2.2 省直管縣對縣域經濟績效和民生改善的影響

2.2.1 省直管縣改革與縣域經濟提升

改革開放初期，我國基本形成以“省—地級市—縣”為核心的縱向地方政府結構（傅勇，2010），但是由于分稅制以來逐漸形成的基層政府支出責任與收入不符，不利于縣域經濟穩定發展。我國的財政分稅制配套改革是順應市場經濟要求的經濟性分權改革，而伴隨其產生的縣鄉財政困難狀況，在于省級以下一直沒有建立真正的分稅制財政體制（賈康，2008）。因此，以財政體制扁平化尋求發展突破口的省直管縣改革逐漸上升到重要地位。一方面，保持了財政省直管縣體制改革的浙江又在先后幾次擴權強縣改革中使縣域經濟不斷壯大，增強了各省的改革信心；另一方面，行政體制改革關系重大，需中央統籌安排，改變縱向財政結構則較易實施（賈俊雪和寧靜，2015）。財政體制扁平化是省直管縣改革的直接表現形式，因為對于被直管的縣（市）而言，市一級在某種程度上再次由“實”變“虛”。而從改革內容上看，省直管縣改革既包括“經濟擴權”，也包括“財政擴權”，其不僅僅是單純的財政層級扁平化，也是一次以理清省以下政府間責權關系為核心的向縣級的分權改革，因為加強政府宏觀調控的根本在于借助深化財政體制調整、理順府際關系來破解發展中諸多難題（李猛，2012）。

既然財政分權改革對經濟發展具有不確定影響，且許多學者認為其對于經濟增長的作用應以分稅制為分水嶺來劃分（喬寶云，2002；劉金濤等，2006；周業安和章泉，2008）。那么，在現有分稅制體系下，向縣一級的分權是否能促進縣域經濟增長和產業結構提升？基于此，已有研究對省直管縣改革基本持肯定性意見（毛捷和趙靜，2012; Ye, Huang and He, 2014；孫永杰，2016）。在更進一步的分析中，有研究發現在向縣級的分權改革中，“擴權強縣”不但促進了縣域經濟增長，同時對市場化改革有正面作用（袁淵和左翔，2011），而“強縣擴權”在經濟增長上的促進作用要優于“財政直管”（才國偉和黃良雄，2010），由改革帶來的經濟增長，其增長源泉主要來源于經濟分權（鄭新業等，2011）。在對縣級財政解困的作用上，多數學者也基本持肯定性意見（張占斌，2007；劉佳等，2011；賈俊雪等，2013）。

綜上，發現在已有研究對改革能有效促進縣域經濟發展作出肯定的基礎上，“擴權強縣”模式具有更大優勢，但是對該模式如何在改革中促進經濟有效提升的制度性因素還缺乏關注。擴權強縣模式在本質上是由向縣一級擴大經濟、社會等事務管理的模式，因此以向縣一級分權為切入點，研究改革影響縣域經濟的制度績效是本研究關注的核心內容之一。

2.2.2 省直管縣改革與縣域民生改善

省直管縣通過賦予縣級政府更大的財權和經濟管理權限，顯著提高了縣級財政分權水平，深化了省、市、縣之間的經濟和財政分權程度，但其對于民生的影響卻是不確定的。

部分學者認為省直管縣改革有益于提升縣級公共服務水平。王德祥和李建軍（2008）認為，省直管縣改革通過對市管縣體制的改革，提升了縣級財政地位及其財政活動的主動性，有效提升了縣級財政能力，進而改善了縣級的公共服務水平。陳思霞和盧盛峰（2014）基于轉移支付視角的研究發現，省直管縣改革通過兩個機制扭轉了城市的資源偏向性配置，即改革一方面建立了縣鄉經濟發展激勵機制，使其在自有財力增長的基礎上提高本轄區公共服務的供給規模和質量；另一方面改善了縣級政府的財政地位，為其獲得更多財政轉移支付創造了外部條件。楊良松（2016）在分析省內分權和地方教育投入關系中提到雖然分權有助于地方政府投入，但還需進一步發揮縣鄉政府的公共品供給作用，并注意轉移支付制度的缺陷以及不同省內分權的不同影響。

但是，更多學者認為省直管縣改革進一步加重了縣級支出結構的扭曲。Wang et al.（2011）基于河南省的分析表明，擁有越高財政自主權的縣公共教育支出占總支出的比重越低。劉佳等（2012）基于河北省縣級面板數據的多維測度表明，改革導致了縣域公共物品供給結構的進一步扭曲。陳思霞和盧盛峰（2014）進一步測度了分權對民生性支出結構變動效應的地區間異質差異，指出分權引致的“重基建、輕民生性公共服務”的支出傾向在貧困地區更為明顯；省直管縣分權的空間配置效應逐步遞減。譚之博等（2015）基于全國21省樣本的研究指出，省管縣改革在改善縣域城鄉收入差距、教育、社會救助等民生狀況的同時，也顯著提高了縣級財政分權水平。賈俊雪和寧靜（2015）基于全國縣級面板數據進行考察，結果表明省直管縣財政體制改革在總體上對民生性公共服務產生了抑制作用。

有學者基于改革對于公共服務供給的負面影響進一步提出了具有啟發性的建議。王磊（2007）認為在獲得居民對公共產品偏好信息相同的條件下要提高公共物品的供給效率，應盡可能減少政府層級并規范府際間事權劃分。楊茂林（2010）指出省直管縣要以縣政建設為基礎，以公共服務為基本切入點來提高縣級政府的政治能力、加強其政治責任。雷曉康等（2011）認為“擴權強縣”改革中的缺陷嚴重阻礙了擴權改革帶來的經濟效應向公共服務供給的投入力度上的轉化，需要因地制宜地選擇公共服務供給模式。肖建華（2013）指出要改善地方公共服務供給，其基本策略在于協調中央政府、地方政府及轄區內居民的利益目標，在政績考核指標體系中加入服務性公共服務的內容與加大對地方政府的監管力度。

綜上，雖然已有研究基于向縣級分權的角度，考察了省直管縣改革對縣級民生財政支出的影響，但是并未對其不同推行方式的財政收入分權和財政支出加以區別地進行研究，特別是對省以下分權體系中具有關鍵性作用的轉移支付制度缺乏相關研究。因此，本研究試圖從財政收入與支出分權兩方面探討改革與縣級民生財政的關系，并基于此深入挖掘改革過程中向縣級擴權與縣級支出結構進一步扭曲之間的聯系，并特別關注具有財政收入分權特征的轉移支付失靈在其中發揮的作用。