政績考核篇：GDP“注水”催生數據統計新革命

黃漢城

歷史總是驚人地相似。自2017年1月份遼寧首度承認數據注水之后，2018年1月，北方又有兩個地區自曝家丑。

據新華社消息，2018年1月3日，內蒙古披露該區2016年規模以上工業增加值有四成造假，需要減去2900億元；相應的，2016年地方GDP也要砍掉一大塊。

8天后，天津市濱海新區跳出來說，濱海新區2016年GDP也沒有此前公布的10000億那么多，實際數大概只有6654億元，縮水約1/3。

多年來，不少地方GDP注水早已是“傳說”中的秘密。它就像皇帝的新衣，人們都懷疑它有問題，但真正能揭穿它的、最權威的還是當事人自己。2018年新年伊始就出來這些個重磅“真心話”，還真讓人不太適應。

其實，這反映出一個被很多人忽視的殘酷真相：在中國GDP總量飆升至80萬億元的關口上，我們的地方政府缺錢，實在缺錢！

很多人不知道的是，為了遏制住地方的造假沖動，中央的政績考核指揮棒正在悄悄發生偏移。從2019年開始，各省市區的GDP將不再是地方說了算，大家都要在國家統計局的領導下進行核算。游戲的規則變了。

泡沫到底有多嚴重？

每年，各省區市都會自行公布GDP數據，國家統計局隨后也會在各地上報的數據基礎上，發布全國GDP數據。我們來看一下兩者之間的偏差：

2012年，各省GDP之和超出全國5.76萬億元，憑空造出了一個廣東，當時廣東的經濟規模全國第一。2015年各省GDP之和超出全國4.6萬億元，憑空多出了一個浙江，當時浙江的經濟規模全國第四；2016年各省GDP之和又超出全國2.7萬億元，相當于一個上海，當時上海的經濟體量全國排名第十一。

數據來源：國家統計局、各地統計公報

這種天量級別的“差額”，過去官方基本不會把它歸結為“泡沫”，而是說誤差的出現既有技術上的原因，也有人為的因素。

從技術上看，國家和地方統計局的計算方法雖然基本一致，但是隨著市場經濟的縱深發展，越來越多的大企業跨地經營，設立了眾多分公司和子公司，這些下屬機構的業務眼花繚亂，到底是屬于“在地業務”還是“不在地業務”，有時候兩個地方的口徑不一，難免會重復計算。

從人為因素上看，是“官出數字、數字出官”，個別地方官員具有注水的行為動機。而且最要命的是，他們還有這種操縱的“能力”。熟悉體制運行的人知道，地方數據造假的手段無非是兩種。

第一是空轉。比如，一筆財政資金入庫后，設置一個虛假的項目，把錢支出去，最后又重新入庫回到原始位置上，來來回回都是同一筆資金，但是收入和支出都疊加了好幾次，數據一下子就變漂亮了。這里頭的手段有很多，想象力再豐富的編劇也寫不出來。

第二是虛增。早前財政部曾公開披露遼寧數據造假手法，在2011至2014年那段“輝煌”的歲月里，遼寧通過虛構應稅事項和納稅依據，虛增了耕地占用稅、土地增值稅等地方稅收收入。而且地方相當聰明，一般會拿來虛增的稅種都是全口徑歸地方的稅種，而不是國稅，這樣就不用掏出真金白銀上繳給中央。

當然，地方政府數據造假，也是需要付出實實在在的代價：“吹牛要上稅”，在系統內憑空出現的財政收入，按照分稅制的財政收支體系，有一部分需要交給中央和省里，上繳變多了；數據高報，會影響中央對地方經濟形勢的判斷和決策，導致中央對地方轉移支付規模減小，收入變少了。

不過，從理論上講，只要地方財政充裕，這個游戲可以無限運作下去。我們來看地方政府的錢袋子，地方的可支配財力主要由三個部分組成，一般公共預算收入，其大頭是稅收；政府性基金收入，大頭是土地出讓金；最后是各種各樣的舉債，包括城投債、非標融資與委托貸款等。

前幾年中國經濟高速增長，地方的一般公共預算收入也跟著水漲船高，就算中央轉移支付變少了，只要臉上好看，也能撐得住。要是錢不夠花了，多賣幾塊地就是了。既能用房地產生意拉動GDP，還能充盈國庫，一石二鳥。

