湖北漢江源農(nóng)產(chǎn)品科技開發(fā)有限公司訴襄陽(yáng)市樊城區(qū)人民政府補(bǔ)償職責(zé)案

案例依據(jù)

湖北省襄陽(yáng)市中級(jí)人民法院〔2017〕鄂06行初129號(hào)行政判決書。

案例內(nèi)容

原告漢江源農(nóng)產(chǎn)品公司訴被告樊城區(qū)政府履行土地征遷補(bǔ)償職責(zé)一案，法院受理后依法組成合議庭，公開開庭進(jìn)行了審理。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。

原告訴稱，2009年10月8日，原告與被告轄區(qū)內(nèi)的牛首鎮(zhèn)湯崗村簽訂《承包土地合同》，約定以每畝600元的價(jià)格租用該村714畝（實(shí)際租用586.29畝）土地用于蔬菜種植，租期為15年（2009年10月8日至2024年10月7日）。合同簽訂后原告即按期支付了前五年的土地承包費(fèi)用，并進(jìn)行了相應(yīng)的投資建設(shè)。2014年10月，根據(jù)襄陽(yáng)市、樊城區(qū)政府規(guī)劃和樊西新區(qū)項(xiàng)目建設(shè)需要，被告樊城區(qū)政府征用原告承包的湯崗村土地，湯崗村決定終止與原告簽訂的土地承包合同，收回土地。原告為服從大局于2014年將已經(jīng)改造的藕塘生產(chǎn)基地交由被告建設(shè)物流園。2016年10月30日，受牛首鎮(zhèn)政府委托，湖北玖譽(yù)房地產(chǎn)評(píng)估公司依法對(duì)原告租用湯崗村土地上的房屋及地上附著物進(jìn)行評(píng)估，價(jià)值為5706053元。按照合同被告應(yīng)當(dāng)對(duì)因征遷給原告造成的損失進(jìn)行補(bǔ)償，但在評(píng)估報(bào)告出來后被告均以各種理由推諉抵賴，導(dǎo)致事情長(zhǎng)期無法得到解決。故而依法提起訴訟，請(qǐng)求人民法院依法判令被告履行征遷補(bǔ)償職責(zé)，支付征遷補(bǔ)償款5706053元，賠償因征遷給原告造成的損失6738605元。

被告辯稱，根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范政府投資審計(jì)工作的通知》《襄陽(yáng)市政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督辦法》的規(guī)定，每一筆拆遷補(bǔ)償費(fèi)用都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審計(jì)。2016年12月29日，樊城區(qū)政府投資審計(jì)中心對(duì)漢江源農(nóng)產(chǎn)品公司提供的湖北玖譽(yù)房地產(chǎn)評(píng)估公司的評(píng)估結(jié)論依法進(jìn)行了審計(jì)，并到現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行了復(fù)核、勘查，后出具了樊投審函〔2016〕315號(hào)《關(guān)于湖北漢江源農(nóng)產(chǎn)品科技開發(fā)有限公司租用湯崗村土地上的房屋及地上附屬物、附著物征收補(bǔ)償價(jià)值預(yù)算審計(jì)建議書》，審計(jì)結(jié)論為695218元。因此，被告認(rèn)為漢江源農(nóng)產(chǎn)品公司起訴的事實(shí)與客觀事實(shí)不符；被告可依審計(jì)結(jié)果為原告辦理征收補(bǔ)償事宜，請(qǐng)人民法院公正裁決。

原告為支持其訴訟請(qǐng)求，向法院提交以下證據(jù)：

1.《承包土地合同》一份；2．襄陽(yáng)市樊城區(qū)農(nóng)業(yè)局文件一份（樊農(nóng)發(fā)〔2009〕26號(hào)）；3．牛首鎮(zhèn)湯崗村社區(qū)居委會(huì)《情況說明》一份；4.《襄陽(yáng)市樊城區(qū)人民政府收文處理箋》一份；5．原告《關(guān)于請(qǐng)求解決我公司扭轉(zhuǎn)牛首鎮(zhèn)湯崗村土地?fù)p失補(bǔ)償?shù)膱?bào)告》一份；6．牛首鎮(zhèn)人民政府《情況說明》一份；7．牛首鎮(zhèn)人民政府《評(píng)估委托書》一份；8．湖北玖譽(yù)房地產(chǎn)評(píng)估有限公司《評(píng)估報(bào)告書》一份；9．牛首鎮(zhèn)人民政府文件一份（牛政發(fā)〔2017〕33號(hào)），內(nèi)容為《關(guān)于確認(rèn)漢江源農(nóng)產(chǎn)品開發(fā)有限公司相關(guān)評(píng)估資產(chǎn)的請(qǐng)示》；10．現(xiàn)場(chǎng)圖片三份；11．原告與襄陽(yáng)市旭升建筑維修工程有限公司簽訂的《藕塘承建合同》一份、付款憑證五份；12.《申請(qǐng)賠償情況說明》一份；13.《協(xié)議書》一份；14.《勞務(wù)用工登記表》一份、收條一份。證據(jù)1-9是證明500多萬補(bǔ)償事實(shí)，證據(jù)10-14是證明賠償事實(shí)。

