引言

中國社會(huì)已進(jìn)入城市化的快速發(fā)展階段。在城市發(fā)展過程中，城市的規(guī)模越來越大，功能越來越復(fù)雜。隨著城市不斷擴(kuò)張，各種資源要素高度聚集在城市，由此導(dǎo)致的內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)因素也與日俱增，各種危機(jī)層出不窮，可能出現(xiàn)問題的地方也越來越多。社區(qū)是城市的基本組成單元，是居民生活工作的主要場所，是若干社會(huì)群體或社會(huì)組織聚集和居住在一定區(qū)域范圍內(nèi)所組成的相互關(guān)聯(lián)、關(guān)系密切的社會(huì)共同體。城市社區(qū)作為現(xiàn)代城市的基礎(chǔ)和重要組成部分，在繁榮發(fā)展的同時(shí)也面臨著種種風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)。當(dāng)危機(jī)來臨時(shí)，社區(qū)是各種突發(fā)災(zāi)害事件最直接的承受者，社區(qū)民眾是風(fēng)險(xiǎn)直接的影響對象和應(yīng)對者。城市社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)不同于城市問題，具有突發(fā)性、危害的全面性以及難以預(yù)測性等特征，對社區(qū)居民的生存和發(fā)展構(gòu)成直接威脅。因此，以社區(qū)為立足點(diǎn)，開展社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，做好社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)自組織能力建設(shè)，提高社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)能力，就顯得非常重要也非常必要。

在防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)中，社區(qū)的防災(zāi)減災(zāi)功能尤其重要。社區(qū)是諸多突發(fā)災(zāi)害事件發(fā)生和處置的第一現(xiàn)場，社區(qū)的安全是城市安全的重要組成部分，社區(qū)是預(yù)防和應(yīng)對突發(fā)災(zāi)害事件的前沿陣地，也是城市安全的基礎(chǔ)。社區(qū)在防范突發(fā)自然災(zāi)害過程中的地位特殊而重要：其組織協(xié)調(diào)成本低，機(jī)動(dòng)靈活，救援人員之間相互溝通便捷，非常熟悉本地區(qū)的自然地理環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施和救災(zāi)物資與設(shè)備等。在自然災(zāi)害發(fā)生的第一時(shí)間，社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)的自救互救能力，直接關(guān)系到災(zāi)害發(fā)生時(shí)社區(qū)居民的傷亡人數(shù)及財(cái)產(chǎn)的損失程度。習(xí)近平總書記2014年在福建省調(diào)研時(shí)就曾指出：“社區(qū)雖小，但連著千家萬戶，做好社區(qū)工作十分重要。”城市社區(qū)不僅聚集社會(huì)資源和財(cái)富，也是城市居民安全、舒適、健康生活的重要場所。社區(qū)的重要性也會(huì)隨著改革的不斷深入尤其是城市化進(jìn)程的加速推進(jìn)而日益凸顯。社區(qū)公共安全是國家公共安全體系的重要組成部分，社區(qū)公共安全事關(guān)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，事關(guān)社會(huì)和諧穩(wěn)定和人民幸福，是衡量執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)力、檢驗(yàn)政府執(zhí)行力、評(píng)判國家動(dòng)員力、彰顯民族凝聚力的一個(gè)重要方面。2015年5月29日，中央政治局在集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)：維護(hù)公共安全體系要從最基礎(chǔ)的地方做起，把基層一線作為公共安全的主戰(zhàn)場。2015年12月，中央城市工作會(huì)議明確了“城市發(fā)展，安全第一”的城市發(fā)展理念，提出“要把安全放在第一位，把住安全關(guān)、質(zhì)量關(guān)，并把安全工作落實(shí)到城市工作和城市發(fā)展各個(gè)環(huán)節(jié)各個(gè)領(lǐng)域”。會(huì)議不但對今后城市工作進(jìn)行了具體部署，也確立了城市治理體系現(xiàn)代化的新要求。

