五、深化“放管服”改革，助推養老服務業全面發展

在全面深化改革的總方向下，中央政府正在積極推進簡政放權、放管結合和優化政務服務的綜合改革。在此強大推力與壓力下，相關職能部門已經認識到養老服務領域“放管服”改革的重要性與緊迫性，并密集出臺了相關政策，如2016年12月國務院辦公廳頒布的《關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》（以下簡稱《意見》），2017年1月民政部、發改委等13個部門聯合發布的《關于加快推進養老服務業放管服改革的通知》（以下簡稱《通知》）。這意味著養老服務業“放管服”改革開始正式部署與推進，各地的改革亦相繼展開。鑒于此，這里將結合相關政策內容，從學理上進一步剖析深化改革的可為空間，以期為相關政策優化完善與改革實踐探索提供一定的參考，進而助推養老服務業全面發展、早日破解中國式養老“難”與“貴”的問題。

（一）推進簡政放權

綜合上述政策內容看，《意見》主要強調通過降低準入門檻、放寬外資準入、精簡行政審批環節和營造公平競爭的市場環境等具體措施來推進養老服務市場的全面放開，《通知》則從養老服務投資項目審批報建手續和養老機構審批手續兩個方面對簡政放權作了具體部署。總體而言，兩份文件的思想解放程度和改革力度都是前所未有的，充分體現了“非禁即入”的基本原則，而且提出的具體措施亦切中要害，其中包括推行養老機構申辦一站式服務，建立“一門受理、一并辦理”的網上并聯審批平臺。這些措施如果能落到實處，將有助于激發社會資本參與養老服務的活力。盡管如此，仍然還有進一步可為的空間，具體來說起碼包括：（1）取消養老機構設立的行政許可制，實行注冊備案制，因為許可制下的關鍵審核內容是對床位數的具體要求，這既無必要，也不利于推動大眾創業、萬眾創新；（2）盡快確定社會企業的合法地位與行業規章，簡化社會服務機構的注冊登記程序，整合不同類型養老機構的注冊登記機關，并強化信息公開與社會監督，同時將精簡的經辦力量用于加強監管；（3）在廣泛調查微觀主體需求的基礎上，進一步精簡優化審批體制與程序，著力解決證、照等行政程序不同步問題，節約社會資本的投資成本。

（二）強化監督管理

《意見》中強調各地要建立健全民政部門和相關部門協同配合的監管機制，加強對養老機構運營和服務的監管；《通知》中則進一步提出要從提升行政監管能力、規范行政執法行為、建立社會評估機制和暢通投訴渠道等方面強化監管能力，并倡導推行“雙隨機、一公開”^[II]監管模式。監管涉及供需兩側，包括行業監管與市場監管兩方面內容，這在上述兩份文件中均有所體現。但深入分析可以發現仍然還有進一步深化改革的空間，特別是在監管體制機制與方式方法方面。在上述文件提及的監管部門中，民政部門主要擅長社會福利事業管理，在其他方面則缺乏核心內容與監管能力，食品、醫療衛生、消防、環境、規劃建筑、土地、產權等諸多方面的監管皆非其所能勝任的，即使是注冊登記，工商行政管理部門的網絡覆蓋和執行能力都比它更強。因此，可以借鑒一些地方的實踐探索與改革創新做法，整合包括民政、老齡辦在內的相關監管力量，形成綜合性監管機構，全面行使包括養老服務行業和市場兩方面在內的監管職能，而民政部門的養老服務管理職能與機構人員也可以被劃轉到相關部門，進而規避其監管力量單薄、核心能力欠缺、管理專長主要限于社會福利事業等諸多方面的問題，真正構建大部制式的綜合監管部門。在監管機制與方式方法上也需要不斷改革創新，一方面改變主要依靠政府部門監管的傳統做法，充分發揮行業自治作用和社會力量的監督作用；另一方面則可積極探索激勵性治理方式方法，如2017年8月江蘇省政府發布的《關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的實施意見》，即允許經營良好的民辦非營利性養老機構從結余中提取一定比例用于獎勵舉辦人，進而增強社會資本投身養老服務業發展的積極性。

（三）優化政務服務

政府職能必須通過具體的政務服務工作才能實現，因此，政務服務水平直接關系到政府職能發揮的績效，同時還影響著市場環境的優劣。《通知》主要強調從政府信息公開和政府精準推動養老服務業發展能力兩方面來提升政務服務水平。政府信息公開做得好，不僅有助于投資經營者適時抓住養老服務領域的發展機會，而且可以充分發揮社會監督作用。精準推動養老服務業發展，則是強調政務服務工作方式方法要不斷創新，以提高政策效果。除此之外，優化政務服務還要特別關注激發社會資本參與養老服務的具體方式：（1）政府為經濟困難家庭提供保障性公共養老服務可以采取向社會購買服務的方式，^[10]這既有助于拓展社會資本興辦的養老服務機構的市場空間，又可以通過市場競爭壓力迫使公立養老機構強化經營管理、提高服務效率與水平；（2）對非營利性養老服務機構采取“補人頭”而非“補磚頭”“補床頭”的方式，這樣有助于通過買方競爭壓力促使養老服務機構不斷改善經營管理與服務水平；（3）政府對養老服務機構的土地、金融及財政等政策支持要充分考慮機構的性質與功能，既不能對不同類型提供同等政策支持，也不能對同一類型給予不同政策支持，要防止引發不公平競爭；（4）政府主導建立的養老產業投資基金，不僅要著眼于改善養老服務基礎設施，還要發揮補短板、調結構等作用，如支持居家、社區養老模式下社會化服務的規模化供給和家庭人口結構新變化下需求越來越大的機構養老服務。

參考文獻

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[I] 本文部分內容參見：高傳勝．新時代實現“老有所養”的戰略路徑與政策重點［J］．天津行政學院學報，2018（4）．

[II] 所謂“雙隨機、一公開”，即根據隨機搖號原則，隨機抽取檢查對象、隨機選派執法檢查人員，查處結果及時向社會公開。參見：李松．“雙隨機、一公開”打造“陽光執法”——國務院辦公廳“放管服”改革督查見聞［EB/OL］．（2017-05-18）［2018-02-18］．http://www.gov.cn/xinwen/2017-05/18/content_5194992.htm.