第四編 土地管理行政糾紛典型案例分析

西安市國土資源局等與呂某某確認強拆行為違法上訴案

案例依據

西安鐵路運輸中級法院（2018）陜71行終163號行政判決書。

案例內容

上訴人西安市國土資源局（以下簡稱“市國土局”）、西安市長安區五星街道辦事處（以下簡稱“五星街辦”）因與被上訴人呂某某確認強拆行為違法一案，不服西安鐵路運輸法院〔2017〕陜7102行初1635號行政判決，向西安鐵路運輸中級法院提起上訴。法院依法組成合議庭，公開開庭審理了本案。本案現已審理終結。

原審法院查明，呂某某是西安市長安區五星街道辦事處進步村南一街39號副1號戶主。2017年2月8日，西安市集中整治違法用地專項行動領導小組辦公室（以下簡稱市整治辦）下發市整治辦《關于迅速整改設施農用地、臨時用地、拆除圖斑的通知》（以下簡稱《整改通知》）。呂某某宅基地上房屋在《整改通知》整治的范圍內。2017年3月3日，市國土局、五星街辦聯合下發《關于拆除違法建筑的通告》（以下簡稱《拆除通告》），內容為“五星街道進步村各有關違建戶：你戶未經批準占用五星街辦進步村土地建房的行為，違反《中華人民共和國土地管理法》第76條和《中華人民共和國土地管理法實施條例》第42條的規定。現責令你戶自本通知發布之日起3日內予以改正，自行拆除在非法占用地建設的建筑物及其他設施，恢復土地原狀。逾期不改正的，將依法對建筑物進行拆除。”該《拆除通告》當日在呂某某宅基地上房屋周圍予以張貼。2017年3月7日呂某某宅基地上房屋被拆除。

原審法院認為，案件的爭議焦點為：1．呂某某的起訴是否超過法定起訴期限；2．呂某某是否為本案適格原告；3．市國土局、五星街辦是否實施了拆除呂某某位于五星街辦進步村西南一街39號副1號宅基地上房屋的行政行為；4．該拆除行為是否合法。針對焦點1，根據《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十一條的規定，呂某某主張其房屋于2017年3月7日被市國土局、五星街辦強行拆除，因未被告知訴權及起訴期限，其應當于該日期起兩年內主張權利，故呂某某于2017年9月21日提起行政訴訟，符合法律規定。針對焦點2，根據〔2017〕陜7102行初564號行政裁定書中查明的事實，呂某某是西安市長安區五星街道辦事處進步村南一街39號副1號戶主，其主張該房屋被違法強行拆除，與本案被訴行政行為有利害關系，依法具有原告主體資格。針對焦點3，呂某某位于五星街辦進步村西南一街39號副1號的宅基地上房屋系因市整治辦要求各區、縣人民政府、開發區管委會整治其轄區內違法用地而被拆除。根據《整改通知》規定，鎮街辦和國土部門均有相關職責。2017年3月3日，市國土局、五星街辦聯合下發《拆除通告》，足以印證市國土局、五星街辦在拆除五星街辦進步村“違法”建筑物中的責任。雖然市國土局、五星街辦均否認其實施了拆除行為，但均未指明具體實施拆除的主體，故足以證明市國土局、五星街辦就是拆除五星街辦進步村“違法”建筑物的主體，依法應當承擔相應的法律責任。針對焦點4，根據《中華人民共和國行政強制法》第三十四條、第三十五條、第三十六條、第五十三條、《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十五條之規定，市國土局作為沒有強制執行權的行政機關違法實施拆除行為，明顯違反了法律的有關規定。但因強制拆除行為屬事實行為，不具有可撤銷的內容，依法應當確認違法。五星街辦雖有權對違法建設行為進行整治，也應當履行認定、催告、聽取陳述申辯、決定、公告等法定必經程序，但其僅張貼了《拆除通告》后，便實施拆除行為，亦明顯違反了法律的有關規定。亦因強制拆除行為屬事實行為，不具有可撤銷的內容，依法應當確認違法。故依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第二款第（一）項的規定，判決確認市國土局、五星街辦共同對呂某某使用的位于五星街辦進步村西南一街39號副1號宅基地上房屋拆除的行政行為違法。案件受理費50元，由市國土局、五星街辦各承擔25元。

上訴人市國土局上訴稱，1．原審法院認定市國土局實施拆除行為的事實不清，證據不足。市國土局要成為本案被告，必須以實施了該行政行為為基礎；要承擔違法責任，必須以該行為侵犯了被上訴人的合法權益為基礎。本案中，市國土局未實施強制拆除行為，下發《拆除通告》與拆除行為屬于兩個不同的行政行為。如被上訴人認為市國土局實施了拆除行為，則應當就拆除行為提供線索性證據，但被上訴人未能就此充分舉證。2．原審法院在未確定本案所涉建筑物合法性的情況下，確認被上訴人的訴訟資格顯然不當。此次整改的前提是相關建筑物違法，而被上訴人所修建的建筑物就在本次整改范圍之內。被上訴人提起原審過程中應當就建筑物的歸屬、合法性及其是否與本案具有利害關系舉證，原審法院未查明該基本事實錯誤。故上訴請求：1．撤銷原審行政判決并依法改判；2．一、二審訴訟費由被上訴人承擔。

