2 文獻綜述

2.1 省直管縣改革的主要研究內容

中國的財政變遷向來伴隨著對縱向府際關系的調整。在縣級財政陷入困境的情況下，一些發達地區的省份率先開始尋求制度變革以解決縣域經濟發展的難題，而變革的焦點則集中于省直管縣這一扁平化政府層級的治理模式上。之所以選擇省直管縣作為解決縣鄉發展困境的突破口，一個原因在于相對于改革行政體制，改變縱向財政治理結構要更易實施；另一個原因則在于浙江省為省直管縣體制的實施起到了良好示范作用（賈俊雪等，2013）。與過去帶有計劃經濟色彩的市管縣體制相比，省直管縣的興起主要有以下幾點原因：①省直管縣作為省以下縱向政府間財權與事權的重新分配，可以作為一種有效的利益分配機制平衡省以下各級政府收益，以有效防止在市縣利益博弈中不斷落空的“市管縣”體制預期（馬斌，2008）。②因分稅制未能確立省以下財政關系的劃分，縱向的“事權下移”使得縣級財力困境不斷惡化（Liu, 2012）。③在我國，憲法確認的行政層級由中央、省、縣（市）、鄉（鎮）四級組成，市管縣體制無疑增加了行政層級，在提高行政成本的同時降低了行政效率。政府管理領域的扁平化實質上是企業治理中的扁平化理論在公共組織領域的運用，目前省直管縣體制改革受到學術界和政界支持的主要原因就在于，其一方面能提高行政效率，另一方面也可緩解市級財政對縣級的截留、挪用等問題（賈俊雪和寧靜，2015）。

綜觀省直管縣研究所涉及的內容與視角來看，已有研究主要可歸納為以下幾個方面：

2.1.1 對“市管縣”體制的批評

從新中國成立初期到改革開放，“市管縣”體制尚處于萌芽狀態。隨著改革開放，加快“城市化”和“工業化”進程的期盼空前高漲，由此引發了20世紀80年代中期“市管縣”體制改革的迅速推進和大規模發展。不可否認，市管縣體制在計劃經濟向市場經濟過渡的特定時期發揮了積極作用。但是，當其促進作用釋放殆盡后，制度凈收益便逐漸減弱，日益蛻變為對縣域發展的掣肘（吳帥和陳國權，2008）。

對此，周一星和胡大鵬（1992）較早地對市帶縣體制下轄縣經濟作了問卷調查分析，在接受調查的59位縣長或其委托人中，僅有11位（占19%）認為市帶縣體制對轄縣經濟“利大于弊”，有15位（占25%）認為“弊大于利”，其余則認為“利弊各半”。王庭槐和卞維慶（1995）基于對江蘇省的研究，認為并非中心城市就能帶動轄縣經濟的發展，其原因在于：中心城市處于不同的發展階段，帶動能力不確定；中心城市的經濟基礎與轄縣面積不協調；市管縣實施后政府資源和政策的城市化傾斜。這是對市管縣體制合理性有所質疑的早期研究。

在近年對省管縣體制進行探索的過程中，學術界關于市管縣體制弊端的主流觀點可以歸納為以下幾方面：①大部分中心城市擴散能力極為有限，地級市難以輻射帶動所轄縣的經濟發展，反而進一步擴大了“城鄉差距”，形成“城鄉悖論”; ②由于我國“強中央、弱地方”的財政體制特征引發了政府間財力與事權難以匹配的現象，再加上轉移支付制度的不規范等問題，導致縣鄉財政吃緊，形成“財政悖論”; ③市管縣體制的實行使“市”一級政權由虛變實，省內政府層級變為“省—市—縣—鄉（鎮）”四級，組織成本和信息傳遞受干擾因素的增加將直接導致行政效率的降低，形成“效率悖論”; ④中心城市行政管轄范圍的擴大造成了中心城市之間的惡性競爭，為跨區域治理、協同發展等帶來體制阻礙，形成“發展悖論”（龐明禮，2007；周波和寇鐵軍，2012；葉敏，2012）。

一國經濟發展內在的要求持續地推動著管理體制變遷。進入新時期，我國經濟增長空間開始向縣域轉化，弊端日益顯著的“市管縣”體制使我國縣域經濟發展面臨極大挑戰。垂直層面上的“中央—省—市—縣—鄉（鎮）”五級行政體制在統籌城鄉、府際權力與責任分配、組織規模和行政成本等方面所暴露出的弊端，已成為行政改革的嚴重障礙，通過突破“市管縣”，通過省級直接管理市、縣有助于搭建管理層次少、管理效率高的扁平化行政體制，是現階段改革的戰略選擇（孫學玉和伍開昌，2004）?；诖?，也有觀點認為應當依據“省管縣為主，市領縣為輔”“宜帶則帶，不宜帶則省管”的原則重構市領導縣的戰略機制（周仁標，2011）。

