南京市江寧區(qū)湖熟街道辦事處與曹某某訴湖熟街道辦不履行法定職責(zé)糾紛上訴案

案例依據(jù)

江蘇省南京市中級(jí)人民法院（2018）蘇01行終133號(hào)行政判決書。

案例內(nèi)容

上訴人南京市江寧區(qū)湖熟街道辦事處（以下簡稱湖熟街道辦）因曹某某訴湖熟街道辦不履行法定職責(zé)糾紛一案，不服南京鐵路運(yùn)輸法院〔2017〕蘇8602行初1701號(hào)行政判決，向南京市中級(jí)人民法院提起上訴。法院依法組成合議庭，對(duì)本案進(jìn)行了審理，現(xiàn)已審理終結(jié)。

原審法院經(jīng)審理查明，曹某某于2016年1月7日向湖熟街道辦郵寄書面“請(qǐng)求報(bào)告”一份，申請(qǐng)湖熟街道辦將其建房手續(xù)上的四至范圍劃分清楚，特別是明確標(biāo)示出建房手續(xù)上10×9米的范圍。湖熟街道辦收到該申請(qǐng)后，未依法作出處理。2016年4月14日，曹某某向原審法院提起行政訴訟，原審法院于2016年12月7日作出〔2016〕蘇8602行初466號(hào)行政判決書，責(zé)令湖熟街道辦對(duì)曹某某2016年1月7日的申請(qǐng)作出處理。湖熟街道辦不服，向南京市中級(jí)人民法院上訴，南京市中級(jí)人民法院于2017年3月16日作出〔2017〕蘇01行終45號(hào)行政判決駁回其上訴。2017年6月20日，湖熟街道辦向曹某某出具了《關(guān)于曹某某反映我方不履行法定職責(zé)情況的答復(fù)意見書》（以下簡稱《答復(fù)意見書》），主要內(nèi)容為：一、曹某某所建房屋為違法建筑，湖熟街道辦無職責(zé)確定宅基地使用權(quán)。經(jīng)調(diào)查，同意曹某某在原宅基地上翻建，批準(zhǔn)其在宅基地上擴(kuò)建30㎡，并在施工前與社區(qū)居委會(huì)人員到現(xiàn)場(chǎng)放樣、驗(yàn)線。曹某某在未通知湖熟街道辦的情況下，擅自將房屋建成兩層樓房，系違法建筑。曹某某要求對(duì)其違法建筑確認(rèn)宅基地的使用范圍，不屬于湖熟街道辦職責(zé)。關(guān)于曹某某和鄰居的矛盾，湖熟街道辦于2015年7月組織調(diào)解，由于曹某某未提供宅基地使用權(quán)證，調(diào)解無果，湖熟街道辦不存在不作為的情況。二、湖熟街道辦收到曹某某申請(qǐng)后做了相關(guān)處理。湖熟街道辦于2015年8月11日出具《關(guān)于曹某某反映“因其建房而引發(fā)鄰里糾紛”的信訪事項(xiàng)的答復(fù)意見書》，已經(jīng)明確告知曹某某確定宅基地使用范圍不是湖熟街道辦的職責(zé)，現(xiàn)根據(jù)法院判決再次答復(fù)。2017年10月17日，曹某某向原審人民法院提起行政訴訟。

另查明：曹某某于2015年1月10日向湖熟街道辦下屬的三界社區(qū)申請(qǐng)自建房。2015年4月8日，湖熟街道辦內(nèi)設(shè)的建設(shè)管理服務(wù)所出具意見為“該戶符合建房條件，在宅基地內(nèi)擴(kuò)建平房30㎡”。

再查明：曹某某于2017年5月26日申請(qǐng)?jiān)瓕彿ㄔ簭?qiáng)制執(zhí)行，申請(qǐng)事項(xiàng)為請(qǐng)求湖熟街道辦對(duì)其2016年1月7日的申請(qǐng)作出處理。在執(zhí)行過程中，因湖熟街道辦提交了本案被訴《答復(fù)意見書》，原審法院裁定駁回了曹某某的執(zhí)行申請(qǐng)。

本案審理中，曹某某陳述稱就土地使用權(quán)爭議已于2017年10月17日申請(qǐng)南京市江寧區(qū)人民政府處理。經(jīng)核實(shí)，湖熟街道辦收到〔2017〕蘇01行終45號(hào)行政判決書的時(shí)間為2017年3月17日。