被告樊城區(qū)政府向法院提交以下證據(jù)：

1．襄陽(yáng)市樊城區(qū)政府投資審計(jì)中心樊投審函〔2016〕315號(hào)《關(guān)于湖北省漢江源農(nóng)產(chǎn)品科技開發(fā)有限公司租用湯崗村土地上的房屋及地上附屬物、附著物補(bǔ)償價(jià)值預(yù)算審計(jì)建議書》一份；2.《情況說明》一份，證明被告召開專門會(huì)議討論漢江源土地征用補(bǔ)償。

庭審質(zhì)證時(shí)，當(dāng)事人雙方均發(fā)表了質(zhì)證意見。

根據(jù)本案有效證據(jù)，結(jié)合庭審中當(dāng)事人雙方陳述，法院確認(rèn)以下案件事實(shí)：

2009年10月8日，原告漢江源公司與襄陽(yáng)市樊城區(qū)牛首鎮(zhèn)湯崗村村民委員會(huì)簽訂《承包土地合同》約定：漢江源公司承包湯崗村714畝土地用于蔬菜種植，時(shí)間為15年自2009年10月8日至2024年10月7日止；合同簽訂時(shí)由漢江源公司首付五年承包費(fèi)總金額的50%，每畝按國(guó)標(biāo)面積600元計(jì)算，以后于次年的8月30日前付清五年剩余的50%承包費(fèi)；承包期內(nèi)如遇建設(shè)征用土地，雙方必須服從大局退出土地；涉及補(bǔ)償事宜，是漢江源公司投建的地面附屬物歸漢江源公司所得，土地補(bǔ)償費(fèi)歸湯崗村村民委員會(huì)所得；合同簽訂付款之日起，湯崗村村民委員會(huì)無條件將土地交付給漢江源公司使用；漢江源公司在承包期間不得在承包土地上挖塘、筑堤等大規(guī)模改變?cè)玻_需小型改變應(yīng)與村委會(huì)磋商；承包土地所涉及的水、電、渠、路等各項(xiàng)設(shè)備由村委會(huì)無償提供使用。合同簽訂后，漢江源公司實(shí)際租用湯崗村土地586.29畝進(jìn)行蔬菜連片基地建設(shè)，投資種植蔬菜、蓮藕等，并建有管理和生活用房、水塔、水池、水渠、管道、道路等附屬配套設(shè)施。2011年2月，漢江源公司出資將承包地進(jìn)行藕塘改造，用于蓮藕種植。2014年6月11日，湖北省人民政府對(duì)樊城區(qū)政府作出鄂政土批〔2014〕915號(hào)《關(guān)于襄陽(yáng)市樊城區(qū)2014年度第5批次城市建設(shè)用地的批復(fù)》，同意征收牛首鎮(zhèn)大李營(yíng)村、湯崗村集體建設(shè)用地4.0095公頃，用于倉(cāng)儲(chǔ)。并要求樊城區(qū)政府按照《中華人民共和國(guó)土地管理法》和國(guó)家、省有關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定，嚴(yán)格執(zhí)行省政府鄂政發(fā)〔2014〕12號(hào)公布的新征地標(biāo)準(zhǔn)和批地后實(shí)施程序，及時(shí)支付補(bǔ)償費(fèi)用，落實(shí)安置措施，做好方案的實(shí)施工作。