萬一前邊兩招都不靈了，不是還能舉債嗎？今天是以這個城投公司的名義去貸款，明天是那個國有資本運營平臺到銀行融資，通過各種明里暗里的債務，還怕那些缺口填不上？

這三個環節可謂環環相扣，只要有一個拎得住，整個大盤就不會掉鏈子。在過去那種高歌猛進的時代里，地方政府注水GDP的“能力”高得很。

期待各地自動擠出水分，難度無異于讓一個開慣豪車的富二代扔下奔馳騎摩拜。口碑變差了不說，還可能搭上自己的仕途。但是，有一句老話怎么說來著？假的終究是假的。

造血能力下滑

進入經濟新常態以后，整個大環境都在發生著變化，很多地方都開始為錢袋子頭疼了。家中無糧，自然很難打腫臉充胖子。

地方造血能力下滑，主要體現在三個方面。

在一般公共預算收入方面。中國的經濟走勢換擋中低速，跨入“L形”通道的一橫，地方財政收入增速碰上了緩速帶。以前大手大腳花錢沒問題，現在就成了毛病，得改。

通過國家統計局公布的數據，我們可以清晰看出31個省市自治區的“泳姿”。

表1-9　31個省市區的一般公共預算收入同比增速（%）（按決算數值統計）

數據來源：各地財政決算報告

數據顯示，從2013年到2016年，包括內蒙古、天津在內的很多地方，其一般公共預算收入增速高位俯沖，從兩位數降到了個位數，有些還從正增長變成了負增長。

眾所周知，一般預算收入是衡量地方政府財政實力的核心指標。增速下滑，意味著地方自我造血能力不如從前。此外，各地有很多花錢項目是十足剛性的，比如說公共服務方面，隨著民眾生活水平的不斷提高，支出只能變多不能變少。由此造成的財政窟窿，難免令人擔憂。

2017年底，中國財政科學研究院發布的報告稱，2015年至2017年前三季度，樣本省份的財政自給率[2]整體下降，2015年還有54.1%，到2017年前三季度只剩下50.8%，而地方保工資、保民生、保運轉等剛性支出的比重明顯上升，“一些地方收支矛盾已經十分尖銳”。

根據國家統計局的數據，除了廣東、江蘇、上海、浙江、北京、福建幾個地方，很多省區市存在著財政缺口，需要由沿海富裕省份來“支援”。從2014年到2016年，有25個省區市存在財政缺口，總金額從31927億元上升到48134億元，增幅為51%。

這就是今天中國財政運轉的現實。2017年12月閉幕的十九大，首次沒有提GDP翻番的目標，其實也釋放出了一個信號，中央對于地方經濟狀況已有了心理準備。

在土地出讓收入方面，過去，地方政府是國有土地一級市場的絕對壟斷者，要風得風，要雨得雨。如今房地產行業被中央翻入了2.0時代。自2016年開始，全國房地產迎來史上最嚴調控，兩年時間里，110余城市（鎮）出臺了260多次調控政策，樓市正式邁入“五限”時代。

中央定調房住不炒，大力發展租賃市場，未來還將深入推行共有產權房、租售同權等長效機制，房地產市場持續降溫。據中原地產研究中心統計數據，受嚴格的限價政策影響，2017年下半年就有261宗土地流拍。

此外，在去杠桿的大基調下，中央收緊流動性，停止大水灌溉，過往那種投資驅動的方式已經難以為繼。地方無法再瘋狂“吃雞”。

我們以內蒙古為例。從2013年開始，內蒙古的國有土地使用權出讓收入直線下沖，2016年的出讓收入僅為176.8億元，不及2013年的1/2。房地產投資開發額同樣下滑嚴重。

內蒙古的土地財政亮起了大紅燈。放眼全國，這并不是孤例，類似的地方很多。

數據來源：內蒙古財政廳、統計局

數據來源：國家統計局

在地方債務方面，中央制止地方政府違法違規舉債的力度不斷加碼，地方融資渠道要么縮緊，要么受限。2017年12月財政部再次放出狠話說，對于地方政府性債務“誰家的孩子誰抱”，中央堅決不救助，地方政府要趁早打消中央政府會“買單”的幻覺，金融機構也不要產生政府會兜底的幻覺。

