二線城市篇：天花板終于被挪開，中央正在給大城市松綁

黃漢城

中國正在加速進(jìn)入大都市圈時(shí)代。

長期以來，中國的城鎮(zhèn)化一直有兩種路線之爭。第一種是發(fā)展大城市，像武漢、成都這種有千萬常住人口的大城市，就應(yīng)該越大越好，最好是人口從1000萬增加2000萬，再到3000萬，充分發(fā)揮城市的規(guī)模效應(yīng)。第二種是發(fā)展小城市，農(nóng)民最好是就地城鎮(zhèn)化，少一點(diǎn)跨省流動(dòng)。

兩種路線打架打得很厲害，中央選擇了第二種。所以，我們的城鎮(zhèn)規(guī)劃思路一直是“控制大城市人口、積極發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)”。為此，中國還配置了非常嚴(yán)格的戶籍制度和土地制度。

但現(xiàn)在有越來越多的跡象顯示，中央正在給大城市松綁。

今后的城鎮(zhèn)化進(jìn)程將貫穿一個(gè)新的主題，叫作“馬太效應(yīng)”：強(qiáng)者愈強(qiáng)，弱者愈弱，所有的資源都會(huì)集中在少數(shù)幾個(gè)城市。這個(gè)過程會(huì)持續(xù)很多年，直至中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程接近尾聲。

可以預(yù)料，未來中國的區(qū)域發(fā)展只會(huì)有一個(gè)贏家——大城市。

兩朵“惡之花”

2014年，中共中央和國務(wù)院印發(fā)了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》。在這份頂層設(shè)計(jì)文件中，中央提出“特大城市要適當(dāng)疏散經(jīng)濟(jì)功能和其他功能，推進(jìn)勞動(dòng)密集型加工業(yè)向外轉(zhuǎn)移……把加快發(fā)展中小城市作為優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)的主攻方向……有重點(diǎn)地發(fā)展小城鎮(zhèn)……中小城市數(shù)量增加，小城鎮(zhèn)服務(wù)功能增強(qiáng)……促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”。

為此，中國還量身配套了一個(gè)大招：全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，中等城市落戶限制則有序放開，大城市落戶條件合理確定，特大城市嚴(yán)格控制人口規(guī)模。

潛臺(tái)詞就是說：現(xiàn)在的農(nóng)村太凋敝、太空心化了，你們大城市都給我悠著點(diǎn)，北上廣深不能再大了；南京、天津等強(qiáng)二線城市也不要盲目拉人頭了；可以的話，廣大中西部的農(nóng)民朋友們實(shí)現(xiàn)就近、就地城鎮(zhèn)化吧。

這種“控制大城市人口、積極發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)”的規(guī)劃思路，間接催生了兩朵“惡之花”，即高房價(jià)和城鄉(xiāng)割裂。

第一，有限的用地指標(biāo)多傾斜到了中西部，沿海大城市拿到的征地指標(biāo)較少，與自身的經(jīng)濟(jì)體量完全不相匹配，助長了大城市“擠牙膏”式的賣地模式，其住宅用地供應(yīng)極其有限，跟不上人口流入速度，最終導(dǎo)致房價(jià)攀升，租金高漲，并傳導(dǎo)至勞動(dòng)力成本，驅(qū)逐模式開啟。

第二，堅(jiān)硬的戶籍壁壘將低端勞動(dòng)力拒之門外，很多農(nóng)民工為大城市燃燒了大半生青春，最后還是落不了戶，享受不到該有的公共服務(wù)，最終逃回衰退的十八線老家，這樣就拉低了全社會(huì)的消費(fèi)能力，加劇了階層固化。

數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計(jì)局

而且從2013年至2018年，中國十大城市的人口還是增加了1099萬人。強(qiáng)行控制大城市人口被事實(shí)證明難以辦到。

所以，我們很有必要重新探尋最開始的那個(gè)問題：中國的大城市是不是真的很大了？已經(jīng)大到不能再大了？

土地的天花板被頂開

毋庸置疑，天津、蘇州、成都、武漢、南京、重慶、杭州等大城市所表現(xiàn)出來的城市病，已經(jīng)嚴(yán)重到了讓中國的領(lǐng)導(dǎo)人、城市治理者還有普通市民都感到了揪心。各種資源緊張，交通擁堵，環(huán)境惡化……仿佛中國大城市暴露出來的所有城市病，都是因?yàn)樘?，或者人多。但如果我們拉出美國的大城市做對比，又不禁令人撓頭，有那么一點(diǎn)百思不得其解。