2014年10月，根據(jù)規(guī)劃和樊西新區(qū)相關(guān)項(xiàng)目建設(shè)需要，湯崗村終止了與漢江源公司的土地承包合同，收回土地交由國(guó)家征用。2016年10月，受牛首鎮(zhèn)政府委托，湖北玖譽(yù)房地產(chǎn)評(píng)估有限公司根據(jù)牛首鎮(zhèn)政府和湯崗社區(qū)居委會(huì)出具的關(guān)于可以586.29畝作為開挖改造藕塘評(píng)估依據(jù)的《情況說明》，會(huì)同房屋征收部門、被征收人、第三方相關(guān)人員對(duì)漢江源公司承包土地上的房屋及其附屬物、構(gòu)筑物進(jìn)行了現(xiàn)場(chǎng)查看，制作了現(xiàn)場(chǎng)查看表和評(píng)估明細(xì)表，認(rèn)定評(píng)估價(jià)值為570.6053萬元。具體包括房屋216平方米總價(jià)9.2534萬元、裝修0.2102萬元、簡(jiǎn)易房683.47平方米12.3024萬元、藕塘開挖580.13畝348.0787萬元、藕塘青苗費(fèi)145.0328萬元、水渠11466.22立方米34.3987萬元，以及其他附屬設(shè)施等。后牛首鎮(zhèn)政府將上述評(píng)估意見報(bào)送樊城區(qū)政府投資審計(jì)中心審計(jì)。樊城區(qū)政府投資審計(jì)中心委托襄陽(yáng)誠(chéng)作房地產(chǎn)評(píng)估有限公司對(duì)漢江源公司租用湯崗村土地上的房屋及附屬物、附著物征收補(bǔ)償價(jià)值預(yù)算進(jìn)行審計(jì)。2016年12月29日，樊城區(qū)政府投資審計(jì)中心向牛首鎮(zhèn)政府出具《關(guān)于湖北省漢江源農(nóng)產(chǎn)品科技開發(fā)有限公司租用湯崗村土地上的房屋及地上附屬物、附著物補(bǔ)償價(jià)值預(yù)算審計(jì)建議書》認(rèn)為，湖北玖譽(yù)房地產(chǎn)評(píng)估有限公司的評(píng)估結(jié)論中，僅有價(jià)值69.5218萬元可以審定，另有價(jià)值501.0835萬元房屋及地上附屬物、附著物，因現(xiàn)場(chǎng)實(shí)物已滅失，審計(jì)復(fù)核時(shí)無法確定其工程數(shù)量及其補(bǔ)償單價(jià)，故無法認(rèn)定；建議由牛首鎮(zhèn)政府提供相關(guān)評(píng)估報(bào)告及圖片資料，據(jù)實(shí)向區(qū)政府報(bào)告研究予以解決。后因原、被告雙方就征收補(bǔ)償金額不能達(dá)成一致意見，被告樊城區(qū)政府也未依法履行征收補(bǔ)償行政義務(wù)，原告漢江源公司訴至法院。

