中小城市篇：警惕地方財(cái)政危機(jī)

黃漢城

中小城市進(jìn)入了萎縮的新時(shí)代。這是自然規(guī)律，沒有什么可害怕的。而真正要警惕的問題，是地方的財(cái)政危機(jī)。

2018年，中西部多個(gè)中小城市爆發(fā)教師討薪事件。先是安徽六安，然后是貴州畢節(jié)，湖南武岡……這不是幾點(diǎn)星星之火，以安徽省為例，有十個(gè)城市截至2017年底都沒有發(fā)放政府文件上白紙黑字寫得清清楚楚的一次性工作獎(jiǎng)勵(lì)。

別看中國GDP已飆升至82萬億元、成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體，其實(shí)廣大五、六線城市外強(qiáng)中干著呢。

再苦不能苦孩子，再窮不能窮教育，連教師們的待遇都落實(shí)不了，恰恰反映了中小城市基層政府正面臨著一場財(cái)政危機(jī)。

一邊是揭不開鍋的財(cái)政收入，一邊是債臺(tái)高筑的政府性債務(wù)，誰也不知道它什么時(shí)候就炸雷。

大歷史的進(jìn)程往往就隱藏在小細(xì)節(jié)中。或許十年之后再回首，六安教師“討薪”風(fēng)波會(huì)成為觀察中小城市的一個(gè)標(biāo)志性事件。

長年靠上級財(cái)政和發(fā)債度日

2018年5月27日上午9時(shí)許，安徽省六安市金安區(qū)、裕安區(qū)部分學(xué)校教師40余人，到六安市政府南大門集訪，討要一次性工作獎(jiǎng)勵(lì)，有關(guān)部門執(zhí)法簡單粗暴。相關(guān)視頻流傳到網(wǎng)上，使得六安這個(gè)城市一夜之間成為舉國焦點(diǎn)。

新京報(bào)去采訪時(shí)，六安方面回應(yīng)稱，安徽省雖然規(guī)定省轄市可結(jié)合各自經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r及相關(guān)規(guī)定對本地機(jī)關(guān)事業(yè)單位的一次性工作獎(jiǎng)勵(lì)予以規(guī)范，但金安區(qū)、裕安區(qū)根本就沒有能力出臺(tái)這個(gè)獎(jiǎng)勵(lì)。市直公務(wù)員和事業(yè)單位的老師發(fā)了，也是調(diào)查考核了一年時(shí)間才決定的。所以這件事情非常復(fù)雜，財(cái)政負(fù)擔(dān)非常重。

說到底，就是地方財(cái)政夠嗆。

自2015年以來，六安市的一般公共預(yù)算收入遠(yuǎn)不及支出的1/3，長年靠上級稅收返還、轉(zhuǎn)移支付和發(fā)債度日。

數(shù)據(jù)來源：六安市統(tǒng)計(jì)局

表面看，最近幾年六安市的固定資產(chǎn)投資額還是挺風(fēng)光的，除了2016年短暫下滑外，這輛拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的馬車頭一直在攀升。但實(shí)際上，這種遞增的投資額，其拉動(dòng)GDP增長效果已后繼乏力。由于工業(yè)轉(zhuǎn)型升級和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整跟不上，六安市的投資效果系數(shù)（每單位固定資產(chǎn)投資所增加的GDP）逐年下降。

根據(jù)六安市統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，2011年六安市投資效果系數(shù)為0.282（深圳大概是0.68），2017年跌到僅有0.088，僅相當(dāng)于六年前的31%。換句話說，2017年六安砸下1200億元固定資產(chǎn)投資，所增加的GDP其實(shí)跟2011年490億元的效果是差不多的。

六安的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，已完全陷入了“高投入低產(chǎn)出”的困境，而且是越陷越深，難以自拔。

到了2018年，六安市的經(jīng)濟(jì)直接走入了冰川時(shí)代。

表1-4　2017年六安市企業(yè)虧損面

數(shù)據(jù)來源：六安市統(tǒng)計(jì)局

2018年一季度，全市900多家規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)（年主營業(yè)務(wù)收入超2000萬元）中，虧損戶數(shù)就高達(dá)147家，比去年同期多了66家，虧損面為16.1%。利潤額只有可憐的13億元，同比下降24.5%。

六安市統(tǒng)計(jì)局承認(rèn)，2018年一季度經(jīng)濟(jì)效益下滑明顯，主要是因?yàn)槿笮袠I(yè)不景氣：黑色金屬礦采選業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤2302.2萬元，同比下降93.6%；文體和娛樂用品制造業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤1846.5萬元，同比下降58.8%；計(jì)算機(jī)、通信和其他電子設(shè)備制造業(yè)更是直接虧損，達(dá)3138.7萬元。