對“市管縣”體制的合理性有所質疑的文獻表明，“市管縣”體制對于統籌城鄉發展和財政體制運行效率等方面逐漸勢弱，這既是省直管縣改革的重要背景，也構成了改革的表層動因。

2.1.2 省直管縣的改革模式

繼中央提出可以在有條件的地方推行省直管縣改革，至今已有20多個省陸續根據自身情況實踐了不同程度的省管縣改革，而各地在推行過程中的模式均有所差別，因此需歸納總結，才能找出改革規律與各地改革的差異性。

在歸納總結省直管縣改革的實踐模式之前，不得不提及“浙江模式”。浙江省，作為實行省管縣改革的先行地區，1992—2008年先后五次進行“擴權強縣”改革。一般認為，擴權強縣實質上是“省管縣”改革全面開始的先行試點工作。浙江省一直堅持“縣財省管”，在全國推“市管縣”體制時，其省管縣財政體制也并未受到觸動，并在此基礎上又進行了“擴權強縣”的先行試點，逐步形成了省級政府地方治理結構的“浙江模式”。而之后在全國鋪開的“擴權強縣”和財政“省管縣”，都或多或少借鑒了浙江省的經驗。因此有學者以浙江省為例，探索了浙江省管縣改革與縣域經濟發展的關系。袁淵和左翔（2011）通過分析浙江、福建規模以上工業企業數據，實證檢驗了“擴權強縣”與經濟增長的關系，認為省直管縣和“擴權強縣”有利于促進縣域經濟增長。樊勇和王蔚（2013）以浙江省為例，通過實證分析得出結論：“擴權強縣”有利于縣域經濟，但其對強縣的促進作用更為顯著，提出了這輪改革應實現從“強縣擴權”到“擴權強縣”的跨越，并分別對強縣和弱縣發展提出了不同建議。

根據已有文獻，省直管縣改革的模式主要可分為以下幾種：張占斌（2009）認為省直管縣改革類型基本可以概括為兩級管理型、全面管理型、資金管理型以及省市共管型四類。韓春暉（2011）認為，省直管縣財政體制改革的推行模式主要有五種：“省管縣”+“擴權強縣”財政體制來促進縣域經濟發展的浙江模式；由省級直接管理縣、縣級市和地級市的海南模式；“強縣擴權”+“弱縣傾斜”的山東模式，即根據所轄縣情況有區別地進行擴權；行政“省管縣”+財政“省管縣”的湖北模式；依事權定財權的財政體制“省管縣”的吉林模式。張占斌（2013）通過對30個試點縣的研究，進一步指出省內經濟社會發展單列是這些地區省直管縣體制改革的主要模式，省內單列模式雖然賦予縣政更加完整的行政權力，但是這一模式還面臨平衡各級政府利益的挑戰。宮汝凱和姚東旻（2015）分別對“全面直管”和“省內單列”兩種擴權模式進行分析，結果表明在省直管縣改革推行模式的選擇上，應結合各省實際條件，綜合考慮地區經濟發展潛力、縣級政府之間的異質性和其間的交互影響三個因素來確定改革模式。

上述文獻表明：首先，省直管縣改革在現階段主要是以“擴權強縣”和“財政省直管縣”兩方面展開的；其次，省直管縣改革是一項系統性工程，從以上各省推行過程中所總結的模式來看，各省基于經濟發展和改革環境的制約，基本是遵循因地制宜原則展開工作的。然而已有研究比較局限于對改革模式的歸納和總結，鮮有通過改革模式進一步實證研究改革作用機制的文獻。因此，本書基于“擴權強縣”和“財政省直管縣”兩種主要形式，在對改革實踐的探討中進一步分析這兩種形式所涉及的關于財政收入和支出劃分等方面具體的內容，為實證分析改革政策中財政分權的具體作用機制打下基礎。

