第四編 土地管理行政糾紛典型案例分析

西安市國土資源局等與呂某某確認(rèn)強(qiáng)拆行為違法上訴案

案例依據(jù)

西安鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院（2018）陜71行終163號(hào)行政判決書。

案例內(nèi)容

上訴人西安市國土資源局（以下簡稱“市國土局”）、西安市長安區(qū)五星街道辦事處（以下簡稱“五星街辦”）因與被上訴人呂某某確認(rèn)強(qiáng)拆行為違法一案，不服西安鐵路運(yùn)輸法院〔2017〕陜7102行初1635號(hào)行政判決，向西安鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院提起上訴。法院依法組成合議庭，公開開庭審理了本案。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。

原審法院查明，呂某某是西安市長安區(qū)五星街道辦事處進(jìn)步村南一街39號(hào)副1號(hào)戶主。2017年2月8日，西安市集中整治違法用地專項(xiàng)行動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（以下簡稱市整治辦）下發(fā)市整治辦《關(guān)于迅速整改設(shè)施農(nóng)用地、臨時(shí)用地、拆除圖斑的通知》（以下簡稱《整改通知》）。呂某某宅基地上房屋在《整改通知》整治的范圍內(nèi)。2017年3月3日，市國土局、五星街辦聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于拆除違法建筑的通告》（以下簡稱《拆除通告》），內(nèi)容為“五星街道進(jìn)步村各有關(guān)違建戶：你戶未經(jīng)批準(zhǔn)占用五星街辦進(jìn)步村土地建房的行為，違反《中華人民共和國土地管理法》第76條和《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第42條的規(guī)定。現(xiàn)責(zé)令你戶自本通知發(fā)布之日起3日內(nèi)予以改正，自行拆除在非法占用地建設(shè)的建筑物及其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀。逾期不改正的，將依法對(duì)建筑物進(jìn)行拆除。”該《拆除通告》當(dāng)日在呂某某宅基地上房屋周圍予以張貼。2017年3月7日呂某某宅基地上房屋被拆除。

原審法院認(rèn)為，案件的爭議焦點(diǎn)為：1．呂某某的起訴是否超過法定起訴期限；2．呂某某是否為本案適格原告；3．市國土局、五星街辦是否實(shí)施了拆除呂某某位于五星街辦進(jìn)步村西南一街39號(hào)副1號(hào)宅基地上房屋的行政行為；4．該拆除行為是否合法。針對(duì)焦點(diǎn)1，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十一條的規(guī)定，呂某某主張其房屋于2017年3月7日被市國土局、五星街辦強(qiáng)行拆除，因未被告知訴權(quán)及起訴期限，其應(yīng)當(dāng)于該日期起兩年內(nèi)主張權(quán)利，故呂某某于2017年9月21日提起行政訴訟，符合法律規(guī)定。針對(duì)焦點(diǎn)2，根據(jù)〔2017〕陜7102行初564號(hào)行政裁定書中查明的事實(shí)，呂某某是西安市長安區(qū)五星街道辦事處進(jìn)步村南一街39號(hào)副1號(hào)戶主，其主張?jiān)摲课荼贿`法強(qiáng)行拆除，與本案被訴行政行為有利害關(guān)系，依法具有原告主體資格。針對(duì)焦點(diǎn)3，呂某某位于五星街辦進(jìn)步村西南一街39號(hào)副1號(hào)的宅基地上房屋系因市整治辦要求各區(qū)、縣人民政府、開發(fā)區(qū)管委會(huì)整治其轄區(qū)內(nèi)違法用地而被拆除。根據(jù)《整改通知》規(guī)定，鎮(zhèn)街辦和國土部門均有相關(guān)職責(zé)。2017年3月3日，市國土局、五星街辦聯(lián)合下發(fā)《拆除通告》，足以印證市國土局、五星街辦在拆除五星街辦進(jìn)步村“違法”建筑物中的責(zé)任。雖然市國土局、五星街辦均否認(rèn)其實(shí)施了拆除行為，但均未指明具體實(shí)施拆除的主體，故足以證明市國土局、五星街辦就是拆除五星街辦進(jìn)步村“違法”建筑物的主體，依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。針對(duì)焦點(diǎn)4，根據(jù)《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》第三十四條、第三十五條、第三十六條、第五十三條、《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十五條之規(guī)定，市國土局作為沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)違法實(shí)施拆除行為，明顯違反了法律的有關(guān)規(guī)定。但因強(qiáng)制拆除行為屬事實(shí)行為，不具有可撤銷的內(nèi)容，依法應(yīng)當(dāng)確認(rèn)違法。五星街辦雖有權(quán)對(duì)違法建設(shè)行為進(jìn)行整治，也應(yīng)當(dāng)履行認(rèn)定、催告、聽取陳述申辯、決定、公告等法定必經(jīng)程序，但其僅張貼了《拆除通告》后，便實(shí)施拆除行為，亦明顯違反了法律的有關(guān)規(guī)定。亦因強(qiáng)制拆除行為屬事實(shí)行為，不具有可撤銷的內(nèi)容，依法應(yīng)當(dāng)確認(rèn)違法。故依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第二款第（一）項(xiàng)的規(guī)定，判決確認(rèn)市國土局、五星街辦共同對(duì)呂某某使用的位于五星街辦進(jìn)步村西南一街39號(hào)副1號(hào)宅基地上房屋拆除的行政行為違法。案件受理費(fèi)50元，由市國土局、五星街辦各承擔(dān)25元。

