1.2 制度背景：“半強制”社會保險與社保逃費

企業(yè)繳納社保是依法履行企業(yè)的社保義務。那么為什么還有如此多的企業(yè)不參加社保，或者少報、漏報、欠繳社保？我們認為存在以下幾個方面的原因：

（1）地方監(jiān)管機構缺乏嚴格執(zhí)法的激勵。其根本原因在于地方監(jiān)管機構缺乏嚴格執(zhí)行社保法規(guī)的激勵。社會保險是職工的基本權益保障，但同時也會增加企業(yè)的勞動力成本。不少地方政府過度追求經(jīng)濟增長和擴大就業(yè)，忽視了公平，甚至以社會保險費的減免、緩繳來刺激地方經(jīng)濟發(fā)展。有些地方政府對吸納就業(yè)人數(shù)較多的企業(yè)在社保方面給予更多優(yōu)惠政策。對于新興的私營、民營和外資企業(yè)沒有執(zhí)行強制參加社保的要求，這些企業(yè)的職工有可能沒有社會保險或者繳費不足。如前文所說，我國社保費征收部門有社保經(jīng)辦機構和地方稅務機構兩種。社保經(jīng)辦機構根據(jù)企業(yè)上報的參保人數(shù)核定繳費額，地方稅務部門根據(jù)工資總額征收，通常在這個基礎上再打折，但兩種方式都未明確對征繳部門的約束和激勵。

根據(jù)國務院1999年出臺的《社會保險費征繳暫行條例》，社會保險費的征收機構由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定，可以由稅務機關征收，也可以由勞動保障行政部門按照國務院規(guī)定設立的社會保險經(jīng)辦機構征收。2011年正式實施的《中華人民共和國社會保險法》（以下簡稱《社會保險法》）依然沒有明確規(guī)定社保費的統(tǒng)一征收機構。因此，此前各地社保征收分為兩大模式：社保經(jīng)辦機構征收和稅務機關征收。其中，稅務機關征收又分為稅務代征和稅務全責征收。由社保機構負責征收的有北京、上海等地，稅務代征的有河南、河北、江蘇、浙江等地，兩種征收方式在全國大體上各占半數(shù)。

2018年7月印發(fā)的《國稅地稅征管體制改革方案》明確規(guī)定：從2019年起，社會保險費交由稅務部門統(tǒng)一征收。這一舉措的最初目的是坐實社保繳費基數(shù)，規(guī)范社保征繳，維護好企業(yè)之間的公平競爭。但是由于擔心稅務部門征繳社保會增加大量中小企業(yè)的成本負擔，隨后國家稅務總局緊急下發(fā)通知暫緩社會保險費征管職責移交稅務部門，并強調(diào)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險和企業(yè)職工其他險種繳費，原則上暫按現(xiàn)行征收體制繼續(xù)征收。

（2）對社保繳費的監(jiān)管及懲罰。一是社保或者其他相關部門主要依靠隨機抽查和職工舉報兩種方法監(jiān)管企業(yè)的社保繳費狀況。實際上，兩種方法起到的效果都是有限的。隨機抽查只能抽查很小部分的企業(yè)，而多數(shù)企業(yè)都有機會主義傾向。如果企業(yè)員工懷疑或者發(fā)現(xiàn)企業(yè)不交或者拖欠社保費，就可以通過專門的舉報電話進行舉報。但員工舉報的辦法效果不大：一方面企業(yè)職工進行舉報的激勵不夠，因為害怕失去工作等原因根本不敢舉報自己的企業(yè)；另一方面，即使企業(yè)被舉報了，監(jiān)管部門到企業(yè)核查，企業(yè)也可以與相關部門協(xié)商解決。二是繳費機制設計存在缺陷，繳費基數(shù)與待遇脫節(jié)。所有的社會保險繳費基數(shù)都是由職工上年平均工資決定的，并限定在社會平均工資的60%～300%，但是社會保險中的一部分待遇與繳費基數(shù)是無關的，例如，養(yǎng)老保險中的基礎性養(yǎng)老金、失業(yè)保險金、醫(yī)療保險的社會統(tǒng)籌部分等，這樣必然產(chǎn)生隱瞞繳費基數(shù)信息的現(xiàn)象。此外，目前中國社會保險基金普遍的實際操作均是把養(yǎng)老保險個人賬戶的記賬利率設定為一年期銀行居民存款利率，而醫(yī)療保險個人賬戶更是參照銀行同期居民活期存款利率計息。這同樣會造成保險費繳納者隱瞞繳費基數(shù)信息的現(xiàn)象。盡管法律對社會保險早有強制性規(guī)定，但是由于各種原因，這種強制性在具體的實施過程中作用并不明顯。雖然從中央到地方都很重視社會保險框架的搭建，但在實際工作中，社會保險又常常陷入效率與公平、就業(yè)與保障的困局，這也導致各地對社保的征繳力度不夠，致使大量企業(yè)不參加社保，或者少報、漏報、欠繳社保。