原審法院認(rèn)為：根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第八條第二款規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。”第十條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營、管理。”《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》第二十四條規(guī)定：“涉及村民利益的下列事項(xiàng)，經(jīng)村民會(huì)議討論決定方可辦理：……（六）宅基地的使用方案；……”《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》第二條規(guī)定：“本辦法所稱土地權(quán)屬爭議，是指土地所有權(quán)或者使用權(quán)歸屬爭議。”第九條規(guī)定：“當(dāng)事人發(fā)生土地權(quán)屬爭議，經(jīng)協(xié)商不能解決的，可以依法向縣級(jí)以上人民政府或者鄉(xiāng)級(jí)人民政府提出處理申請(qǐng)，也可以依照本辦法第五、六、七、八條的規(guī)定，向有關(guān)的國土資源行政主管部門提出調(diào)查處理申請(qǐng)。”根據(jù)上述規(guī)定，宅基地屬于農(nóng)民集體所有，對(duì)宅基地的使用屬于村民自治的范疇，由村民集體確定。因此湖熟街道辦無權(quán)對(duì)曹某某宅基地的四至范圍進(jìn)行確定或劃分，湖熟街道辦在《答復(fù)意見書》中所述確定宅基地使用范圍不是其職責(zé)的表述，符合法律規(guī)定。

《中華人民共和國行政訴訟法》第四十七條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)在接到申請(qǐng)之日起兩個(gè)月內(nèi)不履行的，公民、法人或者其他組織可以向人民法院提起訴訟。法律、法規(guī)對(duì)行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”原審法院作出的〔2016〕蘇8602行初466號(hào)行政判決責(zé)令湖熟街道辦對(duì)曹某某2017年1月7日的申請(qǐng)作出處理，南京市中級(jí)人民法院二審予以維持。雖然判決主文中未指明處理期限，但行政機(jī)關(guān)被法院判決責(zé)令依法處理，仍應(yīng)受到行政行為法定時(shí)限的約束。湖熟街道辦于2017年3月17日簽收二審判決后，遲至2017年6月20日作出答復(fù)，程序違法。

需要說明的是，湖熟街道辦在《答復(fù)意見書》中稱涉案建筑系違法建筑。根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，湖熟街道辦無權(quán)對(duì)違法建筑作出認(rèn)定，湖熟街道辦在案件審理過程中也自認(rèn)沒有職權(quán)，故答復(fù)中此種表述存在不當(dāng)。

綜上，湖熟街道辦超期作出《答復(fù)意見書》，程序違法。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條、第七十四條第二款第（一）項(xiàng)的規(guī)定，判決：一、確認(rèn)南京市江寧區(qū)湖熟街道辦事處于2017年6月20日作出《關(guān)于曹某某反映我方不履行法定職責(zé)情況的答復(fù)意見書》違法；二、駁回曹某某的其他訴訟請(qǐng)求。

上訴人湖熟街道辦上訴稱，原審法院認(rèn)定“被告在答復(fù)書中所述確定宅基地使用范圍不是其職責(zé)的表述，符合法律規(guī)定”，確定上訴人答復(fù)的內(nèi)容合法，但認(rèn)為程序違法，超期答復(fù)。關(guān)于答復(fù)時(shí)間問題，南京市中級(jí)人民法院于2017年3月16日作出〔2017〕蘇01行終45號(hào)行政判決書。上訴人簽收后，又對(duì)曹某某反映的情況進(jìn)行調(diào)查了解，同時(shí)，又對(duì)該建房引發(fā)的民間糾紛進(jìn)行調(diào)解處理，在調(diào)解未果的情況下，于2017年6月20日作出《答復(fù)意見書》，上訴人并不違法。關(guān)于曹某某所建房屋性質(zhì)問題，曹某某未按所批準(zhǔn)的“原址建房”和“在宅基地內(nèi)擴(kuò)建30㎡”建房，因此，曹某某所建房屋系違法建筑，僅表述問題。綜上，上訴人答復(fù)合法，曹某某的起訴缺乏事實(shí)和法律依據(jù)。請(qǐng)求二審法院依法撤銷原判，改判駁回曹某某的訴訟請(qǐng)求，本案訴訟費(fèi)用由被上訴人曹某某承擔(dān)。

被上訴人曹某某未在法定期限內(nèi)提交書面答辯狀，在本案審理中辯稱，第一，湖熟街道辦未在法律規(guī)定期限內(nèi)向曹某某作出答復(fù)是違法的；第二，該案屬于土地權(quán)屬爭議，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以書面方式作出決定，載明當(dāng)事人的基本情況、事實(shí)及證據(jù)、適用的法律規(guī)范、決定的內(nèi)容及履行的方式和時(shí)間。綜上，湖熟街道辦未在法定期限內(nèi)履行行政職權(quán)，原審法院在認(rèn)定事實(shí)部分有誤，請(qǐng)求二審法院糾正原審錯(cuò)誤，駁回上訴人上訴。