為什么遲遲不肯“開鍋”？

不單是六安，中西部多個(gè)中小城市爆發(fā)了教師討薪事件。

2018年2月份，據(jù)財(cái)新報(bào)道，貴州省畢節(jié)市、安順市的部分縣中小學(xué)教師們遲遲拿不到2萬元年終獎(jiǎng)，他們奔走呼告，卻四處碰壁。2018年5月5日，湖南省武岡市上千名老師討薪驚動(dòng)了當(dāng)?shù)卣?/p>

截至2018年底，整個(gè)安徽省還有淮北、馬鞍山、宿州、蚌埠、宣城、銅陵、阜陽、淮南、滁州等城市沒有發(fā)放一次性工作獎(jiǎng)勵(lì)。

《教師法》規(guī)定，教師的平均工資水平應(yīng)當(dāng)不低于國家公務(wù)員。地方政府寧愿扛著違法的嫌疑，也要咬住牙拖拖拖，是什么令他們遲遲不肯“開鍋”？

兩個(gè)字，沒錢！

表1-5　各地一般公共預(yù)算收入增速

數(shù)據(jù)來源：各地財(cái)政局

除了安徽阜陽之外，目前被曝光欠薪的十幾個(gè)城市一般公共預(yù)算收入增速都非常乏力，基本都處于下滑通道。像滁州、蚌埠、宿州、淮北的增速從往年的兩位數(shù)直接跌到2017年的個(gè)位數(shù)。馬鞍山、武岡、銅陵三個(gè)城市更不忍睹，直接是負(fù)增長了。

別看貴州畢節(jié)這三年的地方一般公共預(yù)算收入增速分別為-7.3%、4.7%、12.3%，好像不錯(cuò)，其實(shí)只是因?yàn)榍皫啄曦?cái)政收入跌得實(shí)在太厲害了，稍微一點(diǎn)止跌回升，數(shù)據(jù)就顯得很亮麗。

事實(shí)上，2017年畢節(jié)的地方一般公共預(yù)算收入為123.84億元，比4年前還要低，2013年這一數(shù)字為125.62億元。這座城市的經(jīng)濟(jì)由陰轉(zhuǎn)陽，但并沒有完全恢復(fù)過來。

悖論：投資越大效應(yīng)越低

為什么這些地方的造血能力這么弱，好像集體被抽掉了魂似的？

表1-6　2017年各地投資驅(qū)動(dòng)情況（單位：億元）

數(shù)據(jù)來源：各地統(tǒng)計(jì)年鑒

細(xì)細(xì)研究我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，這些城市都有一個(gè)共同的特征，就是固定資產(chǎn)投資與GDP的比值高得嚇人，沒有一個(gè)低于90%的，甚至有一半以上的城市高于100%。

在上一輪經(jīng)濟(jì)周期里，這些五、六線的中小城市長期依賴投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。當(dāng)北京（32%）、上海（24%）、廣州（28%）、杭州（47%）、蘇州（33%）、無錫（47%）等城市早已轉(zhuǎn)型換擋、走上內(nèi)生增長的道路后，這些城市還是一條路走到黑。

這種傳統(tǒng)發(fā)展模式與中國大環(huán)境變化之間的錯(cuò)位，形成了一個(gè)巨大的悖論：投資越大、效應(yīng)越低。

在中國一些地方，高科技項(xiàng)目引不進(jìn)來，但為了GDP基層政府還是硬上投資，大量投資停留在低端化的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中，導(dǎo)致產(chǎn)品附加值較低，投資效率偏低，對財(cái)政收入的刺激大打折扣。

由于找不到核心驅(qū)動(dòng)力，就算是低水平的重復(fù)投資也照單全收，最終引起產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化，大量資本沉淀在產(chǎn)能過剩的產(chǎn)業(yè)。在“營改增”之前，政府才不管企業(yè)虧不虧損，只要開門營業(yè)了就可以收營業(yè)稅，所以就算經(jīng)濟(jì)下滑，政府也能撐一撐。現(xiàn)在改征增值稅后，企業(yè)只要沒活干，就無增值稅可收。財(cái)政收入之困難可想而知。

今天的中國早已不是當(dāng)年那個(gè)中國了。來個(gè)大項(xiàng)目，也不夠當(dāng)?shù)爻远嗑谩＿@還不是最可怕的。如果砸下大把錢只是收上來的稅少一點(diǎn)，我們也就認(rèn)了。更要命的是，很多投資項(xiàng)目都是地方政府從銀行借貸搞起來的，或者是政府以擔(dān)保、明股實(shí)債的形式誘導(dǎo)企業(yè)下水的。那些投下去的錢，最終都變成了地方政府直接債務(wù)、或有債務(wù)，這些債務(wù)像雪球一樣越滾越大，累計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)也越來越突出。

負(fù)債率達(dá)標(biāo)，加上隱形債務(wù)呢？

在這種背景之下，再去看一下六安市的地方債情況，就非常值得玩味了。

這幾年，六安市政府的負(fù)債率大概是30%，低于國際警戒線60%。但衡量地方債的風(fēng)險(xiǎn)程度，從來都不能只看表面上的數(shù)據(jù)。這就好比一個(gè)人的體重、身高完全符合標(biāo)準(zhǔn)，但這并不代表他的身體狀況就健康，內(nèi)在免疫力一旦低下，就算是一個(gè)普通流感也能把他打趴下。

