第一章 緒論

第一節 研究背景、意義及思路

社會發展和治理趨勢是主體多元化。政府與社會力量良性互動、協同共治已成為重要的社會治理模式。在新公共管理背景下，國際上應急管理體制發展呈現綜合性特點，管理理念上強調“共同治理”，使社會各界共同參與應急管理，通過分權、分層次、分目標實現多元化系統管理。1999年聯合國召開的“國際減災十年”論壇就提出“以社區為基本單元，加強災害風險的管理工作，以提高社區的減災意識”。2005年聯合國通過的《兵庫宣言》和《2010—2015兵庫行動框架：提高國家和社區的抗災能力》明確提出“尤其需要加強社區在地方一級減少災害風險的能力”。加強社區防災減災能力建設，是我國近年來各地應急管理工作的重心，也是學術界關注的一個重要課題。

雖然四川省在近年經過了“5·12”汶川特大地震、“4·20”蘆山大地震和“8·8”九寨溝地震三次自然災害，全省的防災減災能力有了明顯提高，應對災害體系逐步從傳統“救災響應型”向“防災準備型”轉變，從“舉國救災”到充分依靠基層自救互救，從條塊分割到建立宏觀與微觀相結合的多層次救災體系。但是，基層社區作為災害發生和應對的第一場所，其防災減災能力還不能滿足現實需求，社區防災減災的能動性不足，自組織能力弱，自救互救水平不高，極大地影響著防災減災的管理績效和防災減災體系建設。社區是應急管理工作的“最后一公里”，基層社區防災減災自組織能力的提升，能夠有效改善突發災害事件發生后黃金72小時的應急搶險救援效率。提升社區防災減災應急管理能力，最直接地體現為提升居民自救互救能力。不管是應對雨雪冰凍天氣、洪災、地震等自然災害，還是諸如抗擊流感之類的公共衛生事件，抑或火災、燃氣泄漏等事故災難事件，盜搶、打架斗毆等公共安全事件，等等，提升社區的防災減災能力，提升社區作為突發災害事件最直接承受者的應急處置效率都是十分重要也是非常必要的。以往學者更多從政府角度提出如何提高社區防災減災能力建設，沒有充分重視和發掘社區的自組織能力。因此，本課題研究認為，應通過社區自組織能力建設，發揮社區自身的防災減災能力和自救互救能力，才能大大降低災害中的人員傷亡和財產損失。

本書從系統論視角出發，運用危機管理理論、社區治理理論、自組織理論，從社區自組織能力建設的視角出發，對社區災害管理的內在規律進行深入認識和剖析。四川省既有城市社區，也有農村社區，在人口數量、防災減災基礎設施等方面兩者都有較大的區別，但本書的研究對象和內容只是針對城市社區，特此說明。課題組對四川省部分“全國綜合減災示范社區”和部分“5·12”地震極重災區防災減災實踐項目社區開展調研，詳細了解社區防災減災能力建設的現狀和存在的問題，建立社區防災減災能力的評價指標體系，對這些調研社區防災減災能力進行評價。通過案例分析，總結經驗教訓，提出提升社區防災減災自組織能力建設的對策建議。