表1-3　2016年中美前十大地區(qū)對比

注：美方數(shù)據(jù)按2016年人民幣平均匯率1美元兌6.64元人民幣折算

數(shù)據(jù)來源：美國經(jīng)濟(jì)分析局BEA、中國國家統(tǒng)計(jì)局

美國的國土面積與中國差不多，GDP總量也最為接近，一個(gè)世界第一，一個(gè)世界第二。又加上美國都市圈的面積與中國行政市的面積相當(dāng)，人口規(guī)模接近，因此具有一定的可比性。

根據(jù)我們的統(tǒng)計(jì)，美國前十大都會(huì)區(qū)的GDP，占全美的比重竟然達(dá)到39%，遠(yuǎn)比中國的23%要高。并且其人口占比也絲毫不遜色于中國。

這個(gè)事實(shí)點(diǎn)明了一個(gè)悖論：美國是一個(gè)用腳投票的國家，基本按照市場機(jī)制運(yùn)作，如果美國的發(fā)展態(tài)勢代表了城市化未來發(fā)展的方向，那么中國城市化的馬太效應(yīng)似乎正走在正確的道路上。

而且，我們的集中度不是太高了，而是還不夠。之所以出現(xiàn)了很多問題，那一定不是因?yàn)槿硕?，而是其他方面出了偏差?/p>

比方說，在之前很長一段時(shí)間內(nèi)，如果市中心并非歷史文化保護(hù)地帶，那么城市基本會(huì)走上單中心發(fā)展路徑，市中心承載了過多的就業(yè)資源，導(dǎo)致職住嚴(yán)重分離，上下班高峰時(shí)段交通擁堵。比方說，我們在建設(shè)新城時(shí)，偏好大馬路、大廣場、大商場，導(dǎo)致汽車保有量有增無減，加劇了汽車尾氣排放和交通擁堵。

或許是意識(shí)到癥結(jié)所在，高層的城鎮(zhèn)化思路也逐漸產(chǎn)生位移。

2018年3月，國務(wù)院辦公廳出臺(tái)《跨省域補(bǔ)充耕地國家統(tǒng)籌管理辦法》和《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》，給大城市更加靈活的用地指標(biāo)。2019年2月，國家發(fā)改委又出臺(tái)了《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》，提出要放開放寬除個(gè)別超大城市外的城市落戶限制，在具備條件的都市圈率先實(shí)現(xiàn)戶籍準(zhǔn)入年限同城化累積互認(rèn)，加快消除城鄉(xiāng)區(qū)域間戶籍壁壘，統(tǒng)籌推進(jìn)本地人口和外來人口市民化，促進(jìn)人口有序流動(dòng)、合理分布和社會(huì)融合。

這幾份文件的出臺(tái)，標(biāo)志著中央的態(tài)度已發(fā)生了一百八十度的轉(zhuǎn)變。中央正在扶持大城市。其中最大的突破，就是土地制度的突破。

我們以前老說大城市土地緊張，無地可用，其實(shí)我們絕大部分大城市并不缺地，而是缺征地指標(biāo)。

比如，廣州、南京、杭州等地，城市建成區(qū)的面積其實(shí)占比并不算高，大量的土地是耕地或者丘陵，但是光有這些土地是沒有用的，最關(guān)鍵的是要有“征地指標(biāo)”。只有拿到征地指標(biāo)，大城市才能夠去征地，將其轉(zhuǎn)化為國有建設(shè)用地，投入市場使用。

但是，大城市的征地指標(biāo)非常有限，因?yàn)榇罅恐笜?biāo)其實(shí)是傾斜中西部的，大城市能拿到手的很少，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠用。以往的土地指標(biāo)，會(huì)以四五年為一個(gè)周期，提前分配下來，大城市用完就沒了，除非是遇到奧運(yùn)會(huì)這類國家工程，一般不會(huì)再額外增加。用地指標(biāo)緊缺是大城市擴(kuò)張的最大障礙。

