未納入生育保險社會統籌。

從覆蓋人群來看，截至2012年末，中國基本養老保險（包含城鎮職工基本養老保險、城鄉居民養老保險）參保人數為78797萬人，參保率為84.1%（分母為15—59歲的勞動年齡人口）；基本醫療保險（包含城鎮基本醫療保險、新農合）參保人數為134141萬人，參保率為99.1%[17]（分母為年末總人口數）；失業保險參保人數15225萬人，參保率為41.0%（分母為城鎮就業人口）；工傷保險參保人數19010萬人，參保率為51.2%（分母為城鎮就業人口）；生育保險參保人數為15429萬人，參保率為41.6%（分母為城鎮就業人口）。可見，除基本醫療保險已經基本實現人群全覆蓋外，其他社會保險項目距離全覆蓋還有很大的差距。[18]

為此，筆者建議進一步擴大社會保險的覆蓋面，盡快實現社會保險全覆蓋。重點做好農村居民、城鎮未就業人員、農民工、非公有制經濟組織從業人員、靈活就業人員的參保工作；完善和落實被征地農民的社會保險政策，實現先保后征。制定激勵政策，引導和鼓勵各類人員及早參保、長期參保和連續參保；積極推進城鄉殘疾人和各類困難群體參加社會保險。

二、適時適當降低社會保險費率

目前，社會保險的綜合繳費率達到40%（養老保險：企業20%，個人8%；醫療保險：企業6%，個人2%；失業保險：企業2%，個人1%；工傷保險：企業0.5%—2%，個人不繳費；生育保險：企業0.6%—0.8%，個人不繳費），其中企業繳費率已經接近本單位職工工資總額的30%，個人承擔的費率占本人工資的11%。許多企業尤其是中小微企業反映單位繳納的社會保險費率總體負擔過重，企業難以承受。社會保險費率偏高，導致企業人工成本上升，加重企業負擔，影響企業的市場競爭力和生存能力，造成企業利潤減少，同時加劇虛報繳費基數、瞞報繳費人數等逃費現象，造成惡性循環。因此，應當在適當時機適度降低企業的社會保險費率，以減輕企業的人工成本負擔，促進就業。具體來說：

（1）應當適時降低養老保險的繳費率。目前“實現基礎養老金全國統籌”已經納入國家“十二五”規劃綱要，這為適度降低企業養老保險繳費率提供了有利條件，因為基礎養老金實現全國統籌以后，基本養老保險基金調劑范圍增大、支付能力增強，此時適度降低企業繳費率，并不會導致企業退休人員養老金待遇的降低。

（2）應當適時降低失業保險的繳費率?！?012年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》顯示，2012年末失業保險基金收入1139億元，支出451億元，失業保險基金累計結存2929億元，失業保險基金累計結存額是當年支出額的6.5倍，這意味著即使不再征收失業保險費，當前的結余也夠發放6年的失業保險金。這只是一個全國的平均數，另據中央財經大學褚福靈教授的研究，全國失業保險結余系數最高的省份青海省，已征收的失業保險基金甚至可以夠用30年[19]。失業保險是一項現收現付制的制度，基金結余只夠半年或一年支付就夠了，當前的結余量過大，亟須通過降低繳費率來減少失業保險的結存。由于失業保險目前實行的是地（市）級統籌，繳費率降低多少，需要統籌地區測算后自行確定。如北京市已經將失業保險費率下調為企業1%、個人0.2%；2013年廣州市將失業保險費率下調為企業1.5%、個人0.5%。

（3）應當適時降低生育保險的繳費率。生育保險基金同樣面臨著基金結余過多的情況，根據《2012年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》的數據，2012年末生育保險基金累計結存428億元，生育保險基金累計結存額是當年支出額（出219億元）的1.95倍，也就是說，即使不再征收生育保險費，當前的結余也夠發放2年的生育保險金。生育保險同樣是現收現付的制度，為了減少生育保險基金的結存，可以采取降低繳費率和提高生育保險待遇兩種途徑。筆者建議在不降低職工生育保險待遇的前提下，適當降低生育保險的繳費率，以降低企業的繳費負擔。

（4）個人社會保險繳費率暫不降低。目前，社會保險個人總體繳費率為11%，總體來看，個人的繳費負擔并不重，因此，在降低社會保險費率方面，對個人繳費率的調整沒有企業那么迫切，筆者的建議是個人的社會保險繳費率暫不降低。

1.3.7 研究制定漸進式延遲退休年齡政策

一、從長遠來看延遲退休年齡是必然趨勢

第一，隨著中國人口預期壽命的延長，需要逐步延遲退休年齡。中國現行退休年齡政策是20世紀50年代根據當時的人口年齡結構來確定的，即男職工退休年齡是60周歲，女職工和女干部分別是50、55周歲。根據第六次全國人口普查詳細匯總資料計算，2010年中國人口平均預期壽命達74.83歲，其中男性為72.38歲，女性為77.37歲[20]，已遠遠高于20世紀50年代的50多歲。隨著人口預期壽命的不斷提高，未來亟須通過延遲退休年齡來適應這種變化。

第二，為了應對未來的人口老齡化、實現養老保險基金的收支平衡，需要逐步延遲退休年齡。目前中國已經進入人口老齡化快速發展期，國家統計局2014年1月20日發布的數據顯示，2013年末，中國60歲及以上老年人口約2.02億人，占總人口的比重達到14.9%[21]。預計未來老年人將以年均800萬以上規模激增，2020年達到2.55億，2033年突破4億，2050年為4.83億，到時候中國社會總撫養比將大大提升，即現在是2個多年輕人養1個老人，將來也許會變成1個年輕人養1個老人[22]。隨著人口老齡化的加劇、老年人口撫養比的提升，將會增加未來養老保險基金收不抵支的可能性。延遲退休年齡恰恰可以增收減支，有利于緩解基金缺口和減輕財政兜底的壓力。

第三，延遲退休年齡是開發人力資源特別是老年人力資源的需要。2012年中國勞動力資源總量首次出現了絕對下降的情況，比2011年勞動力的供給減少了345萬，預示著中國的“人口紅利”將要結束[23]，中共十八屆三中全會中啟動的“單獨二胎”政策和中國沿海地區的“用工荒”現象也部分說明了這一點。另外，目前中國的勞動條件較之改革開放前已有較大改善，平均勞動強度也大大降低，同時平均受教育年限和進入勞動力市場的平均年齡也逐年上升，特別是受過高等教育的專業技術人員，教育年限延長，就業年齡晚，50歲、60歲人員正處在經驗豐富、技藝純熟的階段，如果這部分人過早退休，是對人才資源的巨大浪費。因此，延遲退休年齡，對低齡老年人的人力資本開發，以及實現其個人效用的最大化具有重要的作用。