近幾年，由于全球氣候變暖，極端天氣現(xiàn)象頻現(xiàn)，各類自然災(zāi)害高發(fā)頻發(fā)，洪災(zāi)、風(fēng)災(zāi)、雪災(zāi)和地質(zhì)災(zāi)害也常常威脅社區(qū)的安全，各類風(fēng)險(xiǎn)和災(zāi)難性事件時(shí)有發(fā)生。受歷史和自然條件所限，我國大部分城市人口仍分布在自然災(zāi)害嚴(yán)重的地區(qū)，市政基礎(chǔ)設(shè)施承載力超負(fù)荷，人口密度大，部分建筑達(dá)不到設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)。按照城市社區(qū)的居住人口特點(diǎn)，可以將城市社區(qū)分為新建社區(qū)、老舊社區(qū)（包括棚戶區(qū)和單位企業(yè)生活區(qū)等）、新舊混合社區(qū)、特殊功能社區(qū)等幾大類。即使在同一個(gè)城市中，富裕人群居住的高檔新社區(qū)與貧困人群居住的老舊社區(qū)之間差別也很大。城市里的一些老舊社區(qū)，由于聚集著眾多危舊房屋，道路狹窄，基礎(chǔ)設(shè)施不完善，管線陳舊，存在火災(zāi)隱患，而且沒有停車場、大型綠地等可做避難場所，因而風(fēng)險(xiǎn)隱患更多。在改革開放前后相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)，中國的社會(huì)公眾更多關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長、科技進(jìn)步、物質(zhì)生活水平提高等方面，而相對忽視了城市安全問題帶來的影響。最近十幾年，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和生活水平的提高，社會(huì)公眾在享受物質(zhì)文明進(jìn)步的同時(shí)，開始關(guān)注安全問題，逐漸意識(shí)到社會(huì)發(fā)展中存在的由突發(fā)災(zāi)害事件所引發(fā)的公共安全問題嚴(yán)重威脅著公眾的生命健康和財(cái)產(chǎn)安全，會(huì)給社會(huì)公眾造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失，導(dǎo)致巨大的心理恐慌，給社會(huì)生產(chǎn)生活帶來較大的負(fù)面影響，影響經(jīng)濟(jì)增長速度，甚至嚴(yán)重破壞社會(huì)的有序運(yùn)轉(zhuǎn)和公眾的生產(chǎn)生活。由于我國許多城市的應(yīng)急管理水平不高，社區(qū)公眾安全意識(shí)不夠，風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)不強(qiáng)，防災(zāi)減災(zāi)、自救互救的知識(shí)和技能不足，大多數(shù)社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)形勢依然嚴(yán)峻。

隨著經(jīng)濟(jì)全球化和互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的到來，人類社會(huì)已進(jìn)入高風(fēng)險(xiǎn)時(shí)期。近幾年我國突發(fā)自然災(zāi)害種類多、頻度高、范圍廣、損失嚴(yán)重，生產(chǎn)安全事故層出不窮，突發(fā)公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件也不斷發(fā)生。我國城市更是處于風(fēng)險(xiǎn)累積過程中，人口高度密集，資源快速流動(dòng)，經(jīng)濟(jì)要素高度集聚，各類交往活動(dòng)頻繁，往往成為安全風(fēng)險(xiǎn)的重災(zāi)區(qū)。導(dǎo)致我國城市社區(qū)安全事故頻繁發(fā)生的原因有很多，既有客觀因素，也有人為因素。在人為因素中，社區(qū)應(yīng)急準(zhǔn)備能力不足、處置不及時(shí)和管理混亂等管理性問題是導(dǎo)致社區(qū)安全突發(fā)事件重復(fù)發(fā)生并且嚴(yán)重影響人民生命財(cái)產(chǎn)安全的重要因素，其本質(zhì)原因則是缺乏完善的社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是制訂社區(qū)突發(fā)災(zāi)害事件應(yīng)急預(yù)案的基礎(chǔ)，是檢查和問責(zé)基層政府與社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急管理工作漏洞的重要環(huán)節(jié)，也是提高社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急能力的重要依據(jù)，能保障社區(qū)應(yīng)急管理實(shí)踐的規(guī)范性和有效性。開展社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是制訂城市社區(qū)應(yīng)急管理預(yù)案的基礎(chǔ)和依據(jù)。社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估決定了社區(qū)應(yīng)急預(yù)案的預(yù)警響應(yīng)級(jí)別和處置措施。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果找出社區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)源和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)種類及數(shù)量確定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的等級(jí)，確定社區(qū)可能發(fā)生的災(zāi)害和事故及其性質(zhì)、危害后果等，為應(yīng)急預(yù)案的應(yīng)急響應(yīng)級(jí)別和處置措施提供決策依據(jù)和足夠的信息。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)論不僅有助于確定重點(diǎn)考慮的風(fēng)險(xiǎn)源，而且也為應(yīng)急預(yù)案的編制提供了必要的信息和資料。應(yīng)急預(yù)案將根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)論進(jìn)行編制。對于基層社區(qū)來說，應(yīng)急預(yù)案的編制還應(yīng)該充分考慮到與縱向的管理部門及社區(qū)內(nèi)各企事業(yè)單位部門應(yīng)急預(yù)案的有效銜接和聯(lián)動(dòng)，要進(jìn)行動(dòng)態(tài)修訂與調(diào)整。