2.1.3 省直管縣與政府層級扁平化

省直管縣改革的主要推行目標就是實現省、縣之間在財政管理體制上的對接，由省一級直接管理市、縣，因此不少學者也將它作為行政層級和財政體制扁平化改革的切入點進行探討。

多數學者對省以下政府層級扁平化改革持贊成態度。王庭槐等（1995）認為，只有全面建立起省直管縣體制，才能從根本上消除我國機構臃腫、行政管理層次過多等問題。楊之剛和張斌（2006）認為省直管縣改革在減少政府層級的同時也減少了收入分享的層次，可以增加縣鄉財政收入，有效緩解縣鄉財政困難。賈康（2007）指出，縣鄉財政困境的體制因素在于在五級政府框架下，分稅制始終未貫徹于省以下各級地方政府，而財政層級的扁平化改革是解決這一問題的關鍵。他進一步提出要做到財政層級的扁平化改革，對策一是建立“一級政權，一級事權，一級財權，一級稅基，一級預算”的制度安排；二是以省直管縣作為一個重要的切入點，初步形成一個從中央到省、到市縣的扁平化雛形。石亞軍和施正文（2010）提出安徽省改革通過實現省級到市級、縣級的直接財政管理，充分釋放了縣域發展活力。文炳勛（2011）認為省直管縣改革的理論淵源來自政府層級與行政組織扁平化理論、財政分權與利益博弈理論等，而其主要目標則是通過建立扁平化的財政管理體制以促進扁平化的行政管理體制的建立。楊文斌（2015）從國際比較的視野出發，認為中國探索省直管縣體制改革，在很大程度上也是探索實現中國行政體制的扁平化，并且認為政府職能定位和政府職能縱向劃分等因素才是省直管縣體制的重要障礙因素。

在進一步的研究中，不少學者提出了省以下政府層級扁平化改革在實踐中表現出的制約因素，并給出了相應建議。張占斌（2005）提出省直管縣行政區劃改革應借鑒中國歷史和國外區劃的經驗，可考慮以后增加省級政府的數量，以縮小省級政府的管理規模和幅度，減少和避免地方主義的出現。賈康（2008）指出分稅制改革并未觸及省以下財政體制，從而演變為弊端明顯的分成制和包干制，建議推行以減少財政層級以鄉財縣管和省直管縣為重點的扁平化改革。才國偉和黃亮雄（2010）通過實證研究政府層級改革的影響因素及其經濟績效，發現政府層級改革顯著提高了地方財政支出和經濟增長速度。李宜春（2011）認為減少政府層級，推動省直管縣行政改革的進程中應理性考慮部分地級市輻射帶動作用較強的現實優勢，同時還應處理好省、市、縣之間的權力配置問題。李猛（2012）則認為，保持宏觀經濟穩定是理順政府間關系的前提，然而相對于多層級政府體制而言，扁平化體制并不必然有利于經濟平穩運行?？聦W民和劉小魏（2014）提出“市場經濟發育程度”“壓力型體制”和“行政區經濟”三大因素在制約省直管縣改革，因此改革更需要依靠理順不同層級政府間的職責權限以及推動區域合作來實現。胡亞蘭（2015）指出雖然省直管縣改革有益于縣域經濟增長，但是在縮小行政管理幅度、合理劃分各級政府權責等方面仍有所不足。李金龍和武俊偉（2016）認為在基于行政區劃改革的省直管縣改革中，“傳統官僚制”是改革面臨的重要制約。

已有研究多數將省直管縣改革等同于財政層級的扁平化，沒有分離財政層級扁平化的幾個方面來分別解析其具體效應。因此，本研究基于省直管縣改革模式，將所謂的財政層級扁平化具體細化為經濟管理權限的扁平化、財政收入體制和支出體制上的扁平化，甚至于是轉移支付體系上的層級扁平化，以進一步解析其改革績效。

2.1.4 省直管縣改革的風險與挑戰

任何一項新體制改革的推行，都是在原有體制改革不盡完善的基礎上提出來的。對此，本研究認為與“市管縣”體制對比，省直管縣改革使市對縣的抑制作用極大弱化，各項管理權限下放能有效激發縣域經濟活力，為縣域發展松綁。同時，財政層級扁平化后“省—縣”財政對接將為財政支持縣域發展提供充足的財力保障。

當然，任何改革都有隨改革紅利而產生的障礙和風險。總體看來，在省直管縣改革推行中可能遇到的風險上，本研究認為主要集中于兩個方面：第一，省直管縣改革不宜采取“一刀切”的方式，應考慮各省份具體情況，進行分類指導、分類改革（潘小娟等，2013）。第二，不少研究認為省直管縣改革損害了地級市利益，應積極反思如何協調省、市、縣政府間利益的協調和權責的分配，不應將改革看作是純粹的層級壓縮，才能保障改革的順利推行。這兩方面的具體風險和問題如下：