二、當前中國尚不具備延遲退休年齡的條件

首先，當前國內就業形勢嚴峻，延遲退休年齡會對勞動力市場產生沖擊，增加青年就業的壓力。目前，城鎮職工每年達到退休年齡退出工作崗位的人員在600萬—700萬之間，若延遲退休年齡1年，則意味著當年會減少600萬—700萬個就業職位。近幾年雖然每年城鎮新增就業崗位1200萬個左右，但這1200萬中包含了城鎮退休人員騰出的工作崗位，這對青年就業或者新成長勞動力就業會產生一定的擠出效應。有學者提出，延遲退休年齡不會擠占青年就業崗位，還有學者提出延遲退休年齡還可以促進青年就業。對此，筆者持不同態度，延遲退休肯定會對青年就業產生一定的擠出效應。以大學生就業為例，2013年全國普通高校畢業生規模達到699萬人，是新中國成立以來大學畢業生最多的一年，其追逐的就業崗位主要是國企、公務員、事業單位等體面的工作，若延遲退休年齡，其勢必會減少就業崗位。當然，延遲退休與青年就業二者之間也不是完全的簡單的加減關系，不是說只有退一個人，才可以補一個人。另外，目前沿海經濟發達地區企業招不到人，實際上并非是缺乏勞動力，而是嚴重的結構性就業矛盾及收入偏低而生活成本偏高的問題，很多崗位沒有人愿意干。

其次，延遲退休年齡會損害部分勞動者尤其是下崗失業人員、重體力勞動者的利益。如下崗失業人員，他們在國企改革的時候就買斷了工齡，做出了巨大的犧牲，如今收入不穩定、生活困難，靠打零工和東拼西湊才把職工基本養老保險費交上，亟須等著退休來獲得一份穩定的養老金收入，若延遲退休年齡，會加重他們的生活負擔。再如重體力勞動者，他們年輕的時候天天被老板逼著加班，已經透支了自己的身體，臨近退休時一身的病，亟須退休來調養身體，若延遲退休年齡，對他們也是一種折磨。

三、對漸進式延遲退休年齡的具體建議

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“研究制定漸進式延遲退休年齡政策”，這意味著國家要“研究”“制定”并適時“出臺”漸進式延遲退休年齡政策。根據對十八屆三中全會精神的學習和理解，筆者對“漸進式延遲退休年齡”提出以下政策建議：

（一）延遲退休年齡政策從出臺到實施要有一個預告、宣傳的過渡期

即要提前若干年出臺延遲退休年齡政策，然后宣傳、公布政策，給公眾尤其是利益相關群體預留一個必要的準備期后，再實施。比如2016年出臺政策，從2020年開始付諸實施，到2050年前后達到預期目標。

（二）延遲退休年齡政策要具有一定的差別性，不能搞“一刀切”

即要分步走，比如先從退休年齡最低的群體（女性工人）開始，從人力資源替代彈性系數低的群體（專業技術人才）開始，逐步擴展到各類群體。目前，女干部55歲退休，女職工50歲退休，女性延遲退休的空間要大于男性，因此，可以率先從女性尤其是女職工開始延退，以保障性別之間工作權和福利權的平等；另外，目前中國的技師、高級技師、高級工程師、具有高級職稱的教師和醫生等專業技術人才缺口正在不斷增加，人力資源替代彈性系數低，也可以率先開始延退。

（三）延遲退休年齡政策要“小步漸進”，具有一定的過程性

在全國上下一起建設和諧社會的背景下，穩定顯得尤為重要。延遲退休年齡只能是每年延遲幾個月，經過十年二十年甚至是更長時間來完成平滑過渡?！靶〔綕u進”的方式，對未來幾十年后退休的人來說，是延遲幾年退休，但對臨近退休的人來說，實際影響并不大；并且這種“小步漸進”式的延退方案，對整個國家的就業形勢來說，影響也非常小。

（四）延遲退休年齡政策要統籌兼顧，允許有一定的彈性

盡管從公平出發必須確立基準退休年齡，但考慮到不同類別、不同性別以及身體狀況不同的勞動者的實際情況，應當設立相應的彈性空間，供勞動者選擇。同時，還應當兼顧工作年限的長短，照顧工齡長的勞動者，如工齡達到30年以上者應當區別對待，允許其在一定的年齡段內自主選擇退休。兼顧特殊的彈性退休年齡政策，會確保這一公共政策更容易被接受。

（五）強化“長繳多得”的激勵機制，讓職工自愿延遲退休

目前，城鎮企業職工基本養老保險制度的繳費激勵性不足，在企業退休人員基本養老金“九連調”的背景下，出現了繳費年限長、繳費水平高、退休較晚的職工，其退休后領取的養老金水平反而低于繳費年限短、繳費水平低、但退休早的職工的現象。未來應完善基本養老保險制度，強化“長繳多得”的激勵機制，如采取職工每延遲退休1年，其養老金替代率提高1—2個百分點的做法，讓勞動者自愿選擇多工作一段時間。

（六）延遲退休年齡政策在實施時需要相關政策進行配套

任何政策的實施都應該是多措并舉，在延遲退休年齡的同時，首先要嚴格控制提前退休；其次，要調整產業結構，開發出更多適合中老年人又不與青年人爭奪工作機會的崗位，同時加強中老年人技能培訓，并研究支持中老年人就業的扶持政策，最大限度降低對相關群體的不利影響。

1.3.8 健全社會保障管理體制和經辦服務體系

一、健全社會保障管理體制

社會保障管理體制是社會保障制度運行的基礎。完善社會保障體系，必須首先深化社會保障管理體制改革。社會保障管理體制是一個十分宏大的體系，從架構構成上來講一般可以分為法律法規、行政主管和業務經辦等三個層次。

（一）當前社會保障管理體制存在的問題

自中國社會保障誕生以來，社會保障管理體制得到不斷發展，社會保障管理體制改革取得了很大進展，但目前仍然存在著一些問題。

一是社會保障職能分散。現在，社會保障管理職能仍然分散在人力資源和社會保障部、衛生和計劃生育委員會、民政部、財政部等多個部門，政出多頭。如社會醫療保險中的新農合歸衛生和計劃生育委員會管理，城鎮職工醫保和城鎮居民醫保歸人力資源和社會保障部門管理。政策之間的不協調導致政策沖突的存在，且各司其職容易導致資源浪費，有限資源難以得到有效整合。不僅如此，部門之間政策和利益難以協調，資金問題和其他社會保障問題不斷涌現，效率有待提高。

二是內部監管難以奏效。由于中國社會保障起步較晚，且最先由政府部門牽頭，導致政府干預效果大于市場配置效果。伴隨著社會保障規模的不斷擴大，集社會保障政策制定、執行、社會保障資金投資運營、監管等于一身的做法問題越來越多，甚至引發了社會保障基金被挪用濫用等一些突出矛盾。即便是部分地區和部分職能也加入了第三部門組織的力量，但是這些力量十分弱小，甚至是有名無實。