（3）社保繳費的強制性范圍。1999年的《社會保險費申報繳納管理暫行辦法》規(guī)定的社會保險費是指基本養(yǎng)老保險費、失業(yè)保險費和基本醫(yī)療保險費。工傷保險費和生育保險費的申報、繳納可參照本辦法執(zhí)行。2011年11月15日，人力資源和社會保障部公布了《社會保險費申報繳納管理規(guī)定（草案）》，擬規(guī)定強制繳納的保險除了養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險外，還需新增工傷保險和生育保險。按該草案之前的相關規(guī)定，不管繳納的是五險還是三險，都是合理的，關鍵在于企業(yè)根據(jù)自身情況，決定是否自愿為職工提供強制繳納險種以外的社會保險。

為解決這一問題，我們分析了四川省成都市實行的“五險合一”的征繳方式，發(fā)現(xiàn)其能有效提高企業(yè)參加社會保險的積極性。

“五險合一”是指基本養(yǎng)老、城鎮(zhèn)職工醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育五項社會保險實行統(tǒng)一登記、統(tǒng)一基數(shù)、統(tǒng)一征繳和統(tǒng)一稽核。目前，不少地區(qū)社會保險費的征收主體依險種而設，醫(yī)療保險費由醫(yī)保經(jīng)辦機構負責征收，失業(yè)保險費由就業(yè)機構負責征收，有些地區(qū)還單獨設有生育保險、工傷保險業(yè)務經(jīng)辦機構。采用“五險合一”征收管理模式，一是可以有效地解決當前征收工作中面臨的參保項目不全、基數(shù)不統(tǒng)一等問題，同時在提高征收工作效率和服務質(zhì)量等方面也有一定成效。“五險合一”征收管理模式極大地方便了參保單位和個人。五項社會保險統(tǒng)一由社保機構管理，單位和個人只需到社保業(yè)務大廳就可辦理各項社會保險的參保、繳費、轉(zhuǎn)移等手續(xù)，從而提高了單位和個人的參保積極性。二是“五險合一”降低了運行成本，提高了征繳率。“五險合一”征收管理模式的建立，統(tǒng)一了繳費基數(shù)、參保項目、繳費方式，解決了繳費基數(shù)不一致、參保項目不齊全、繳費手續(xù)煩瑣等問題，同時也避免了管理機構的重復設置，降低了運行成本。三是“五險合一”征收管理模式建立后，單位申報參保人數(shù)、繳費基數(shù)做到了統(tǒng)一，為審計稽核提供了準確信息，有力地促進了擴大征繳面的工作，提高了社保稽核的工作效率。

例如，2015年9月，四川省研究制定了《關于實行社會保險費統(tǒng)一征收和稽核的通知》，明確社會保險費將由一個社保經(jīng)辦機構實行統(tǒng)一征收和稽核。社會保險費統(tǒng)一征收和稽核的范圍包括職工基本養(yǎng)老保險（含企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險、機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險）、基本醫(yī)療保險（含職工基本醫(yī)療保險、補充醫(yī)療保險、公務員醫(yī)療補助）、工傷保險、失業(yè)保險、生育保險，實行統(tǒng)一登記申報、統(tǒng)一核定繳費、統(tǒng)一征收稽核、統(tǒng)一信息系統(tǒng)、統(tǒng)一目標考核的“五險合一”。統(tǒng)一登記申報：統(tǒng)一參保對象基礎信息入口，避免重復登記、多頭申報、選擇性參保，以利于全民參保登記計劃的基礎數(shù)據(jù)庫建設、信息比對和及時更新。統(tǒng)一核定繳費：明確征收機構按各項社會保險現(xiàn)行繳費規(guī)定，一單核定一票征收。社會保險基金仍然實行專款專用管理原則，各險種之間不得擠占、挪用。統(tǒng)一征收稽核：明確統(tǒng)一稽核內(nèi)容限于社會保險費的征收稽核，發(fā)現(xiàn)用人單位少報、瞞報繳費基數(shù)和繳費人數(shù)違法行為的，應當責令其限期改正。統(tǒng)一信息系統(tǒng)：要求信息化機構加快建設“五險合一”信息系統(tǒng)步伐，開發(fā)統(tǒng)征應用管理軟件，實現(xiàn)數(shù)據(jù)集中共享。統(tǒng)一目標考核：明確由省級征收機構匯總各社保經(jīng)辦機構征繳目標任務，統(tǒng)一下達給各市（州），對市（州）征收機構完成情況進行統(tǒng)一考核。

成都市社會保險自2007年1月起就已全面實行了“五險合一”的征繳方式，即基本養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育五個險種實行一張單據(jù)統(tǒng)一征收；同時，要求參保人員必須同時參加全部五項社保。從1999年開始，成都市市本級和20個區(qū)（市）縣就已經(jīng)實現(xiàn)了四險統(tǒng)一征收，即社保經(jīng)辦機構統(tǒng)一負責統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)養(yǎng)老保險費（含機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險費）、醫(yī)療保險費、工傷保險費和生育保險費的征收。到2005年7月，成都市市本級失業(yè)保險費征繳工作由就業(yè)機構移交到社保機構；2006年4月1日，全市20個區(qū)（市）縣的失業(yè)保險費征繳也全部移交社保經(jīng)辦機構負責。至此，成都市“五險合一”統(tǒng)一征收管理模式初具雛形，全市社保經(jīng)辦工作也實現(xiàn)了五個統(tǒng)一：管理統(tǒng)一、征收統(tǒng)一、支付統(tǒng)一（失業(yè)保險支付由就業(yè)局負責）、基金管理統(tǒng)一、審計稽核統(tǒng)一。