2.3 財政分權理論

2.3.1 第一代財政分權理論

第一代財政分權理論提出適度分權有益于提升政府間資源配置的效率，進而論證了多層級政府存在的合理性。Hayek（1945）強調地方政府可以更有效地獲取轄區內信息，這使得他們在公共物品供給上比中央政府更具優勢，更能滿足居民的實際需求。Tiebout（1956）認為，完全的分權可以達到帕累托最優，其著名的用腳投票理論指出居民通過在轄區之間的自由流動來選取自我效用最大化的公共產品與稅收組合，從而要求轄區政府提供優質的公共品。Musgrave（1959）認為適度分權有益于公共產品配置效率的改善，并提出了“分稅制”思想。Stiglitz和Dasgupta（1971）認為地方政府之所以能更高效提供公共產品，原因在于中央政府難以滿足居民對公共產品偏好的差異性。Oates等（1972）提出由于分權也是有成本的，適當分權可以在滿足地區間差異性和保持地區間公共產品提供的規模經濟效益這二者之間保持平衡。Musgrave和Oates等人的觀點構建了以政府間收入和支出分權有利于優化公共物品供給為基調的財政聯邦主義。總體來看，支持這一觀點的研究主要認為分權體系更利于政府對轄區內不同群體的需求做出快速準確的回應（Shah, 1998; Wallis and Oates, 1998; Faguet J, 2004）。Hayek（1945），提出“分散性知識”理論認為在不考慮轄區競爭的情況下：首先轄區居民對公共物品存在不同偏好；其次與地方政府比較，中央一級政府對此信息的了解會相對缺乏。因此將財權和公共支出授權于轄區政府有助于社會福利水平提高，除非某種公共產品有很大的地區間溢出效應（Oates,1999）。實際上，僅有為數不多的公共物品供給是由中央政府來提供，而如此所獲得的規模經濟效益卻也遠遠達不到理論預期（Bird and Hartle, 1972; Oates, 1972; Eden and McMillan, 1991; Prud' homme, 1995; Sewell, 1995; McMillan, 1995）。甚至有經驗研究表明，某些公共產品或服務在由地方政府提供時的成本更低（Campbell, Peterson and Brakarz, 1991）。

但是上述分權理論并不完全適用于發展中國家的現實情況。第一代財政分權理論受到詬病，一方面在于其假設條件過于苛刻；另一方面，也是更重要的是其忽視了發展中國家的地方官員激勵機制。首先，發展中國家健全的民主制度尚待完善，“用腳投票”機制并不適用于發展中國家國情，難以實踐（Davoodi and Zou, 1998; Tanzi, 2000）。大多數發展中國家最關鍵的問題不是轄區之間偏好的異質性，而是在各地區收入不均的基礎上，如何解決分權機制所造成的落后地區更為嚴重的轉移支付依賴性（Rowland, 2001; Prud' homme, 1995）。其次，發展中國家的地方政府官員通常情況下并不會以解決公共福利的改善為其主要目標（Qian and Weingast, 1997;Garzarelli, 2003），而第一代財政聯邦理論則類似于新古典理論，將政府作為“黑箱”處理，認為其天然地保護市場和提供公共產品（Qian and Weingast, 1996）。

2.3.2 分權式改革的得失與中國經濟增長

分權制度是理解一國政府行為和政策的關鍵所在，基于North等人提出政治制度是經濟發展的基礎，眾多學者開始研究分權的制度因素對經濟增長的影響，并提出國家或者地區間的競爭是經濟發展的動因（North, 1990;North et al, 1973; North and Weingast, 1989）。在新制度經濟學框架之下，Weingast（1995）等人提出了“市場保護型聯邦主義”（market-preserving federalism, MPF），因為強調制度作用的重要性，MPF也被稱作第二代分權理論（Qian and Weingast, 1997）。關于分權改革的益處，最為經典的是建立在新軟預算約束理論基礎上的財政聯邦主義理論和建立在M形組織和U形組織理論之上的解釋（Qian and Roland, 1998; Qian, Roland and Xu, 1988; Qian, Roland and Xu, 1999; Qian and Weingast, 1997）。第二代財政分權理論探討經濟發展背后的制度因素，對于發展中國家的經濟增長問題更具實踐意義（謝貞發，2015）。