上訴人市國土局上訴稱，1．原審法院認(rèn)定市國土局實(shí)施拆除行為的事實(shí)不清，證據(jù)不足。市國土局要成為本案被告，必須以實(shí)施了該行政行為為基礎(chǔ)；要承擔(dān)違法責(zé)任，必須以該行為侵犯了被上訴人的合法權(quán)益為基礎(chǔ)。本案中，市國土局未實(shí)施強(qiáng)制拆除行為，下發(fā)《拆除通告》與拆除行為屬于兩個(gè)不同的行政行為。如被上訴人認(rèn)為市國土局實(shí)施了拆除行為，則應(yīng)當(dāng)就拆除行為提供線索性證據(jù)，但被上訴人未能就此充分舉證。2．原審法院在未確定本案所涉建筑物合法性的情況下，確認(rèn)被上訴人的訴訟資格顯然不當(dāng)。此次整改的前提是相關(guān)建筑物違法，而被上訴人所修建的建筑物就在本次整改范圍之內(nèi)。被上訴人提起原審過程中應(yīng)當(dāng)就建筑物的歸屬、合法性及其是否與本案具有利害關(guān)系舉證，原審法院未查明該基本事實(shí)錯(cuò)誤。故上訴請(qǐng)求：1．撤銷原審行政判決并依法改判；2．一、二審訴訟費(fèi)由被上訴人承擔(dān)。

上訴人五星街辦上訴稱，1．原審法院認(rèn)定事實(shí)不清，確認(rèn)五星街辦實(shí)施了對(duì)被上訴人房屋進(jìn)行拆除的行為證據(jù)不足。原審法院以《整改通知》中規(guī)定的整治責(zé)任涉及五星街辦的職責(zé)以及市國土局、五星街辦聯(lián)合下發(fā)《拆除通告》為由，認(rèn)定五星街辦實(shí)施了拆除行為，明顯依據(jù)不足。下發(fā)《拆除通告》不代表五星街辦實(shí)施了拆除行為。2．按照被上訴人自述取得宅基地使用權(quán)的時(shí)間推算，其當(dāng)時(shí)僅14歲，尚不具有申請(qǐng)宅基地的資格，故不具備本案訴訟主體資格。3．被上訴人未能提供確實(shí)、充分的證據(jù)證明其房屋系五星街辦拆除，原審法院認(rèn)定五星街辦實(shí)施“拆除行為”缺乏事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù)。4．被上訴人自述上訴人于2017年3月7日拆除其自建房屋，卻于同年9月21日才提起行政訴訟，已經(jīng)超過了起訴期限。故上訴請(qǐng)求：1．撤銷原審行政判決，駁回被上訴人的訴訟請(qǐng)求；2．本案訴訟費(fèi)用由被上訴人承擔(dān)。

被上訴人呂某某答辯稱，原審法院認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)充分，適用法律法規(guī)正確，請(qǐng)求二審法院依法駁回二上訴人的上訴請(qǐng)求，維持原判。

二審經(jīng)審理查明的事實(shí)與原審判決認(rèn)定的事實(shí)一致，法院予以確認(rèn)。

另查明，上訴人五星街辦在原審?fù)忂^程中稱國土部門參與了拆除行為，在二審?fù)忂^程中稱五星街辦也去了拆除現(xiàn)場(chǎng)。

被上訴人呂某某的父親呂某某曾于2017年3月22日向原審法院提起行政訴訟，請(qǐng)求確認(rèn)本案被訴行政行為違法。原審法院作出〔2017〕陜7102行初564號(hào)行政裁定，認(rèn)定呂某某是西安市長安區(qū)五星街道辦事處進(jìn)步村南一街39號(hào)副1號(hào)的戶主，并以呂某某承認(rèn)該宅基地上房屋權(quán)屬歸呂某某所有為由，認(rèn)定被訴行政行為與其沒有利害關(guān)系，裁定駁回該案起訴。