本案二審審理中，被上訴人曹某某向法院提交以下四份證據(jù)：1．三張照片復(fù)印件，證明曹某某所建房屋是經(jīng)過合法審批，不是原址建房，不屬于擴(kuò)建，也不是私自蓋的樓房；2.2018年1月26日湖熟街道辦作出的《信訪事項(xiàng)處理意見書》；3.2017年6月20日湖熟街道辦作出的《答復(fù)意見書》；4.2017年12月12日湖熟街道辦作出的《受理告知書》。上訴人湖熟街道辦對(duì)曹某某新提交證據(jù)質(zhì)證意見如下：對(duì)證據(jù)1的關(guān)聯(lián)性和證明目的不予認(rèn)可；對(duì)證據(jù)2—4的真實(shí)性沒有異議，但不屬于新證據(jù)范疇。法院經(jīng)審查認(rèn)為，被上訴人提交的證據(jù)3系本案被訴具體行政行為，且被上訴人在原審中已作為證據(jù)提交，依據(jù)《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》，其不屬于新的證據(jù)，法院不予采納；被上訴人提交的證據(jù)1、2、4與本案被訴行政行為沒有關(guān)聯(lián)性，法院不予采納。

本案中各方當(dāng)事人提交的證據(jù)和依據(jù)均已隨案移送法院。法院經(jīng)審查，原審質(zhì)證、認(rèn)證符合法律規(guī)定，法院對(duì)原審認(rèn)定的證據(jù)予以認(rèn)可。法院對(duì)原審認(rèn)定的事實(shí)予以確認(rèn)。

案例判決

二審法院認(rèn)為，本案的爭議焦點(diǎn)系上訴人湖熟街道辦作出的被訴《答復(fù)意見書》是否合法。依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第八條第二款、第十條和《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》第二條、第五條、第九條之規(guī)定，宅基地屬于村農(nóng)民集體所有，由村民委員會(huì)經(jīng)營、管理，發(fā)生土地權(quán)屬爭議，經(jīng)協(xié)商不能解決的，可以向縣級(jí)以上人民政府或者鄉(xiāng)級(jí)人民政府提出處理申請(qǐng)，也可以依照相關(guān)規(guī)定向有關(guān)國土資源行政主管部門提出調(diào)查處理申請(qǐng)。故在本案中，湖熟街道辦并無對(duì)曹某某宅基地房屋四至范圍及爭議土地權(quán)屬作出處理決定的法定職權(quán)。被訴《答復(fù)意見書》稱湖熟街道辦無職責(zé)確定宅基地使用權(quán)，符合法律規(guī)定。

關(guān)于《答復(fù)意見書》稱曹某某擅自將房屋全部建成兩層樓房系違法建筑的表述，法院認(rèn)為，由于湖熟街道辦并無認(rèn)定違法建筑的法定職權(quán)，在曹某某要求對(duì)其宅基地房屋四至范圍及爭議土地權(quán)屬作出處理決定的《答復(fù)意見書》中，作此表述確有不當(dāng)。

《中華人民共和國行政訴訟法》第四十七條第一款規(guī)定，“公民、法人或者其他組織申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)在接到申請(qǐng)之日起兩個(gè)月內(nèi)不履行的，公民、法人或者其他組織可以向人民法院提起訴訟。法律、法規(guī)對(duì)行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”二審法院于2017年3月16日作出〔2017〕蘇01行終45號(hào)行政判決，維持了原審法院作出的“責(zé)令南京市江寧區(qū)湖熟街道辦事處對(duì)曹某某于2016年1月7日提出的申請(qǐng)作出處理”。湖熟街道辦于2017年3月17日收到法院送達(dá)的該行政判決書，但于2017年6月20日作出本案被訴《答復(fù)意見書》，超出了兩個(gè)月內(nèi)履行法定職責(zé)作出相應(yīng)答復(fù)的法定期限。原審法院認(rèn)定上訴人做出被訴《答復(fù)意見書》程序違法，并無不當(dāng)，法院應(yīng)予維持。

綜上，原審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律法規(guī)正確，審判程序合法，應(yīng)予維持。上訴人湖熟街道辦請(qǐng)求撤銷原審判決并依法改判的上訴請(qǐng)求，缺乏相應(yīng)的事實(shí)和法律依據(jù)，法院不予支持。2018年3月27日，二審法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項(xiàng)之規(guī)定，判決如下：

駁回上訴，維持原判。

二審案件受理費(fèi)50元，由上訴人南京市江寧區(qū)湖熟街道辦事處負(fù)擔(dān)。

本判決為終審判決。