在分權模式之下探討經濟增長，往往離不開對政府組織內部激勵因素對經濟增長的重要性。Qian and Weingast（1997）認為中國地方政府的強激勵有兩個原因，一是行政分權；二是財政包干制的財政分權。作為最大的單一制國家，中國從20世紀80年代就開始了由中央向地方的財政分權化改革（Wong, 1991; Lin and Liu, 2000），這種極具中國特色的“市場維護型”被諸多學者看作是通過激勵地方政府追求經濟增長而創造中國“增長奇跡”的制度源泉（Montinola et al., 1995; Lin and Liu, 2000; Blanchard and Shleifer, 2001; Weingast, 2014）。

區別于錢等人的觀點，周黎安（2007）認為財政分權的激勵模式并不能完全解釋中國改革開放以來的經濟增長奇跡，并從地方政府官員的晉升激勵角度提出了新的解釋。中國政府間對上負責的官員晉升機制和以經濟增長為核心的政績考核機制形成了地方政府間的“自上而下的標尺競爭”（張晏等，2005；王永欽等，2006；張軍，2007）。由于政治組織中的激勵與經濟組織中的激勵之間存在的差異性，中國分權式改革采取的激勵機制更多的是相對績效的評估，但這種晉升激勵機制相應帶來了代理人之間的互相拆臺以及經濟政策向城市傾斜等弊端（王永欽等，2006；張占斌，2007）。這種為增長而形成的政府競爭又存在“稅收競爭”與“支出競爭”。為了吸引生產要素的流入，地方政府會在財政支出政策的制定上更傾向于重基礎性建設的投入，加上公共支出責任由中央到地方的擴大化趨勢，地方政府在“支出競爭”中的支出結構扭曲等問題已成為分權式改革中不容忽視的成本（傅勇和張晏，2007）。另外，政府競爭中的稅收競爭與經濟增長之間存在緊密聯系，地方政府可以通過向企業提供稅收優惠等政策吸引資金等要素流入，以促進地方經濟績效提升（沈坤榮和付文林，2006；李永友和沈坤榮，2008；郭杰和李濤，2009）。

在中國財政分權與經濟增長關系的實證研究中，林毅夫和劉志強（2000）利用省級數據的估算發現財政分權提高了省級人均GDP的增長率，認為財政分權可以提高經濟效率。另外，早期研究多數支持中國財政分權促進了經濟發展的論點（Ma, 1997；喬寶云，2002；劉小勇，2008）。部分研究則認為財政分權對于經濟增長的促進作用在分稅制改革前為負面的，之后則是正面促進作用（喬寶云，2002；劉金濤等，2006；周業安和章泉，2008）。同時，越來越多的實證研究開始關注分權帶來的負面效應。Zhang and Zou（1998）認為財政分權使得地方政府減少了具有外部性的公共品的投入，從而降低了經濟增長績效。張晏和龔六堂（2005）認為財政分權效應的地區差異反而進一步加大了地區發展差距。賈俊雪和郭慶旺（2008）認為自1994年分稅制以來，經濟上的支出分權和維持性支出集權較快的進度，有損于經濟增長。林春（2017）則指出財政分權對經濟增長質量存在顯著的促進作用，并且會因地區的不同而導致促進效果的差異化。張浩天和李鑫（2017）指出財政分權在促進經濟增長的同時加劇了我國的產業結構失衡。可以說，中國式分權雖然極大地推動了經濟市場化進程，并對地方政府做出了“為增長而競爭”的有效激勵，但伴隨分權改革產生的其他成本也日益增加（傅勇和張晏，2007），鑒于此，有學者提出了尋求最優分權水平的意義（嚴冀和陸銘，2003；殷德生，2004），也有學者提出了下一步分權應更側重于財權層面（陳碩和高琳，2012）。