在過去幾年的發(fā)展和建設(shè)過程中，在國家的倡導(dǎo)和重視下，創(chuàng)建全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)的范圍在不斷擴(kuò)大，我國城市正在朝著“安全發(fā)展示范城市”這一目標(biāo)努力，全國各地都在開展創(chuàng)建“平安社區(qū)”“安全示范社區(qū)”“防災(zāi)減災(zāi)示范社區(qū)”等活動(dòng)，城鄉(xiāng)社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力得到進(jìn)一步提升。但隨著城市的快速發(fā)展，城市社區(qū)的人流、車流、物流陡增，城市社區(qū)也不可避免地存在各種各樣的安全風(fēng)險(xiǎn)問題，火災(zāi)、水災(zāi)、偷盜、詐騙、公共衛(wèi)生問題、治安問題、交通事故、社會(huì)矛盾甚至老年人跌倒等，都是社區(qū)安全中的常見問題。各種不同類型的風(fēng)險(xiǎn)事故在最近幾年都在不同社區(qū)出現(xiàn)過。例如，在2010年11月15日，上海靜安區(qū)高層住宅發(fā)生大火，群死群傷，場面非常慘烈，好多人因此幾年回不了家。類似的火災(zāi)在其他的社區(qū)也發(fā)生過。由小區(qū)發(fā)生大規(guī)模停電而引發(fā)安全風(fēng)險(xiǎn)的情況也不可避免；如果在社區(qū)范圍內(nèi)有加油站，則存在加油站突然發(fā)生爆炸的風(fēng)險(xiǎn)；如果社區(qū)里有學(xué)校，食品衛(wèi)生安全問題和突發(fā)食品中毒事件的風(fēng)險(xiǎn)也是存在的；社區(qū)居民在使用家中的燃?xì)鉄崴骱兔簹夤迺r(shí)，如果不安全使用會(huì)發(fā)生煤氣中毒或燃?xì)獗ㄊ鹿剩磕甓於加羞@樣的悲劇發(fā)生，教訓(xùn)非常深刻。進(jìn)行社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)自組織能力建設(shè)的研究，就要揭示這些問題與社區(qū)各個(gè)方面的相互聯(lián)系，并提出相應(yīng)的防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急管理模式，幫助社區(qū)依靠自身的力量和外界的力量盡可能有效地解決問題，營造安全的社區(qū)環(huán)境。我們也清楚地認(rèn)識(shí)到，一個(gè)社區(qū)所面臨的許多安全問題，往往不是在某一社區(qū)單獨(dú)存在的，而是更大社會(huì)范圍內(nèi)存在問題的具體表現(xiàn)。因此，開展對社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)自組織能力的研究，首先就要進(jìn)行社區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，通過風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，找到社區(qū)的薄弱環(huán)節(jié)，做好預(yù)防和準(zhǔn)備工作，有助于發(fā)現(xiàn)和解決社區(qū)內(nèi)更為廣泛的安全問題。