案例判決

二審法院認(rèn)為，本案爭議的焦點(diǎn)為：1．本案是否超過法定起訴期限；2．被上訴人是否為本案適格原審原告；3．二上訴人是否實(shí)施了拆除被上訴人位于五星街辦進(jìn)步村西南一街39號(hào)副1號(hào)宅基地上房屋的行政行為；4．該拆除行為是否合法。

關(guān)于焦點(diǎn)1，被上訴人主張其房屋于2017年3月7日被二上訴人拆除，雖然二上訴人未告知其訴權(quán)或者起訴期限，但其父親于2017年3月22日向原審法院提起行政訴訟，訴訟標(biāo)的與本案相同，則應(yīng)當(dāng)視為其在同日知曉了對(duì)于被訴行政行為具有提起行政訴訟的權(quán)利，依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條第一款、《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第六十四條第一款之規(guī)定，應(yīng)當(dāng)于六個(gè)月內(nèi)提起行政訴訟。被上訴人于2017年9月21日提起本案訴訟，并未超過六個(gè)月的起訴期限。故法院對(duì)五星街辦提出的本案已經(jīng)超過起訴期限的上訴理由不予支持。

關(guān)于焦點(diǎn)2，現(xiàn)有證據(jù)足以證明被上訴人是西安市長安區(qū)五星街道辦事處進(jìn)步村南一街39號(hào)副1號(hào)的戶主，其宅基地上房屋被拆除，對(duì)其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響。至于該宅基地上房屋是否合法，并不影響被上訴人作為原審原告的主體資格。故法院對(duì)二上訴人提起的被上訴人不具有本案訴訟主體資格的上訴理由不予支持。

關(guān)于焦點(diǎn)3，本案中，根據(jù)原審時(shí)提交的《整改通知》《拆除通告》，可以證明被上訴人宅基地上房屋在《整改通知》規(guī)定的違法用地整治范圍內(nèi)并被認(rèn)定為應(yīng)拆除的建筑，被上訴人因其宅基地上房屋被拆除提起本案訴訟，作為公民個(gè)體，已盡到了基本的舉證責(zé)任。而作為《整改通知》規(guī)定的整治責(zé)任主體及督促部門的二上訴人，在整改工作中處于主導(dǎo)地位，對(duì)證據(jù)的獲取更為便利，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)被上訴人宅基地上房屋被誰拆除的舉證責(zé)任。因二上訴人既未提交他人實(shí)施拆除行為的證據(jù)，也未提交排除二上訴人實(shí)施拆除行為的證據(jù)，五星街辦還自認(rèn)其去了拆除現(xiàn)場(chǎng)，國土部門實(shí)施了拆除行為，二上訴人對(duì)此應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。故原審法院認(rèn)定二上訴人就是拆除被上訴人宅基地上房屋的主體，依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任并無不當(dāng)。法院對(duì)二上訴人提起的其未實(shí)施拆除行為的上訴理由不予支持。

關(guān)于焦點(diǎn)4，原審法院根據(jù)《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》第三十四條、第三十五條、第三十六條、第五十三條的規(guī)定，認(rèn)定市國土局作為沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)違法實(shí)施拆除行為，其行為明顯違反法律規(guī)定，但因強(qiáng)制拆除的結(jié)果已發(fā)生，不具有可撤銷內(nèi)容，依法應(yīng)當(dāng)確認(rèn)違法。該認(rèn)定適用法律正確，法院予以認(rèn)可。原審法院關(guān)于五星街辦雖有權(quán)對(duì)違法建設(shè)行為進(jìn)行整治，也應(yīng)當(dāng)履行法定必經(jīng)程序，但其僅張貼了《拆除通告》后，便實(shí)施拆除行為，亦明顯違反了法律的有關(guān)規(guī)定，但亦因強(qiáng)制拆除行為屬事實(shí)行為，不具有可撤銷的內(nèi)容，依法應(yīng)當(dāng)確認(rèn)違法的認(rèn)定結(jié)論正確。但是，因?yàn)椤吨腥A人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》并未賦予街道辦事處對(duì)違反該法第六十五條規(guī)定的建設(shè)行為進(jìn)行整治或查處的法定職權(quán)，因此五星街辦對(duì)被上訴人宅基地上房屋實(shí)施拆除行為，沒有法律依據(jù)，其實(shí)施的拆除行為違法。原審法院對(duì)五星街辦實(shí)施的拆除行為的認(rèn)定理由有誤，法院予以指正。

綜上，原審法院認(rèn)定事實(shí)清楚，裁判結(jié)果正確，上訴人市國土局、五星街辦的上訴理由均不能成立，法院不予支持。2018年3月29日，二審法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項(xiàng)之規(guī)定，判決如下：

駁回上訴，維持原判。

二審案件受理費(fèi)各50元，由上訴人西安市國土資源局、西安市長安區(qū)五星街道辦事處各自負(fù)擔(dān)。

本判決為終審判決。