三是標準不統一。由于城鄉之間存在著巨大差距，中國社會保障制度的實施在城鎮和農村存在著不同的政策和標準。不僅存在著城鄉之間標準不統一，不同群體之間的社會保障標準也不統一。此外，社會保險費的征繳主體不統一，社會保險經辦機構名目繁多，五大險種由多個部門分頭管理，城鎮、農村養老保險機構分設的現象都有存在。如此一來，社會保險運行成本必然增大，重復投資也在所難免。

四是中央與地方的社會保障責任劃分沒有理順，造成部分地區地方財政壓力較大。目前，中國社會保障管理職責由中央和地方政府共同承擔，由于中國地域差異較大，各地地方財政實力差距較大，許多中西部地方財政壓力較大，社會保障制度的健康運行難以得到保證。

（二）健全社會保障管理體制的建議

第一，整合現有社會保障行政管理資源，社會保障體制改革需要按照“大部門”體制設計，對全國城鄉社會保障進行統一管理，提高行政管理效率。建議將新農合的管理職能，由衛生和計劃生育委員會移交人力資源和社會保障部。

第二，設立相對獨立的社會保障經辦機構。從結構上說，經辦機構是社會保障體系的最基層，其改革效果最直接，政策本身和民眾的聯系也最緊密，整合精簡現有各類社會保險經辦機構十分必要。建議建立全國社會保險事業管理總局，各級經辦機構實行垂直領導體制，將社保經辦系統定性為“特殊類公益事業單位”[24]。

第三，設立各級社會保障監督管理委員會，將監管權從運行體系中分離出來。社會保障監督管理委員會屬于正部級的事業單位，受國務院的直接領導，其主要職能是監督社會保障制度運行的各個環節。

第四，必須盡快理順中央與地方的社會保障責任劃分，在分稅制基礎上，根據事權與財力相統一的原則確定各級政府在社會保障中應該承擔的職責。

二、健全社會保障經辦服務體系

當前，中國社會保險經辦服務體系主要存在以下問題：第一，人手緊張，社會保險經辦機構人均負荷比高。隨著服務對象的擴大，經辦人員人手緊張的問題較突出。截至2012年年底，工作人員負荷比為1:9000—1:10000人次，廣州、深圳、武漢等部分中心城市經辦人員負荷比約為1:20000—1:30000人次，服務水平難以保障[25]；第二，經費保障不足，基礎設施不夠健全；第三，社保經辦機構名稱不統一，機構待整合；第四，社會保障信息化建設滯后，沒有建立起全國統一的、聯網的社會保障管理信息系統；第五，農村的社會保障服務能力尤為不足。在事業單位事務辦理下沉、財權上收的原則下，新農保的服務半徑大，主要業務辦理集中在縣、鄉、村，其中全國20%的縣沒有農保經辦機構，30%的鄉鎮沒有工作平臺，絕大多數的鄉鎮（村）沒有搭建信息網絡，2000多個鄉鎮沒有銀行網點，新農保的基金收支仍主要依靠手工，且人員不夠穩定，這直接影響了政策的落實和管理服務質量的提升[26]。

為健全社會保障經辦服務體系，提高社會保障服務質量，我們提出以下政策建議：

第一，社會保險經辦人員編制實行動態配比機制，工作人員數量與參保人次掛鉤，防止出現“小馬拉大車”的情況。

第二，加強經辦服務平臺建設，尤其要加強基層服務平臺建設，使經辦管理服務向鄉鎮、社區、農村等基層延伸，提供方便快捷的服務，使城鄉居民做到參保登記、參保繳費、權益查詢、待遇領取四個不出村（社區）。

第三，加強社會保障經辦管理服務規范化、標準化建設。統一經辦機構名稱、標識，整合經辦機構，實行“五險合一、一票征繳”，優化經辦服務流程，提高經辦服務效率。

第四，加強社會保障經辦管理服務的信息化建設。建立標準統一、全國聯網的社會保障管理信息系統，逐步建立覆蓋全民的社會保險登記制度，實現精確管理和便捷服務。同時要加大社會保障卡發行力度，全面推行社會保障“一卡通”，努力實現為參保人員“記錄一生，保障一生，服務一生”的目標。

1.3.9 健全社會保障財政投入制度，完善社會保障預算制度

一、健全社會保障財政投入制度

（一）中國社會保障財政投入現狀及問題

目前世界各國通常采用社會保障支出占財政支出的比重來衡量各國財政對社會保障的投入水平以及國家承擔社會保障制度責任的多少。從表1-10可以看到，1995年以前，中國財政支出中用于社會保障的份額一直處于較低水平。從1996年開始，中國加大了對社會保障的財政投入力度，社會保障支出占財政支出的比重快速增長。2000年財政社會保障支出占比為9.55%，此后，財政對社會保障的投入比例呈上升趨勢，最高時為2002年的11.95%，2003年后持平穩趨勢，在10%—11%之間，2012年社會保障支出占財政支出的比重為9.99%。

從社會保障的具體項目來看，以企業職工基本養老保險為例，為了做實個人賬戶、償還養老金隱性債務、彌補當期基金收支缺口和調整養老金待遇，近年來各級財政加大了對企業職工基本養老保險的補貼力度，圖1-3顯示，2003—2012年各級財政對企業職工基本養老保險的補貼數額呈直線上升趨勢，2003年財政補貼僅為530億元（占社會保障支出的19.96%），2012年達到2648億元（占社會保障支出的21.04%），年均增長率為19.6%。

盡管中國的財政社會保障支出逐年增加，但從國際來看，中國用于社會保障方面的財政投入既低于發達國家，也低于個別發展中國家（見表1-11）。另外，從投入結果來看，中國財政支出以城鎮社會保障投入為主，農村投入力度相對較弱；以社會保障補助為主，特別是對養老保障方面的投入。

（二）健全社會保障財政投入制度的政策建議

（1）調整財政支出結構，加大社會保障投入力度。

鑒于社會保障的公共或半公共性質，加大財政對社會保障的資金投入成為建立公共財政體制的重要內容。在現代公共財政體制下，社會保障和福利支出一般應占到財政支出的1/3以上，但是中國財政對社會保障事業的投入力度顯然不夠（僅為10%—11%）。因此，未來政府應調整財政支出結構，加大社會保障投入力度。具體來說：第一，中央“八項原則”“六項禁令”的實行有效地節省了“三公支出”，建議將節省的“三公支出”用于民生，投入到社會保障中去；第二，做好財政預算，隨著經濟發展逐年提高社會保障支出在財政支出中的比例；第三，明確各級財政之間的責任，實現財權與事權相對應。

（2）財政投入向重點項目、重點地區與重點人群傾斜。

通過調整財政投入的結構和方向，明確財政投入的重點項目、重點地區與重點人群，來實現調節收入分配的功能。具體來說：第一，財政投入應該向城鄉中低收入群體傾斜，滿足中低收入群體的社會保障需求，提高中低收入群體的收入水平；第二，財政投入應該向農村傾斜，大力發展農村社會保障事業，將發展農村社會保障與新農村建設相結合，提高農村居民的收入水平；第三，財政投入應該向中西部地區傾斜，中央財政應該通過轉移支付渠道支持中西部地區的社會保障事業發展，提高中西部地區城鄉居民的收入水平；[27]第四，財政投入還應該向部分養老金缺口較大省份傾斜。