城市社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)包羅萬象，決定了社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估會(huì)面臨很多復(fù)雜的難題。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是風(fēng)險(xiǎn)管理最為重要的一個(gè)步驟。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是指在風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生之前或之后，針對該事件在人們生產(chǎn)生活及經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)等方面造成影響和損失的可能性進(jìn)行定量化評(píng)估的工作。風(fēng)險(xiǎn)管理的國際標(biāo)準(zhǔn)ISO 31000對其定義是：風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)分析、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)定的全過程。社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是一項(xiàng)較為復(fù)雜的系統(tǒng)工程，對開展組織實(shí)施、方法運(yùn)用、情況匯總等多方面都提出了較高的要求。針對社區(qū)而言，社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是通過對影響社區(qū)的各種不確定因素即潛在的風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)的來源、性質(zhì)、數(shù)量、影響等進(jìn)行識(shí)別、分析評(píng)價(jià)，得出綜合評(píng)估結(jié)論，并在此基礎(chǔ)上提出和采取應(yīng)對策略，對各種風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管理和控制的系統(tǒng)理論與方法。更具體而言，社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估就是依據(jù)一定的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和方法對社區(qū)內(nèi)部與外部可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)因素及存在的薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行識(shí)別、分析和評(píng)價(jià)，并通過科學(xué)研判和評(píng)估手段認(rèn)識(shí)風(fēng)險(xiǎn)的性質(zhì)、特征和影響結(jié)果，判斷風(fēng)險(xiǎn)的未來發(fā)展趨勢，確定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對策略和應(yīng)急管理預(yù)案，從而有效地預(yù)防、規(guī)避、應(yīng)對和控制風(fēng)險(xiǎn)，從根本上做好各方面工作確保城市社區(qū)的安全。

由于社區(qū)內(nèi)成員密集，危機(jī)醞釀期往往較短，風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為危機(jī)的過程容易被人們忽視，因此危機(jī)爆發(fā)前征兆不明顯，危機(jī)爆發(fā)后影響和破壞很大。當(dāng)發(fā)生自然災(zāi)害突發(fā)事件時(shí)，由于社區(qū)居住人員密集，人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜，社區(qū)內(nèi)老幼病殘及體弱者隨機(jī)分布，當(dāng)災(zāi)害形成較快導(dǎo)致社區(qū)準(zhǔn)備不足、應(yīng)對不力而受災(zāi)嚴(yán)重時(shí)，自然災(zāi)害危機(jī)的影響面就會(huì)較大，涉及的利益相關(guān)者眾多，無論是居民還是社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)都將面臨巨大損失。目前，水災(zāi)、火災(zāi)是大多數(shù)社區(qū)安全中面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)源之一。

因此，加強(qiáng)社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)，有效應(yīng)對各種災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展、人民生活水平不斷提高的迫切需要。做好社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)工作，關(guān)鍵是要提高居民防災(zāi)減災(zāi)自組織能力，增強(qiáng)全民防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)，使他們積極參與社區(qū)的防災(zāi)減災(zāi)全過程。對社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)自組織能力建設(shè)的研究是綜合性、應(yīng)用性和交叉性的研究，它屬于管理學(xué)研究領(lǐng)域，但又不局限于管理學(xué)學(xué)科。因此，本書借鑒了管理學(xué)和社會(huì)學(xué)的理論與研究方法，廣泛地吸收學(xué)術(shù)界已有的學(xué)術(shù)成果。通過實(shí)地走訪調(diào)研，結(jié)合社區(qū)的防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急管理能力建設(shè)的具體實(shí)踐，收集整理了大量素材開展研究，本書主要采用以下四種研究方法。

第一種是文獻(xiàn)綜述法。通過查閱圖書、文獻(xiàn)資料，在盡可能檢索國內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)資料的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)梳理并全面深刻把握社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急管理的國內(nèi)外實(shí)踐內(nèi)容和研究現(xiàn)狀。

第二種是德爾菲法。本書在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上，運(yùn)用德爾菲法對應(yīng)急管理能力要素的一級(jí)指標(biāo)、二級(jí)指標(biāo)進(jìn)行篩選，得出與社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急管理能力緊密相關(guān)要素的重要指標(biāo)。

第三種是層次分析法。建立社區(qū)的防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急管理能力建設(shè)指標(biāo)體系，運(yùn)用層次分析法對其進(jìn)行評(píng)價(jià)，分析評(píng)價(jià)結(jié)論，找出社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急管理能力建設(shè)存在的問題，提出能力建設(shè)提升途徑和方法。

第四種是問卷調(diào)查法。以成都市社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)自組織能力建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為研究對象，通過對社區(qū)的實(shí)地走訪、座談交流等形式，制作調(diào)查問卷、開展問卷調(diào)查，了解社區(qū)在防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急管理能力的要素，如應(yīng)急認(rèn)知能力、應(yīng)急響應(yīng)能力、恢復(fù)重建能力等方面的具體現(xiàn)狀，總結(jié)出社區(qū)在自組織能力建設(shè)方面的經(jīng)驗(yàn)與不足。