上訴人五星街辦上訴稱，1．原審法院認定事實不清，確認五星街辦實施了對被上訴人房屋進行拆除的行為證據不足。原審法院以《整改通知》中規定的整治責任涉及五星街辦的職責以及市國土局、五星街辦聯合下發《拆除通告》為由，認定五星街辦實施了拆除行為，明顯依據不足。下發《拆除通告》不代表五星街辦實施了拆除行為。2．按照被上訴人自述取得宅基地使用權的時間推算，其當時僅14歲，尚不具有申請宅基地的資格，故不具備本案訴訟主體資格。3．被上訴人未能提供確實、充分的證據證明其房屋系五星街辦拆除，原審法院認定五星街辦實施“拆除行為”缺乏事實依據和法律依據。4．被上訴人自述上訴人于2017年3月7日拆除其自建房屋，卻于同年9月21日才提起行政訴訟，已經超過了起訴期限。故上訴請求：1．撤銷原審行政判決，駁回被上訴人的訴訟請求；2．本案訴訟費用由被上訴人承擔。

被上訴人呂某某答辯稱，原審法院認定事實清楚，證據確實充分，適用法律法規正確，請求二審法院依法駁回二上訴人的上訴請求，維持原判。

二審經審理查明的事實與原審判決認定的事實一致，法院予以確認。

另查明，上訴人五星街辦在原審庭審過程中稱國土部門參與了拆除行為，在二審庭審過程中稱五星街辦也去了拆除現場。

被上訴人呂某某的父親呂某某曾于2017年3月22日向原審法院提起行政訴訟，請求確認本案被訴行政行為違法。原審法院作出〔2017〕陜7102行初564號行政裁定，認定呂某某是西安市長安區五星街道辦事處進步村南一街39號副1號的戶主，并以呂某某承認該宅基地上房屋權屬歸呂某某所有為由，認定被訴行政行為與其沒有利害關系，裁定駁回該案起訴。

案例判決

二審法院認為，本案爭議的焦點為：1．本案是否超過法定起訴期限；2．被上訴人是否為本案適格原審原告；3．二上訴人是否實施了拆除被上訴人位于五星街辦進步村西南一街39號副1號宅基地上房屋的行政行為；4．該拆除行為是否合法。

關于焦點1，被上訴人主張其房屋于2017年3月7日被二上訴人拆除，雖然二上訴人未告知其訴權或者起訴期限，但其父親于2017年3月22日向原審法院提起行政訴訟，訴訟標的與本案相同，則應當視為其在同日知曉了對于被訴行政行為具有提起行政訴訟的權利，依據《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條第一款、《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第六十四條第一款之規定，應當于六個月內提起行政訴訟。被上訴人于2017年9月21日提起本案訴訟，并未超過六個月的起訴期限。故法院對五星街辦提出的本案已經超過起訴期限的上訴理由不予支持。

關于焦點2，現有證據足以證明被上訴人是西安市長安區五星街道辦事處進步村南一街39號副1號的戶主，其宅基地上房屋被拆除，對其權利義務產生實際影響。至于該宅基地上房屋是否合法，并不影響被上訴人作為原審原告的主體資格。故法院對二上訴人提起的被上訴人不具有本案訴訟主體資格的上訴理由不予支持。

關于焦點3，本案中，根據原審時提交的《整改通知》《拆除通告》，可以證明被上訴人宅基地上房屋在《整改通知》規定的違法用地整治范圍內并被認定為應拆除的建筑，被上訴人因其宅基地上房屋被拆除提起本案訴訟，作為公民個體，已盡到了基本的舉證責任。而作為《整改通知》規定的整治責任主體及督促部門的二上訴人，在整改工作中處于主導地位，對證據的獲取更為便利，應當承擔被上訴人宅基地上房屋被誰拆除的舉證責任。因二上訴人既未提交他人實施拆除行為的證據，也未提交排除二上訴人實施拆除行為的證據，五星街辦還自認其去了拆除現場，國土部門實施了拆除行為，二上訴人對此應承擔相應的法律后果。故原審法院認定二上訴人就是拆除被上訴人宅基地上房屋的主體，依法應當承擔相應的法律責任并無不當。法院對二上訴人提起的其未實施拆除行為的上訴理由不予支持。

關于焦點4，原審法院根據《中華人民共和國行政強制法》第三十四條、第三十五條、第三十六條、第五十三條的規定，認定市國土局作為沒有強制執行權的行政機關違法實施拆除行為，其行為明顯違反法律規定，但因強制拆除的結果已發生，不具有可撤銷內容，依法應當確認違法。該認定適用法律正確，法院予以認可。原審法院關于五星街辦雖有權對違法建設行為進行整治，也應當履行法定必經程序，但其僅張貼了《拆除通告》后，便實施拆除行為，亦明顯違反了法律的有關規定，但亦因強制拆除行為屬事實行為，不具有可撤銷的內容，依法應當確認違法的認定結論正確。但是，因為《中華人民共和國城鄉規劃法》并未賦予街道辦事處對違反該法第六十五條規定的建設行為進行整治或查處的法定職權，因此五星街辦對被上訴人宅基地上房屋實施拆除行為，沒有法律依據，其實施的拆除行為違法。原審法院對五星街辦實施的拆除行為的認定理由有誤，法院予以指正。

綜上，原審法院認定事實清楚，裁判結果正確，上訴人市國土局、五星街辦的上訴理由均不能成立，法院不予支持。2018年3月29日，二審法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項之規定，判決如下：

駁回上訴，維持原判。

二審案件受理費各50元，由上訴人西安市國土資源局、西安市長安區五星街道辦事處各自負擔。

本判決為終審判決。