二、完善社會保障預算制度

（一）社會保障預算制度現狀

中國的社會保障預算早在20世紀90年代初就已提出，但直到2010年才在全國范圍內試編城鎮職工五項社會保險基金預算。2010年1月，國務院發布了《關于試行社會保險基金預算的意見》（國發〔2010〕2號），對社會保險基金預算的指導思想和基本原則、編制范圍、編制方法、編審程序、組織實施等內容作了原則性規定。于是，自2010年起國家開始編制社會保險基金預算，預算編制范圍包含了企業職工基本養老保險基金、失業保險基金、城鎮職工基本醫療保險基金、工傷保險基金、生育保險基金5個險種；2013年社會保險基金預算又擴大到包含新型農村社會養老保險、城鎮居民社會養老保險、城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療在內的9個險種，部分地區還將機關事業單位養老保險也納入社會保險基金預算。至此，各級財政、人力資源社會保障部門和衛生計生部門相繼開始編制社會保險基金收支預算，社會保險基金收支正式納入政府預算體系。2013年，社會保險基金預算首次列入預算報告，提交全國人民代表大會討論，接受中國最高權力機關監督，意味著中國全口徑預算框架進一步完善。

目前中國社會保障預算制度存在的主要問題是，僅僅建立了社會保險基金預算，社會救助基金、社會福利基金、住房公積金等尚未納入社會保障基金預算的范圍。

（二）完善社會保障預算制度的政策建議

（1）適時擴大基金預算的編制范圍，建立完整的社會保障預算。

各國社會保障制度在政策取向、方案設計、待遇標準和實施細則等方面，都存在著很大差別。因而，各國社會保障預算模式也不盡相同，主要分為三種類型：一是專項基金預算；二是政府公共預算，即社會保障收支同其他政府收支混在一起；三是“一攬子”社會保障預算，即將一般性稅收收入安排的社會保障性支出和各項社會保障基金收支作為一個有機的整體，編制涵蓋內容全面的社會保障預算[28]。目前，中國建立的社會保險基金預算，“單獨編報，與公共財政預算和國有資本經營預算相對獨立、有機銜接”，“社會保險基金專款專用”，“不能用于平衡公共財政預算，公共財政預算可補助社會保險基金”[29]。由于公共財政預算中用于社會保障的一般性的經常支出與社會保險基金預算二者相互獨立，降低了運行效率。筆者認為，經過一段時間的試行之后，應將公共財政預算中用于社會保障的一般性的經常支出與社會保險基金預算合并建立完整的社會保障預算。另外，目前僅建立了社會保險基金預算，未來應將社會救助基金、社會福利基金、住房公積金等納入社會保障預算的編制范圍，形成涵蓋社會保險、社會救助、社會福利、住房公積金等主要項目的完善的社會保障基金預算體系。

（2）合理劃分中央和地方政府在社會保障基金方面的財政責任。

理清中央和地方政府在社會保障基金方面的財政責任，特別是養老保險制度的財政責任，根據各地具體情況，建立中央、省、市、縣財政支出責任體系，對統籌層次、財政分擔比例、繳費模式和補貼方案進行詳細具體規劃，并以法律法規的形式加以確定、完善、監督。

（3）在社會保障預算中加入適當的績效預算內容。

為了體現預算的受托責任及公眾利益導向，應該在預算中加入適當的績效預算內容。在能夠體現績效內容預算項目上，比如社會保障基金的收支平衡上、保值增值上、社會福利的使用上、反福利欺詐及福利陷阱規避上，可以通過技術考評及基層治理，提高資金的使用效率，從而更全面地反映社會保障預算的有效性[30]。

（4）定期向公眾公告基金收支預算與決算情況，并接受國家相關機構的年度審查和日常監督。

1.3.10 推進社會保險基金市場化、多元化投資運營

社會保險基金的投資運營是社會保障制度順利實施的關鍵和核心環節，隨著人口老齡化的加劇、社會保險支出規模的日益膨脹以及由此導致的資金缺口問題，社會保險基金急需尋找一條市場化、多元化的投資運營道路。

一、社會保險基金投資運營的動因

（一）社會保險基金累計結存逐年增加，保值增值壓力巨大

近年來，隨著中國社會保險制度改革的深入以及社會統籌與個人賬戶相結合的制度模式的實行，社會保險覆蓋人數呈逐年增加趨勢，同時各類社會保險基金的年收支規模與滾存結余也在迅速增長（見圖1-4）。《中國統計年鑒2013》的數據顯示，1995年中國社會保險基金累計結存只有516.8億元，以后逐年增加，2012年達到了35804.4億元，17年間增長了68倍，年均增長28.3%；在社會保險基金累計結余中，城鎮職工基本養老保險基金是主體部分，2012年城鎮職工基本養老保險基金累計結余23941.3億元，占社會保險基金累計結余的66.9%。另外，隨著城鄉居民社會養老保險的試點和推廣，其基金積累數額不斷增多，截至2012年年底，城鄉居民社會養老保險基金累計結存2302億元。社會保險基金累積規模的不斷擴大對社會保險基金的投資運營提出了更高的要求，社會保險基金保值增值任務日益突出。

將社會保險基金進行專業化市場運作以實現資本增值，是國際上大部分國家的通行做法。以養老保險基金為例，大部分國家通常將其投資于股票市場、債券市場、期貨市場、基礎設施建設、房地產等。目前，中國基本養老保險基金不允許進入資本市場投資[31]，只能以國債和銀行協議存款的形式持有；經筆者測算發現，2003—2012年間一年期銀行存款利率平均值為2.47%[32]，同期年均通貨膨脹率為2.97%，銀行存款的實際收益率為負數，也就是說基本養老保險基金投資于銀行存款必定處于貶值狀態。隨著養老保險覆蓋面的不斷擴大，個人賬戶基金積累數額不斷增加，若不改變其投資限制，養老保險基金的損失將會越來越多。因此，急需探索安全高效的基金保值增值渠道。

（二）資本市場不斷完善，并積累了豐富的可資借鑒的經驗[33]

第一，中國資本市場不斷發展和完善，為社會保險基金進入資本市場提供了良好的外部條件。目前，中國資本市場的規模不斷壯大，市場結構和產品結構也越來越合理。截至2012年年底，中國境內上市公司數（A、B股）2494家，股票總市值達到230358億元；證券投資基金數1173只，證券投資基金規模達到31708億元；2012年全年中國國債發行額達到16154億元，企業債發行額達到37366億元，債券成交額達到403427億元；期貨總成交量145053萬手，期貨總成交額達到1711269億元[34]。