2.1.4.1 推行省以下財政體制改革的條件

由于我國縣域覆蓋面積較廣，東、中、西部地區縣域經濟社會發展差異大，多數研究認為不能以“一刀切”的方式在全國范圍鋪開推行省直管縣，應具體情況具體分析，有層次地進行省以下財政體制改革，需考慮區域協作、強市的帶動能力以及省級政府實際管理能力等多方面的因素（王仕軍和馮春，2008；房亞明，2010）。陳翻（2009）認為雖然浙江模式取得了很大成功，但是我國中、西部地區缺乏東部地區所具有的得天獨厚的優勢條件，各地區應基于自身實際條件來安排改革進程。龐明禮（2009）提出省直管縣改革是否推行需要考慮幾個約束條件：地理因素，考慮省級的管理幅度和管理能力；經濟條件，考慮縣的經濟條件和與市級的互補性等因素；文化因素，如民族地區則不宜推行改革；政治因素，主要指改革推行應以社會穩定為前提。劉尚希（2010）通過對改革可能產生的公共風險進行分析，建議各省份應根據地區實際發展情況出發，達到條件地區才進行省直管縣的改革。韓春暉（2011）認為省直管縣改革需考慮省級管理半徑、重新劃分省份、改革措施配套等因素，積極探索我國省直管縣改革模式的“多元化”可能性。張永理（2012）通過對行政區劃歷史變遷的梳理，總結出省直管縣層級改革需要通盤考慮經濟狀況、歷史傳統、自然地理條件、政治結構、區域發展、國防安全等多方面的因素。

總體來看，建議不能以“一盤棋”模式推行改革的原因主要在于：第一，考慮到我國縣域發展水平的地區性差異，各地應量體裁衣，找準適合自己的模式，而對于不宜推行改革的地區就應當暫緩推行；第二，要實現省直接管理縣、市，還應當充分基于各省實際情況，考慮省一級是否具備完全直管的能力；第三，省直管縣改革的推行仍需以區域協作為前提，不可完全忽略中心城市的輻射帶動能力。

2.1.4.2 省直管縣改革中省、市、縣利益的協調

省直管縣體制改革作為一項“由上至下”的探索性改革，涉及省以下各級政府間權力配置體系的重構，因此如何在不妨礙行政效率的前提下，進行各級政府間權力與責任的進一步劃分，是改革面臨的重要挑戰之一。

對此，龐明禮（2009）認為行政層級扁平化之后，省級部門很可能無法有效監督大量的“直管縣”，市級政府又無權監督，容易導致腐敗和地方保護主義等問題的頻發。楊德強（2010）認為省直管縣的順利推行有賴于處理“省—市”的利益分配關系和“市—縣”資源調配關系的協調。張占斌和汪大海（2011）研究認為，在改革實踐中存在著如下問題：實踐中擴權放權的落實不到位，加上地級市對向縣級擴權有所抵觸，極易形成市、縣政府間利益摩擦；垂直管理部門在擴權政策中定位不清，造成縣級政府的角色定位模糊，上下級政府間易產生沖突。石亞軍和施正文（2010）指出在實行省與縣財政對接過程中，產生了事權、財權難以匹配、“市—縣”利益沖突、“省—市—縣”財政與行政體制不易協調等問題。才國偉等（2011）的實證研究表明：“強縣擴權”提高了地級市的財政收入，抑制了地級市財政支出，同時也促進了城市經濟增長，但是不利于城市產業結構調整，而省直管縣則恰恰發揮了截然相反的作用；“強縣擴權”和省直管縣都利于改善城市的環境質量。龐明禮（2013）談到，改革中地級市由于財力弱化等原因，面臨權責匹配的困境，縣（縣級市）和地級市都面臨定位不明確且彼此協作有難度的困境。Yu and Wang（2014）指出若要進一步深化省直管縣改革，還需進一步協調“直管縣”與地級市之間的利益，并加強對市一級權力的監管。韓藝和雷浩樺（2014）則提出改革進程中需要協調建立良性市縣關系，理順省、市、縣權力和責任劃分。因此不能籠統地斷定省直管縣改革一定會有損地級市的利益，應深入地研究各項改革措施的利弊得失，做到揚長避短。

省直管縣改革風險已逐步成為改革步伐放緩的重要制約，如何在改革中協調省、市、縣三方利益，如何避免所謂的“一盤棋”模式，進行分類指導、分類推進的財政體制改革，尚缺乏系統的分析框架和相應的實證研究。本書試圖彌補這一不足。