表1-7　六安市負(fù)有償還責(zé)任的政府債務(wù)情況（單位：億元）

數(shù)據(jù)來源：六安市財(cái)政決算報(bào)告

同樣的道理，地方政府如果自我造血能力弱，就是負(fù)債率低于60%，也有可能無力還債，眼睜睜地看著債務(wù)崩塌。更何況，對于負(fù)有償還責(zé)任的這些必須公開的債務(wù)數(shù)據(jù)，政府往往會(huì)加以粉飾使之合規(guī)；而對那些隱藏在背后的擔(dān)保責(zé)任債務(wù)、救助責(zé)任債務(wù)等，通常都是諱莫如深。加上這兩塊，每個(gè)地方政府的債務(wù)都會(huì)更高一些。

在經(jīng)濟(jì)下行的情況下，你根本不知道哪個(gè)鏈條會(huì)率先斷裂。

表1-8　2017年各地GDP數(shù)值（單位：億元）

數(shù)據(jù)來源：各地統(tǒng)計(jì)局

2018年1月11日，云南某省級融資平臺(tái)違約，這是中國首例省級融資平臺(tái)炸雷。2018年4月27日，天津某省級融資平臺(tái)深陷兌付危機(jī)。2018年5月10日，天津最大國有房企天房集團(tuán)驚爆1800億元負(fù)債，業(yè)界普遍認(rèn)為，這些債務(wù)一旦爆發(fā)將炸傷大半個(gè)中國金融圈。

省級融資平臺(tái)的融資能力一般數(shù)倍甚至數(shù)十倍于市縣級融資平臺(tái)，如果連這些平臺(tái)都扛不住炸雷了，那這些GDP不及天津、云南的十分之一的五、六線城市，豈不是更令人擔(dān)憂？

2017年5月，六安市率先給下轄各個(gè)縣區(qū)發(fā)了一份《六安市政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》，從預(yù)警、定級、應(yīng)急、處置、保障等方面做出了事無巨細(xì)的規(guī)定。這篇洋洋灑灑一萬字的宏偉巨作，充滿了爆棚的危機(jī)感。

各縣區(qū)政府（管委）建立政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件報(bào)告制度，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)報(bào)告，不得瞞報(bào)、遲報(bào)、漏報(bào)、謊報(bào)。

各縣區(qū)政府（管委）預(yù)計(jì)無法按期足額支付到期政府債務(wù)本息的，應(yīng)當(dāng)提前2個(gè)月以上向市政府報(bào)告，并抄送市財(cái)政局。

……

存量擔(dān)保債務(wù)不屬于政府債務(wù)。按照《中華人民共和國擔(dān)保法》及其司法解釋，除外國政府和國際經(jīng)濟(jì)組織貸款外，各級政府及其部門出具的擔(dān)保合同無效，各級政府及其部門對其不承擔(dān)償債責(zé)任，僅依法承擔(dān)適當(dāng)民事賠償責(zé)任，但最多不應(yīng)超過債務(wù)人不能清償部分的1/2；擔(dān)保額小于債務(wù)人不能清償部分1/2的，以擔(dān)保額為限。

……

存量救助債務(wù)不屬于政府債務(wù)。對政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的存量或有債務(wù)，各級政府可以根據(jù)具體情況實(shí)施救助，但保留對債務(wù)人的追償權(quán)。

翻譯成白話就是：頂不住了千萬別硬扛，提前一兩個(gè)月吱下聲；那些負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，流著淚也要還；有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，撐死就還1/2，不能再多了；有救助責(zé)任的債務(wù)，你們就看自己兜里，有多少就給多少，重要的是要把事情擺平了，群眾情緒要穩(wěn)定。

2018年5月，全國人大財(cái)經(jīng)委副主任委員賀鏗在北京某論壇的一番講話引起軒然大波。他說，中國的地方債大概是40萬億元，但地方政府就沒有一個(gè)想還債的。“現(xiàn)在要讓他還債，他說我工資都發(fā)不出來，財(cái)政困難得很，怎么辦？所以現(xiàn)在欠的這些債不說還本，還息許多地方都還不起。”

有人說，想要化解中小城市身上的天量地方債，要么借新還舊，要么就是發(fā)行貨幣稀釋，通過通脹由百姓買單。其實(shí)，我們還有另外一種手段。

今天中國正在加速新一輪的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，典型如雄安新區(qū)、海南自貿(mào)港以及粵港澳大灣區(qū)，他們的轉(zhuǎn)型升級將給全國帶來示范效應(yīng)和溢出效果。如果能夠推動(dòng)各地形成硬核的經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)力，問題便能在發(fā)展中得以解決。

難度雖大，但并非沒有可能。