第二，中國社會保險基金進入資本市場有豐富的經驗可資借鑒。中國全國社會保障基金和企業年金基金已經分別于2001年和2006年進入資本市場，運行效果良好。其中，全國社會保障基金自進入資本市場以來，年均收益率（2001—2012年）達到了7.01%[35]；企業年金基金自2006年實行市場化管理運營至2009年6月底，年均收益率達到10.5%[36]。全國社會保障基金和企業年金基金投資運營經驗可以為社會保險基金進入資本市場提供借鑒。

二、社會保險基金投資運營的建議

（一）統一由全國社?；鹄硎聲芡泄芾砘驅ｉT建立公司性質的國家法人機構作為投資管理主體

社會保險基金尤其是基本養老保險基金的投資管理一直是社會保障行政部門關注的重點，但由于立場和利益的不同，多年來，養老保險基金的投資管理體制始終沒有確定下來，其猶豫的焦點集中于省級政府投資管理還是中央政府投資管理的選擇上。具體來說，有四種投資方式可供選擇：一是由省級社會保險經辦機構作為基金投資管理的主體；二是建立省級法人機構，例如可成立省級社會保障基金理事會，作為本省社會保險基金投資管理主體；三是統一由全國社?；鹄硎聲芡泄芾?；四是專門建立公司性質的國家法人機構作為基金投資管理主體，這個公司由國務院直接領導，接受國務院授權部門的監督，負責養老基金的投資管理和運營?？傮w來看，基本養老保險基金的全國統籌和全國統一管理是未來養老保險制度改革的必然趨勢，將養老基金交各省級機構來管理，過于分散，增加了基金的不安全性（被擠占、挪用的風險），另外，也給全國社會保障基金理事會樹立了30多個競爭對手，可能造成基金投資中的惡性競爭，因此，我們認為第三種和第四種方案是可行的方案。[37]

（二）建立嚴格的資格準入機制和監管機制

首先，由國家相關部門制定投資機構資格標準和認定辦法，社會保險基金管理機構通過規范的考核辦法從中選出資產質量和管理人員素質高、經營業績好的機構進行投資管理，符合條件的機構才有資格進行基金投資管理。其次，設立獨立的社會保障監督管理委員會，該委員會直接受國務院領導，獨立于財政部、人力資源和社會保障部、銀監會、證監會、保監會之外，具體負責社會保障基金的監管事宜。

（三）設定最低收益率擔保機制

為了實現參保人的利益目標，社會保險基金的投資運營應當設定最低投資收益率，該標準的設定應合理，不宜過高，也不宜過低。目前國際上主要參照以下兩種標準：一是以工資增長率或通貨膨脹率為基準；二是以市場平均收益率或銀行存款利率為基準。第二種標準在一定程度上能夠反映市場的變化和基金的收益水平，因此，該標準較為適用。當基金管理公司不能保證最低收益率時，必須由公司的投資儲備金來補充，如果投資儲備金動用后仍達不到投資收益率的最低規定值時，應清算基金管理公司并由國家來彌補差額損失，同時將其管理的基金轉至其他基金投資管理機構。

（四）建立多元化投資組合機制

從基金投資組合策略來看，應降低或減少短期銀行存款的投資份額，增加長期資產的投資份額，如具有較高收益的長期債券（國債或企業債券等）。在股市還不太成熟的前提下，可選取具有良好業績的基金或信托股份作為股權投資對象。此外，還可以探索由政府主導的長期指數化專項國債和政府國債投資項目等。在大類資產比例基本確定的基礎上，根據市場趨勢走向及不同資產的收益變化，對資產投資組合應適時調整并評估投資業績。此外，社會保險基金的投資對象不僅僅是資本市場，還可以投資于壟斷性經營行業和經濟效益明顯的國有大中型基礎設施、國有大中型骨干企業的股權投資、部分不動產的投資等。

1.3.11 構建多層次社會保障體系

一、加快發展企業年金、職業年金、商業養老保險，構建多層次養老保障體系

1991年，《國務院關于企業職工養老保險制度改革的決定》首次提出“逐步建立基本養老保險與企業補充養老保險和職工個人儲蓄性養老保險相結合的制度”。1995年，《國務院關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》指出：“國家在建立基本養老保險、保障離退休人員基本生活的同時，鼓勵建立企業補充養老保險和個人儲蓄性養老保險，構建保障方式多層次的養老保險體系?！?004年《企業年金試行辦法》、2011年《事業單位職業年金試行辦法》等法規的頒布，標志著多層次養老保障體系在中國初步確立，其中，第一支柱為基本養老保險；第二支柱為企業年金或職業年金；第三支柱為個人儲蓄性養老保險。[38]

目前，在中國多層次的養老保障體系中，第二支柱即企業年金或職業年金發展緩慢。由于事業單位養老保險尚處于試點階段，機關養老保險尚未改革，這里暫不探討職業年金，看一下發展了近20年的企業年金的情況。截至2012年年末，全國有5.47萬戶企業建立了企業年金，參加職工人數為1847萬人，企業年金基金累計結存4821億元，其中，企業年金參保人數僅為當年城鎮職工基本養老保險參保人數（30427萬人）的6.07%[39]。企業年金發展緩慢的原因有很多，如基本養老保險費率過高，企業負擔沉重；稅收優惠政策不足，企業和個人參加企業年金的積極性不足等。此外，由于很多企業經濟不景氣，無力參加企業年金，而有能力建立企業年金的大都是經濟效益好的企業（如壟斷行業的企業），使企業年金直接變成了“富人俱樂部”。

針對養老保障體系發展的現狀，筆者提出以下政策建議：

（一）實施稅收優惠政策，大力發展企業年金、職業年金和商業養老保險

關于第二支柱的稅收優惠政策問題，財政部、人力資源社會保障部、國家稅務總局《關于企業年金、職業年金個人所得稅有關問題的通知》（財稅〔2013〕103號）對個人參加企業年金、職業年金的稅收優惠政策做出了規定：繳費階段，個人繳費部分在不超過本人繳費工資計稅基數的4%標準內的部分，暫從個人當期的應納稅所得額中扣除；投資運營階段，年金基金投資運營收益，個人暫不繳納個人所得稅；領取年金階段，計征個人所得稅。也就是說，對個人而言，企業年金、職業年金實行的是EET（E表示免稅，T表示征稅）模式的稅收優惠政策，只不過稅收優惠比例僅為4%。

另外，2009年財政部、國家稅務總局《關于補充養老保險費、補充醫療保險費有關企業所得稅政策問題的通知》（財稅[2009]27號）提出，“本企業任職或者受雇的全體員工支付的補充養老保險費，在不超過職工工資總額5%標準內的部分，在計算應納稅所得額時準予扣除”。可見，對于企業而言，企業所得稅稅收優惠比例為5%，其稅收優惠模式采用的是前端優惠的EET模式，即繳費階段企業年金企業繳費部分免稅（5%以內），投資階段企業繳費部分免稅，發放階段企業繳費部分征收個人所得稅。