2.3.3 分權式改革、轉移支付與民生改善

回顧學術界對于中國基本公共服務發展滯后的根源認識，不難發現多數研究均認為“中國式財政分權”阻礙了基本公共服務的發展。財政聯邦主義的論調中，財政分權意在高效辨識轄區內居民的公共服務偏好，并通過建立優化轄區內公共服務供給的府際激勵機制，以及相應的轉移支付制度來解決府際財力不均和轄區間公共物品供給不均等問題（Boadway，1994; Barry, 2009; Faguet J,2014）。分稅制架構下，府際轉移支付作為地方政府的重要財力來源，擔負著在橫向上均衡城鄉財力、在垂直層面均等公共物品供給的重要作用（陳思霞和盧盛峰，2014）。然而，從發展中國家的經驗來看，大部分國家均不同程度陷入“轉移支付失靈”陷阱，政府間轉移支付不僅未能改善地區間公共服務供給質量，還進一步使得不平等問題越發突出（Marton, 2007; Marko, 2011; Van, Lorentzen and Mattingly, 2017）。

深入分析分權體制下轉移支付失靈的原因首先會發現，分稅制以后的國家財政體制在中央與省級政府之間采取分稅制，省以下各級地方政府之間則采取行政發包制，形成了“雙軌制”。分稅制雖初步理清了中央和省級政府之間的財政關系，卻并未合理貫徹和完善省以下府際財權的有效配置，解決省以下四級政府之間的收入劃分問題。陳抗等（2002）認為，在地方政府角色的轉變中，分稅制起到了明顯推動作用。昌忠澤（2017）在以北京市為例的實證研究中發現，分稅制前分權體制與北京市地方公共物品的供給不存在顯著的相關關系，而分稅制改革以后，財政分權體制與北京市地方公共物品的供給存在顯著的負相關關系。

財政分權引發的基本公共服務供給滯后、民生性支出失衡等問題產生的原因大致可以歸為：轉移支付訴求的均等化原則與促進公共服務發展的效率問題難以兼容（喬寶云等，2006；范子英和張軍，2010），一方面我國轉移支付制度的設計導致其更傾向于滿足財政支出缺口較大地區的需求，即經濟較發達、人口規模較大的地區更易獲得較多的轉移支付資金（尹恒和朱虹，2012；賈曉俊和岳希明，2012），再者，縱向的事權、財權不匹配引發了轉移支付的顯著負外溢性，由此產生的地方政府預算軟約束弱化了分權制度的既定約束，導致地方政府公共產品支出效率低下（趙為民和李光龍，2016）; “政治錦標賽”式的晉升機制引致強烈的政府間財政競爭，不斷擴張以地區經濟增長為導向的生產性公共支出規模，進一步加劇了財政支出的結構性扭曲，抑制了相關服務性公共物品的有效供給（周黎安，2004；沈坤榮和付文林，2005；傅勇，2010；邵敏和包群，2011；袁淵和左翔，2011；崔志坤和張燕，2017; Van, Lorentzen and Mattingly, 2017）；分權體制下的縣級基層財政困境直接帶來了基層政府服務性公共物品供給能力不足、支出結構偏差、地區差距日益顯著（姚洋和楊雷，2003），更有學者指出由財政分權引致的地方公共服務供給不均、不足等現象的根源也需因地區差異而具體分析（辛方坤，2016），例如由轉移支付導致的縣級公共服務供給能力弱化對于欠發達地區的影響則更為顯著（魯航和鮑曙光，2017）。

綜上可以發現，現有文獻認為分權引致公共物品供給水平低下的原因主要有三點：轉移支付失靈、官員晉升機制以及分權體制引發的基層財政困難。而其中官員晉升機制與壓力式分權又被看作是經濟增長的制度源泉。可見，經濟增長與公共物品供給之間存在“此消彼長”的關系，即經濟增長要付出支出結構扭曲的代價。同時也可發現討論一個地區改革的經濟績效和財政績效的研究十分缺乏，特別是近年討論縣際層面的相關研究更為罕見。因此，本研究以中國式分權引發基層財政困難的邏輯為背景，基于四川省的縣級面板數據，進一步分析改革是否能夠通過向縣級擴權來達到“調結構、促增長、惠民生”的多重目標并達到促進縣域經濟發展的目標。