延吉市國土資源局與延邊體育運動學校國土資源非訴執行一案二審行政裁定書

案例依據

延邊朝鮮族自治州中級人民法院（2018）吉24行審復1號行政裁定書。

案例內容

復議申請人延吉市國土資源局（以下簡稱“市國土局”）不服延吉市人民法院（2018）吉2401行審6號行政裁定，向延邊朝鮮族自治州中級人民法院提出復議申請。本案現已審查終結。

市國土局原申請事項：申請強制執行延市國土資執罰字〔2017〕31號《行政處罰決定書》（以下簡稱《處罰決定》）第1項確定的內容即：責令退還非法占用的土地。申請理由：延邊體育運動學校（以下簡稱體育學校）未經批準占用延吉市朝陽川鎮東風村的集體土地5091平方米建設籠式足球場的行為，違反了《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）第四十三條第一款、第四十四條第一款的規定。對此，市國土局已依法立案查處，現法定期限已滿，當事人拒不履行《處罰決定》，故市國土局向原審法院申請強制執行對體育學校作出的行政處罰決定。

原審查明的事實如下：體育學校自2016年8月開始，未經批準占用延吉市朝陽川鎮東豐村的集體土地5091平方米（其中不符合土地利用總體規劃的耕地4351平方米；符合土地利用規劃的耕地740平方米）建設籠式足球場，該行為違反了《土地管理法》第四十三條第一款、第四十四條第一款的規定，屬于非法占用土地行為。為此，申請執行人于2017年3月17日根據《土地管理法》第七十六條第一款的規定作出《處罰決定》，內容為：1．責令退還非法占用的土地；2．在接到本處罰決定書之日起15日內拆除在非法占用的4351平方米耕地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀；3．依法沒收在非法占用的740平方米耕地上新建的建筑物和其他設施；4．對非法占用符合土地利用總體規劃的740平方米耕地，處以每平方米6元的罰款，合計4440元。

另查明，市國土局于2017年8月8日向原審法院申請強制執行《處罰決定》中第2項“拆除在非法占用的4351平方米耕地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀”。原審法院于2017年8月23日作出〔2017〕吉2401行審44號行政裁定，裁定準予強制執行，并由申請執行人市國土局報請延吉市人民政府組織實施。裁定作出后，該局尚未組織實施拆除。

原審的審查意見：首先，《土地管理法》第七十六條關于“責令退還非法占用的土地”的規定，是總的法律責任。在具體適用中要區別符合土地利用總體規劃和不符合土地利用總體規劃兩種情況，責令限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物，恢復土地原狀，就能實現退還土地的目的。對符合土地利用總體規劃的，沒收非法占地上新建的建筑物后，根據“房隨地走”“地隨房走”的立法原則，就不能退還非法占用的土地。其次，《土地管理法》第七十六條關于“責令退還非法占用的土地”，是指將非法占用的土地返還給土地的合法所有者和使用者。本案中，申請執行人未查清被處罰人是否對未經批準新建建筑物的土地享有合法的所有權或使用權，未明確應退還的相對人。綜上，申請執行人未提供應當退還土地的相對人，且拆除新建建筑物，恢復土地原狀即能達到退還土地的目的，該申請沒有實質性的執行內容，為節約行政和司法資源，本案應不予受理，已經受理的應裁定駁回申請。

原審裁定：駁回申請執行人市國土局對被執行人體育學校作出的《處罰決定》確定的內容，即“責令退還非法占用的土地”的強制執行申請。

市國土局不服，向二審法院復議請求：撤銷（2018）吉2401行審6號行政裁定，并裁定由原審法院強制執行責令退還非法占用的土地。復議理由：1.《土地管理法》第七十六條關于“責令退還非法占用的土地”的規定，不是總的法律責任，是可以單獨適用的法律責任。因此，“責令退還非法占用的土地”這一行政處罰，與“限期拆除違法建筑物和其他設施，恢復土地原狀”等處罰是并列的。2．我局明確提供了應當退還土地的相對人。2017年3月8日的詢問筆錄中，被處罰人明確說明了該涉案土地是朝陽川鎮東豐村的土地。而且，在申請執行人的調查報告中可以看到該涉案土地所有權屬于延吉市朝陽鎮東豐村，被處罰人不是合法的所有者或者使用者。

法院經審查另查明，2017年3月8日，市國土局對體育學校的委托人韓某某制作了詢問筆錄，韓某某稱，2009年5月，州政府延邊體育運動中心統一征地征到的土地，2016年8月份，學校建設了3個五人制籠式足球場，面積大約5000平方米，工程手續由體育學校正在辦理中，該宗地現在實際使用情況就是建了足球場。

案例判決

二審法院認為，《土地管理法》第七十六條第一款規定：“未經批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令退還非法占用的土地，對違反土地利用總體規劃擅自將農用地改為建設用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀，對符合土地利用總體規劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，可以并處罰款……”法律對非法占用土地行為規定了“責令退還”這一行政處罰措施和原則。同時，針對“違反土地利用總體規劃擅自將農用地改為建設用地的”和“在非法占用的土地上新建建筑物和其他設施但符合土地利用總體規劃的”兩種情形的行政處罰分別作出了規定。在違法行為人只實施了非法占地一種行為且拒不返還而無前述兩種行為的情形下，“責令退還”既是行政處罰原則，也是行政處罰的種類，具有可執行的具體內容；在違法行為人非法占用土地后，具體實施了前述兩種行為或其中一種行為的，“責令退還”即可通過對“限期拆除”“恢復土地原狀”“沒收”等處罰項目的執行得以實現，此時《處罰決定》中“責令退還”這一處罰項目本身并無具體可執行內容。同時，在“限期拆除”“恢復土地原狀”“沒收”等處罰項目未實際執行前，尚不能認定違法行為人非法占用土地后存在拒不返還的事實。

本案中，針對被申請人違法占地的行為，申請人作出了案涉《處罰決定》，就其中的“拆除違法建筑物和其他設施，恢復土地原狀”一項，此前已經單獨向原審法院申請強制執行，原審法院亦裁定準予執行。若該處罰事項實際執行后，被申請人仍非法占用土地拒不交出，申請人可依法申請強制執行。但該裁定生效后，該處罰事項并未實際執行。在該事項未實際執行前，不能認定被申請人存在拒不返還土地的情形，申請人也并無證據予以證明。綜上，申請人的申請不符合法律規定，原審法院予以駁回并無不當。

2018年3月19日，二審法院依照《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百五十五條第一款第（二）項，裁定如下：

駁回復議申請，維持原裁定。

本裁定送達后即發生法律效力。