為了鼓勵企業積極建立企業年金，筆者建議落實好延期征稅（EET模式）的稅收優惠政策；同時建議提高針對企業和個人的稅收優惠比例，分別提高至8.33%（1/12），即《企業年金試行辦法》中規定的繳費比例[40]；對于商業養老保險，建議同樣實行EET模式的稅收優惠政策，即只針對本金延期征稅，對投資收益免稅，以促進其發展。

（二）配合機關事業單位養老保險改革，大力發展職業年金

當前機關事業單位養老金大大高于企業退休人員基本養老金，其重要原因在于，機關事業單位的養老金其實包含了基本養老金和職業年金兩部分，未來在養老金制度并軌的過程中，機關事業單位養老金勢必會降低，降至基本養老金的水平。因此，為了減少改革阻力，實現養老金制度的順利并軌，必須大力發展職業年金，以補償機關事業單位職工因改革所帶來的損失。

（三）未來的改革方向是確立“四支柱”養老保障體系

當前，城鎮職工基本養老保險社會統籌與個人賬戶混賬管理，個人賬戶“空賬運行”，為了徹底實現社會統籌與個人賬戶的分賬管理，筆者建議改“統賬結合”為“統賬分離”，分離后養老保障體系變為四支柱，分別是：零支柱——國民年金，全部來自單位繳費形成的社會統籌基金；第一支柱——強制性個人年金，全部來自個人繳費形成的個人賬戶基金；第二支柱——自愿性的企業年金或職業年金；第三支柱——自愿性的個人年金（個人儲蓄性養老保險）?！八闹е别B老保障體系可為未來城鄉養老保障制度的一體化奠定基礎。

二、加快發展補充醫療保險、商業醫療保險、醫療救助，構建多層次醫療保障體系

（一）中國多層次醫療保障體系發展情況

目前，中國多層次醫療保障體系包含了基本醫療保險（含城鎮職工醫保、城鎮居民醫保、新農合）、補充醫療保險（含企業補充醫療保險、職工大病醫療互助補充保險、城鄉居民大病保險）、商業醫療保險和醫療救助。下面對補充醫療保險、商業醫療保險和醫療救助的發展情況略作介紹。

企業補充醫療保險。職工的健康與其個人以及企業都有著密切的關系，企業補充醫療保險制度能夠保證職工的健康，激發職工工作的積極性，從而提高企業自身的經濟效益，因此，在國家的大力號召與支持下，大部分具有良好經濟效益的企業都建立了自身的企業補充醫療保險。目前，企業補充醫療保險的經辦機構既有代表政府的社會保險機構，也有代表職工利益的工會組織，更有眾多的商業性保險公司。企業補充醫療保險的實質是一種用人單位為本企業員工謀取基本醫療保險之外的醫療條件和待遇福利。[41]

職工大病醫療互助補充保險。為了解決企業參保職工在基本醫療保險統籌基金封頂線以上大額醫療費用的負擔問題，各地普遍建立了職工大病醫療互助補充保險。該醫療保險主要由職工或單位繳費籌資，絕大多數地方由社會醫療保險機構負責管理，少數地方委托商業保險公司經辦。從各地的做法看，該醫療保險的籌資標準多數在每人每年60元左右，資金有的是個人全額繳納，有的是用人單位全額繳納，有的是單位和個人分擔。參保人員超過基本醫療保險社會統籌基金最高支付限額以上的醫療費用，由該醫療保險支付大部分費用，一般在85%左右。[42]

城鄉居民大病保險。為了解決城鎮居民醫保和新農合保障水平較低的問題，國家發改委、衛生部等六部門聯合下發了《關于開展城鄉居民大病保險工作的指導意見》（發改社會[2012]2605號），決定建立城鄉居民大病保險。城鄉居民大病保險是在基本醫療保障的基礎上，對大病患者發生的高額醫療費用給予進一步保障的一項制度性安排，是對基本醫療保障的有益補充。城鄉居民大病保險堅持政府主導、專業運作的原則，即由政府負責基本政策制定、組織協調、籌資管理、監管指導，采取向商業保險機構購買大病保險的方式，由商業保險機構具體承辦大病保險；大病保險報銷比例不低于50%。2013年10月，在人力資源和社會保障部第三季度新聞發布會上，新聞發言人尹成基介紹，人社部積極推進城鄉居民大病保險試點，已有23個省份出臺大病保險實施方案，確定了120個試點城市。

商業醫療保險。隨著社會經濟的發展和人民生活水平的提高，人們對醫療保險的需求將呈現多元化的趨勢，因而商業醫療保險的發展空間越來越大。商業醫療保險作為基本社會醫療保險的補充，對國家醫療保障制度的建設發揮著積極的作用。對已經參加基本社會醫療保險并對醫療保健有更高需求者，商業保險可以發揮更大的市場潛力，提供保障水平更高、保障項目更多的醫療保健服務。

醫療救助。2003年，民政部、衛生部和財政部聯合下發了《關于實施農村醫療救助的意見》（民發[2003]158號），農村醫療救助制度正式建立。2005年民政部、衛生部、勞動保障部和財政部聯合下發了《關于建立城市醫療救助制度試點工作的意見》（國辦發[2005]10號），確立了從2005年開始，用2年左右的時間進行試點，之后再用2—3年時間在全國建立起城市醫療救助制度。2009年民政部下發了《關于進一步完善城鄉醫療救助制度的意見》（民發[2009]81號），進一步完善了醫療救助制度。經過多年的努力，中國醫療救助制度建設已經就醫療救助的對象范圍、救助標準、救助內容、救助程序、經辦管理和資金監督等方面形成了比較完善的制度體系。2012年，全年累計救助城市居民2077萬人次，救助貧困農村居民5974.2萬人次；全年各級財政共支出城市醫療救助資金70.9億元，農村醫療救助資金132.9億元[43]。

（二）構建多層次醫療保障體系的建議

第一，構建“五位一體”的醫療保障體系。未來中國多層次的醫療保障體系，應以全民醫療保障為基礎、基本醫療保險制度為主體、補充醫療保險制度（企業補充醫療保險、職工大病醫療互助補充保險、城鄉居民大病保險、互助醫療基金等）為延伸、商業醫療保險制度為提高、醫療救助制度為托底的“五位一體”的醫療保障體系。

第二，鼓勵商業醫療保險的發展。國家要出臺鼓勵和引導商業醫療保險發展的政策，對參加商業保險的企業和經營醫療保險的公司給予稅收優惠和政策性扶持，可借鑒美國“藍盾”“藍十字”等醫療保險組織的發展經驗，建立一些非營利醫療保險組織。

第三，加快推進醫療保險運營管理的改革。改革現有的醫療保險經辦機構負責的單一管理模式，將“公共服務合同外包理論”運用到醫療保險經辦機構的管理中。中國醫療保險經辦機構應發展為公私合作治理模式，將公共部門與私人部門的稟賦優勢充分發揮出來，在公共服務領域引入市場機制，讓私人部門參與管理，促使管理效率進一步提升。通過連接合作伙伴的方式進行公私合作的重點是要形成有效競爭，避免行政壟斷，防止人員積極性不高或行政腐敗等，在公平的基礎上兼顧效率。[44]