現(xiàn)在好了，國務(wù)院出臺(tái)的兩份文件相當(dāng)于開了一個(gè)口子，現(xiàn)在貧困地區(qū)把農(nóng)村的宅基地、經(jīng)營性用地復(fù)墾為耕地后，可以把這些多出來的指標(biāo)，跨省賣給發(fā)達(dá)地區(qū)。這意味著未來大城市可以征更多的地，蓋更多的住宅和工業(yè)園，容納更多的人口和產(chǎn)業(yè)。

2019年4月8日，為深入貫徹落實(shí)中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神，國家發(fā)改委發(fā)布了《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》，再次強(qiáng)調(diào)要深化“人地錢掛鉤”的配套政策：

深化落實(shí)支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財(cái)政政策，在安排中央和省級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付時(shí)更多考慮農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量，2019年繼續(xù)安排中央財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金支持落戶較多地區(qū)。全面落實(shí)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤政策，在安排各地區(qū)城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地規(guī)模時(shí)，進(jìn)一步增加上年度農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量的權(quán)重，探索落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)村貧困人口在原籍宅基地復(fù)墾騰退的建設(shè)用地指標(biāo)由輸入地使用。

土地的天花板終于頂開了，大城市的發(fā)展可謂前途無量。

發(fā)改委說，要放寬除個(gè)別超大城市外的城市落戶限制，釋放出的信號再明顯不過了：未來除了北京、上海這類做減量發(fā)展的“超大城市”，處于“特大城市”序列的二線城市，將得以快速擴(kuò)張。

中小城市開始萎縮

今天，中國的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到了58%。恒大研究院任澤平等人的研究表明，按照世界的普遍經(jīng)驗(yàn)，一個(gè)國家的城鎮(zhèn)化率一旦超過55%，就會(huì)開啟城鎮(zhèn)化的第二個(gè)階段，即大都市圈化階段。

數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計(jì)局、各地國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展公報(bào)

什么意思呢？就是以前的城鎮(zhèn)化，是農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，所有規(guī)模的城市都能“雨露均沾”，不管你是大城市還是小城市都能擴(kuò)張。而進(jìn)入大都市圈化時(shí)代后，中小城市的人口增長會(huì)開始放緩，甚至?xí)霈F(xiàn)人口凈流出，中小城市人口跟著農(nóng)村人口一起向大城市轉(zhuǎn)移，進(jìn)入大城市的中心、郊區(qū)和衛(wèi)星城，從而形成大都市圈。全世界發(fā)達(dá)國家的發(fā)展路徑都是這樣的。

智谷趨勢統(tǒng)計(jì)了中國一百個(gè)城市后發(fā)現(xiàn)，中國已進(jìn)入了一個(gè)中小城市通縮的新時(shí)代。我們統(tǒng)計(jì)的這一百個(gè)城市要么是經(jīng)濟(jì)大市，要么是人口大市，包括了省會(huì)城市、計(jì)劃單列市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)和人口超過500萬的城市。結(jié)果我們用2017年常住人口減去戶籍人口發(fā)現(xiàn)，這100個(gè)城市當(dāng)中有51個(gè)城市的人口在凈流出。

清華大學(xué)副研究員龍瀛也做過統(tǒng)計(jì)，2000—2010年，中國5萬多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦事處，其中有1萬多個(gè)的人口在流失。請注意這里的統(tǒng)計(jì)區(qū)域，是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”和“街道辦事處”。換句話說，中國人口變少的地方不光是農(nóng)村，還有城市。

可以預(yù)見，除了京津冀、長三角、大灣區(qū)三大都市圈以內(nèi)的三、四線城市，其他中小城市難逃“收縮”的命運(yùn)。

與此形成鮮明對比，自2018年開始，有一個(gè)詞開始熱了起來，叫作“強(qiáng)省會(huì)”，幾乎全國各地都在搞強(qiáng)“市”擴(kuò)張。2011年合肥拆分巢湖市，2016年成都吃了簡陽市，2017年西安代管西咸新區(qū)，2018年濟(jì)南又吞了萊蕪。這幾年強(qiáng)省會(huì)的動(dòng)作越來越頻繁了。

以后贏家只有一個(gè)，那就是大城市。