言下之意，過往那種設立資產管理有限公司剝離天價不良資產，或者債轉股的小后門都可能要堵上了。廣東國際信托投資有限公司的歷史還記不記得？海南發展銀行的教訓還記不記得？你們再不聽話，以后就是那種下場。在地方政府債務已是中國最大灰犀牛的共識下，各地想要拿到發債指標，無不是求爺爺告奶奶的。

這三個大板斧砍下來，對債務累累的地方來說，簡直就是砍瓜切菜。無法量入為出，財政一緊張，地方政府就只好主動擠泡沫了。

新規則呼之欲出

除了地方錢袋子的體積外，改變最大的，其實還要算是游戲規則。

2016年10月，中央深改組第28次會議通過《關于深化統計管理體制改革提高統計數據真實性的意見》。以后對于統計數據造假的干部，要“一票否決”。

2017年6月，深改組第36次會議通過《地區生產總值統一核算改革方案》《統計違紀違法責任人處分處理建議辦法》。除了統計機構，領導也要追究違法責任。以后再造假，就不是下級官員背鍋那么簡單了。

2017年10月國家統計局宣布，從2019年開始實施地區生產總值統一核算改革。改革后，GDP數值不再是地方說了算，各省區市統計局將在國家統計局的領導下從嚴審核核算，以確保地區生產總值數據與國內生產總值數據基本銜接。

中央的步伐越來越緊。尤其是核算改革這招，簡直是壓在地方頭上的最后一根稻草。對于地方政府來說，越是死拖到最后一刻，造假的數據就會離真相越遠，造成崩塌性的局面。這種爆炸式的沖擊，有幾個人受得了？

留給各地的時間已經不多了。所以，算完經濟和政治這兩本賬，一些地方就只能先跳了出來。畢竟早割肉，早止血。現在就承認，說不定以后挨的板子還可以少一點，輕一點。

過去，針對地方數據造假問題，中央也曾試圖用三個指標來判斷地方經濟運行情況：工業用電量、銀行發放的貸款數額和鐵路貨運量。英國《經濟學人》將這個指數的計算公式總結為：工業用電量增速×40%+中長期貸款余額增速×35%+鐵路貨運量增速×25%。

對于中央的決策來說，這確實是一種參考指標。但眼下中國傳統工業的主導地位正在不斷減弱，尤其是在第三產業發達的地區，互聯網經濟興起，現代服務業蓬勃發展，這個指標在衡量中國經濟產出時已經沒那么準確了。

因此，比起地方主動擠水，對于當下中國更迫切、更關鍵的，是要早日拿出一套更為先進、更為科學的統計體系。

據新華社報道，2018年1月12日中央召開了一次全國統計工作會議。在這個可能會改寫中國的會議上，國家統計局局長寧吉喆披露，中央正在加快構建新時代現代化統計調查體系：

今年（2018年）將精心組織實施生態文明建設年度評價工作，按時發布2017年各地區綠色發展指數。改進完善提質增效轉型升級統計指標統計及相關制度，探索計算工業發展質量指數，開展供給側結構性改革、雙創發展等統計指標體系研究。

今年進一步健全“三新”統計調查體系[3]，抓緊修訂“三新”統計標準，研究建立反映數字經濟、共享經濟、現代供應鏈的統計制度，改進完善“三新”增加值核算方法，改進經濟發展新動能指數的計算辦法，認真做好營商環境調查和試評價工作。

要扎實做好地區生產總值統一核算改革準備工作，完善地區生產總值統一核算實施方案，為正式實施地區生產總值統一核算改革奠定基礎。認真開展全國和地方資產負債表編制工作，切實做好自然資源資產負債表編制工作，實施居民自有住房服務核算方法改革。

此外，還將完善研發經費投入統計制度，改進資金流量表編制工作，正式建立幸福產業統計監測制度，繼續開展文化、體育、旅游等派生產業增加值核算。

寧吉喆的發言當中，包含了綠色GDP評價體系、地方資產負債表、自然資源資產負債表，幸福產業統計監測制度好幾個關鍵詞。

這無疑是一場重要的變革。未來中國若能形成一套測量民生指數、宜居指數、幸福指數的綠色指標體系，我們的政績考核指揮棒，肯定會推動經濟更加高質量發展。而新一輪的城市競爭，才能走上一條良性循環的健康道路。

在區域格局大變動的背景下，是時候改變以往的游戲規則了。就讓那種以GDP論英雄的時代，成為過去吧。