1.3.12 健全農村留守兒童、婦女、老年人關愛服務體系和殘疾人權益保障、困境兒童分類保障制度

一、健全農村留守兒童、婦女、老年人關愛服務體系

（一）農村留守兒童、婦女、老年人的現狀及問題

留守兒童、留守婦女和留守老年人是中國農村社會轉型時期出現的特殊群體，隨著中國社會經濟發展和對勞動力需求的不斷擴大，城鎮化、現代化進程中的農村勞動力轉移，造成了農村留守兒童、婦女和老年人的成倍增加。

農村留守兒童存在的問題，是一個普遍存在的社會問題。一是習慣令人擔憂。由于缺乏家長的教育管理，多數農村留守兒童沒有形成良好的生活習慣，隔代家長們只求孩子吃飽穿暖，對孩子的日常生活不太在意，部分農村留守兒童衛生意識差、自理能力差。二是學習令人擔憂。由于家庭教育缺位、溝通交流的缺少和有效監護的缺乏，農村留守兒童呈現出學習行為習慣、學習成績相對滯后的現狀，農村留守學生缺乏學習的主動性、自覺性和積極性，遲到、早退、曠課的次數要多得多，甚至出現了比較嚴重的厭學情緒，甚至是輟學。三是性格品質令人擔憂。留守兒童生理、心理還不成熟，人生觀、價值觀未形成體系，由于親情的缺失，農村留守兒童容易出現內心封閉、情感冷漠、行為孤僻現象，行為上容易走極端。

留守婦女是農村經濟發展的生力軍，是家庭生活的頂梁柱，是文明鄉風的塑造者。但是，由于種種因素的制約，留守婦女的生存狀況堪憂，主要存在以下問題：一是勞動強度大，身體健康受損。由于勞動強度大，不少留守婦女患有不同程度的腰椎和關節疾病，長期的性壓抑也使女性身體機能失調；二是精神負擔重，安全感降低。由于丈夫常年外出，留守婦女普遍感到孤獨、空虛、焦慮、壓抑和無助，同時留守婦女還會擔心丈夫在外感情出軌和自身健康問題等等；三是文化素質低，教育子女困難。留守婦女文化水平普遍偏低，對教育子女普遍感到力不從心。

留守老年人面臨著這樣或那樣的問題。首先，留守老人的養老成問題。在經濟供養方面，少部分留守老人仍然可以自己創造一部分收入，同時也有一部分留守老人獲得社會救助，而大多數留守老人依靠子女贍養；在生活照料方面，留守老人生活自理能力減弱，對生活照料的需求加強，子女外出使留守老人的照料問題更為嚴重。其次，留守老人多數存在精神空虛問題。隨著年齡的增高，留守老人的行動越來越不方便，他們與外界的接觸也就相應地越來越少，而外出務工的子女相當一部分是年初而出年終而歸，他們與留守老人一年相處的時間一般只有1個月左右，子女外出后導致老人孤獨感倍增，心理需求及精神慰藉得不到滿足。

解決好農村留守兒童、婦女和老人的問題，是中國新農村建設道路上的一大課題，是社會主義和諧新農村建設的必要保證，是發展全面社會保障制度的要求。我們必須加快建設健全農村留守兒童、婦女、老年人關愛服務體系。

（二）健全農村留守兒童、婦女、老年人關愛服務體系的建議

第一，以村為單位，在村委會下設置留守服務中心。留守服務中心的硬件設施主要包括工作室與活動室、體育器材等；軟件設施主要包括工作者、圖書、電腦及互聯網等。留守服務中心運作經費主要來源于公共財政撥款，留守家庭繳納少量經管費作補充。社會工作者可以作為留守服務中心的指導者，同時調動各方可利用的資源和交際網絡招集志愿者，并充分利用留守兒童、婦女、老年人內部的自助式資源。

第二，調動在校大學生資源，為農村留守服務中心提供志愿服務。這可以充分調動高校資源，召集在校大學生作為志愿者，在為農村留守服務中心提供志愿服務的同時，還提升大學生社會實踐能力。高校作為中國頂尖教育資源的象征，可以起到良好的影響力和宣傳效果。大學生作為中國尖端人才，首先可以向廣大農村普及科學文化知識；其次，年輕人參與留守老人關愛行動，可以使其自身得到傳統孝道的教育洗禮；同時大學生可以讓留守兒童感受到榜樣的作用，為留守兒童的學習打下良好的基礎。

二、健全殘疾人權益保障、困境兒童分類保障制度

（一）健全殘疾人權益保障制度

自有人類，就有殘疾人。根據第二次全國殘疾人抽樣調查數據，2006年4月1日中國殘疾人占全國總人口的比例為6.34%，全國各類殘疾人的總數為8296萬人[45]。與國際社會特別是發達國家相比較，中國的殘疾標準較嚴格，殘疾人比例也較低，目前國際社會公認的全球殘疾人比例約為全球總人口的10%[46]。

要健全殘疾人權益保障制度，首先要構建殘疾人權益保障的法律體系。殘疾人權益的實現需要建立健全權益保障的法律體系，使不同的法律規范組成內在統一有機聯系的系統，形成互相聯系和相互支持的有機整體。

其次，實現社會公平是保障殘疾人權益的基礎。一是要提供殘疾人的公平權利。特別體現在參與中國政治生活方面，同時也要保障殘疾人享受教育、就業、社會保障等方面的權利；二是機會均等。機會均等就是使整個社會體系能為一切人群共同享有，如文化環境、信息、住房、交通、社會服務、社會保健、教育機會、就業機會、體育運動、娛樂設施等。殘疾人不應被排斥在社會體系之外，而應當和其他人一樣享受社會物質文化生活。三是二次分配公平，政府在二次分配中，特別在社會保障體系的建立過程中，在社會救助的實施中，應該對殘疾人采取專門社會保障制度，保障殘疾人在實際社會中的公平。

（二）健全困境兒童分類保障制度

所謂困境兒童，包含孤兒、棄嬰、事實無人撫養兒童、流浪兒童、殘疾兒童、患重病或罕見病兒童等群體。對于困境兒童權益保障的一大原則就是分類型分標準原則。困境兒童分為不同的群體，在設計保障制度時不能一刀切，而是既要考慮共同的需求，也要考慮各自的特點。盡量針對每個類型的兒童，分別量身打造一款符合其特殊需求的政策。

首先，政府需要為困境兒童提供現金津貼，以保障其基本生活需求。目前，對于大多數困境兒童群體來講，其共同的需求主要體現在其基本生活的保障上，政府需要針對困境兒童提供現金津貼，以滿足其生有所養、病有所醫的基本需求。同時在設計津貼項目時，特別是在確定資金額度時，還要根據兒童所處的環境的不同，在標準上有所差異，開出符合境況的“保單”。