案例判決

法院認(rèn)為，原告漢江源公司雖不是本案征地范圍內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，但基于其與襄陽(yáng)市樊城區(qū)牛首鎮(zhèn)湯崗村簽訂的土地承包合同關(guān)系和經(jīng)工商部門注冊(cè)登記，并在承包土地上建設(shè)連片蔬菜基地，其已成為位于土地征收范圍內(nèi)的合法經(jīng)營(yíng)業(yè)主，屬于最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》（法釋〔2011〕20號(hào)）第一條規(guī)定的農(nóng)村集體土地的權(quán)利人，對(duì)其被征收土地上的房屋及其他附屬物、構(gòu)筑物及青苗作物，可以請(qǐng)求依照土地法、物權(quán)法的相關(guān)規(guī)定給予補(bǔ)償。《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第二十五條規(guī)定，征用土地方案經(jīng)依法批準(zhǔn)后，由被征用土地所在地的市、縣人民政府組織實(shí)施，并將批準(zhǔn)征地機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號(hào)、征用土地的用途、范圍、面積以及征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征地補(bǔ)償?shù)钠谙薜龋诒徽饔猛恋厮诘氐泥l(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告。被征用土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定的期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到公告指定的人民政府土地行政主管部門辦理征地補(bǔ)償?shù)怯洝Ｊ小⒖h人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征用土地方案，會(huì)同有關(guān)部門擬訂征地補(bǔ)償、安置方案，在被征用土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告，聽取被征用土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。征地補(bǔ)償、安置方案報(bào)市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實(shí)施。對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議不影響征用土地方案的實(shí)施。征用土地的各項(xiàng)費(fèi)用應(yīng)當(dāng)自征地補(bǔ)償、安置方案批準(zhǔn)之日起3個(gè)月內(nèi)全額支付。第二十六條規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有。征用土地的安置補(bǔ)助費(fèi)必須專款專用，不得挪作他用。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給安置單位；不需要統(tǒng)一安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放給被安置人員個(gè)人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險(xiǎn)費(fèi)用。市、縣和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)安置補(bǔ)助費(fèi)使用情況的監(jiān)督。本案中，被告樊城區(qū)政府僅以樊城區(qū)政府投資審計(jì)中心向牛首鎮(zhèn)政府出具《關(guān)于湖北省漢江源農(nóng)產(chǎn)品科技開發(fā)有限公司租用湯崗村土地上的房屋及地上附屬物、附著物補(bǔ)償價(jià)值預(yù)算審計(jì)建議書》可以審定的69.5218萬元予以補(bǔ)償，事實(shí)根據(jù)明顯不足；與牛首鎮(zhèn)政府和村委會(huì)出具的情況說明相悖，與之前牛首鎮(zhèn)政府委托的湖北玖譽(yù)房地產(chǎn)評(píng)估有限公司所評(píng)估結(jié)論也不一致。被告對(duì)審計(jì)時(shí)已經(jīng)滅失的501.0835萬元房屋及地上附屬物、附著物，以無法進(jìn)行審計(jì)為由，長(zhǎng)期不作核實(shí)處理，拖延履行征地補(bǔ)償法定職責(zé)和義務(wù)，已構(gòu)成事實(shí)上的行政不作為。原告漢江源公司請(qǐng)求判令被告履行征地補(bǔ)償職責(zé)的訴訟請(qǐng)求，有確鑿的事實(shí)和法律依據(jù)，法院予以支持。被告樊城區(qū)政府應(yīng)切實(shí)采取補(bǔ)救措施，對(duì)湖北玖譽(yù)房地產(chǎn)評(píng)估有限公司的評(píng)估結(jié)論和襄陽(yáng)誠(chéng)作房地產(chǎn)評(píng)估有限公司的審計(jì)結(jié)論進(jìn)行核實(shí)甄別，及時(shí)向原告漢江源農(nóng)產(chǎn)品科技開發(fā)有限公司履行征遷補(bǔ)償職責(zé)，支付征遷補(bǔ)償款。農(nóng)村集體土地征遷補(bǔ)償款額的確定，依前述法律法規(guī)的規(guī)定屬于行政程序的范疇，應(yīng)遵循行政處理程序先行的原則，在未經(jīng)行政職權(quán)部門正式確認(rèn)之前，原告直接請(qǐng)求判令被告支付具體的征遷補(bǔ)償數(shù)額，超越行政審判權(quán)限范圍。行政賠償應(yīng)以存在違法行政行為、損害后果以及二者之間的因果關(guān)系為前提。原告請(qǐng)求賠償因征遷給原告造成的損失6738605元，但并不具備行政賠償法定要件，其相關(guān)損失也應(yīng)通過行政補(bǔ)償程序進(jìn)行處理；或者在具備行政賠償法定條件后另行主張。故對(duì)原告要求直接判令被告支付征遷補(bǔ)償款5706053元和賠償因征遷給原告造成的經(jīng)濟(jì)損失6738605元的訴訟請(qǐng)求，法院不予支持。

2018年3月28日，法院依照《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第二十五條，《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十二條之規(guī)定，判決如下：

一、被告襄陽(yáng)市樊城區(qū)人民政府于本判決生效之日起三十日內(nèi)采取補(bǔ)救措施，對(duì)湖北玖譽(yù)房地產(chǎn)評(píng)估有限公司的評(píng)估結(jié)論和襄陽(yáng)誠(chéng)作房地產(chǎn)評(píng)估有限公司的審計(jì)建議進(jìn)行核實(shí)甄別，向原告湖北漢江源農(nóng)產(chǎn)品科技開發(fā)有限公司履行征遷補(bǔ)償職責(zé)，依法支付相應(yīng)征遷補(bǔ)償款；

二、駁回原告湖北漢江源農(nóng)產(chǎn)品科技開發(fā)有限公司的其他訴訟請(qǐng)求。

案件受理費(fèi)50元，由被告襄陽(yáng)市樊城區(qū)人民政府負(fù)擔(dān)。