其次，國家應設立專門的兒童工作機構，明確困境兒童救助保護的基本領域和主要工作內容。兒童保護的專項領域有很多，主要包括兒童福利保護（經濟補助、照料服務、家教指導、監護責任履行監督、脫離家庭后救助、不良行為預防和干預）、教育保護、勞動保護（禁止使用童工、未成年工保護、青年就業輔導）、文化保護（媒體分級、娛樂場所管理）、少年司法（少年警察、少年法院、少年監禁場所）等，其核心內容在于福利保護。因此，在中國有必要自上而下設立一套完整的兒童福利及兒童救助保護工作機構，并配置相應的經費和人員。

最后，發動社會力量參與到困境兒童的救助工作中。目前中國已經存在眾多非政府組織及民間組織參與此項工作中，為防止資源分配的不均勻，必須進行資源的整合及重置，以避免某些地區或兒童出現“多人管”或“無人管”的情況。

[1] 數據來源于《2012年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》。

[2] 褚福靈：《關于基本養老保險全國統籌的思考》，《中國社會保障》2013年第6期。

[3] 葉璐、薛惠元：《企業職工基本養老保險待遇調整的公平性探討》，《當代經濟管理》2013年第5期。

[4] 目標替代率=某職工退休時領取的養老金/該職工退休前一年的工資。另外，59.5%的目標替代率，要求職工繳費年限為35年。

[5] 李唐寧：《養老金“并軌”方向明確“雙軌制”屬世界慣例》，經濟參考網，http://jjckb.xinhuanet.com/2013-10/27/content_472918.htm

[6] 數據來源于《2012年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》。

[7] 2014年2月21日，國務院發布《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》（國發〔2014〕8號），提出“十二五”末在全國基本實現新農保和城鎮居民社會養老保險制度的合并實施。

[8] 王東進：《整合城鄉居民醫?？滩蝗菥彙?，《中國醫療保險》2013年第3期。

[9] 《十八屆三中全會決定中的社會保障全解——專家學者眼中的社保改革藍圖》，《中國社會保障》2013年第12期。

[10] 何文炯、楊一心、劉曉婷：《整合城鄉居民醫保制度貴在順勢而為》，《中國社會保險》2009年第9期。

[11] 何文炯、楊一心、劉曉婷：《整合城鄉居民醫保制度貴在順勢而為》，《中國社會保險》2009年第9期。

[12] 王紅兵：《中國城鄉最低生活保障制度統籌發展研究》，華中科技大學2012年5月，博士畢業論文，第19頁。

[13] 王磊：《城鄉居民最低生活保障制度統籌的障礙與對策》，《社會科學輯刊》2010年第6期。

[14] 申海羨：《統籌城鄉居民最低生活保障制度建設研究》，山東農業大學2007年6月，碩士學位論文，第43—44頁。

[15] 薛惠元：《基本公共服務均等化視角下的城鄉養老保險制度比較分析》，《農村金融研究》2013年第4期。

[16] 林曉潔：《社保待遇的調整要和繳費水平掛鉤——訪中山大學社會保障研究中心主任申曙光教授》，載《中國勞動保障報》2013年12月3日第003版。

[17] 當前中國醫療保險重復參保的情況較多，《2012年我國衛生和計劃生育事業發展統計公報》顯示，新農合的實際參保率為98.3%。

[18] 鄧大松、薛惠元：《社會保障如何補短板、兜底線》，《中國社會保障》2013年第10期。

[19] 郭晉暉：《中國失業保險金結余3000億沉睡資金夠用6年》，載《第一財經日報》2013年11月28日。

[20] 數據來源于《中國統計年鑒2012》。

[21] 《2013年國民經濟發展穩中向好》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201401/t20140120_502082.html。

[22] 《人社部：延遲退休是必然選擇有助于緩解撫養壓力》，http://www.chinanews.com/gn/2014/01-24/5777260.shtml。

[23] 鮑丹：《延遲退休要分步走——訪人力資源和社會保障部副部長胡曉義》，載《人民日報》2013年12月11日第002版。

[24] 鄭秉文：《中國社保經辦服務體系亟需深化改革》，載《上海證券報》2013年12月27日第A03版。

[25] 數據來源于《唐霽松在“中國社會保險經辦服務體系改革與構建服務型政府”研討會的講話》。

[26] 同上。

[27] 常紅：《社會保障綠皮書：完善社會保障財政投入機制》，載人民網，http://society.people.com.cn/n/2013/0225/c1008-20592333.html。

[28] 包麗萍：《我國社會保障預算的現實定位與未來選擇》，《地方財政研究》2010年第12期。

[29] 參見《國務院關于試行社會保險基金預算的意見》（國發〔2010〕2號）。

[30] 謝和均、李珍：《社會保障預算總量演進治理：漸進主義與公共選擇的視角》，載《現代管理科學》2013年第9期。

[31] 目前，允許在中國資本市場投資運營的社會保障基金有兩類，分別是全國社會保障基金和企業年金基金。

[32] 根據中國人民銀行網站公布的“金融機構人民幣存款基準利率”測算得到，其中一年期銀行存款利率在一年內發生多次調整的，根據實際天數進行了加權平均。

[33] 薛惠元：《新型農村社會養老保險風險管理研究》，北京：中國社會科學出版社2013年版，第174頁。

[34] 數據來源：《中國統計年鑒2013》。

[35] 數據來源于全國社會保障基金理事會網站。

[36] 《企業年金逾2000億元年收益率10.5%》，載新華網，http://news.xinhuanet.com/fortune/2009-09/18/content_12075687.htm。

[37] 鄧大松、薛惠元：《基本養老保險制度財務可持續性探討》，載《社保財務理論與實踐》2013年第3輯。

[38] 董克用、孫博：《從多層次到多支柱：養老保障體系改革再思考》，《公共管理學報》2011年第1期。

[39] 數據來源于《2012年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》。

[40] 《企業年金試行辦法》第八條規定：“企業繳費每年不超過本企業上年度職工工資總額的十二分之一。企業和職工個人繳費合計一般不超過本企業上年度職工工資總額的六分之一。”

[41] 劉煒：《企業補充醫療保險市場化運行的嵌入性分析》，西北大學，2011年6月碩士學位論文，第6頁。

[42] 汪澤英、何平等著：《建立覆蓋城鄉居民社會保障體系》，北京：中國勞動社會保障出版社2010年版。

[43] 數據來源于《2012年社會服務發展統計公報》。

[44] 鄧大松、趙奕鈞：《美國醫療保險模式對我國醫療保險制度的啟示》，《上海經濟》2013年第1期。

[45] 數據來源于《2006年第二次全國殘疾人抽樣調查主要數據公報（第一號）》。

[46] 參見《關于第二次全國殘疾人抽樣調查主要數據的說明》，載中國政府網，http://www.gov.cn/ztzl/gacjrcontent_459224.htm。