第四節(jié)　景觀法規(guī)體制創(chuàng)設(shè)

一　美觀地區(qū)制度

1919年，《都市計(jì)畫法》和《市街地建筑物法》中引入了“美觀地區(qū)”制度，用于控制建筑物、建筑群的景觀。根據(jù)此制度設(shè)置的美觀地區(qū)，主要為城市內(nèi)的樞紐地段、公館集合地、神社與寺院等地塊，控制內(nèi)容是禁止建設(shè)妨害協(xié)調(diào)性的建筑物。具體的控制手法對于環(huán)境景觀有損害的建筑物，賦予地方長官以拆除、改修、設(shè)計(jì)變更，以及確定分區(qū)的建筑高度、屋檐高度、外壁材料與主色調(diào)的權(quán)力。同時(shí)還規(guī)定美觀地區(qū)以內(nèi)的建筑物設(shè)備不得在面向道路和公園的外壁露出。

東京的皇居外郭最早被指定為美觀地區(qū)。1933年，丸之內(nèi)、霞關(guān)公廳地區(qū)、三宅坂至九段坂的高級住宅區(qū)均被囊括進(jìn)該控制地區(qū)。面狀地區(qū)以外，沿道路的帶狀地區(qū)也成為景觀控制的對象。1934年，大阪中之島為中心的河流沿岸、干道沿線和車站附近被指定為美觀地區(qū)。1939年，宇治山田的伊勢神宮周邊被指定為美觀地區(qū)。(15)

二　景觀條例與景觀法

1978年，神戶市首創(chuàng)了《都市景觀條例》。該條例指定了都市景觀形成地區(qū)、美觀地區(qū)和傳統(tǒng)建筑物群保存地區(qū)。規(guī)定在每個(gè)都市景觀形成地區(qū)，均應(yīng)確定建筑物規(guī)模、位置、色彩與意匠風(fēng)格，以及地面一層和屋頂?shù)男螒B(tài)等基準(zhǔn)事項(xiàng)，對于景觀有影響的建筑行為均需事先提出申請。在都市景觀形成地區(qū)內(nèi)的特別樞紐地區(qū)，依據(jù)《建筑基準(zhǔn)法》確定為美觀地區(qū)，對建筑物構(gòu)造和形態(tài)進(jìn)行特別規(guī)制。(16)

20世紀(jì)80年代，制定景觀條例的城市迅速增加，2003年約450市町村制定了景觀條例。景觀條例控制對象可以分為集落保護(hù)型、鄉(xiāng)土景觀保護(hù)型、歷史都市景觀保護(hù)型和現(xiàn)代都市景觀形成型四類。集落保護(hù)型著眼于歷史人文景觀的保護(hù)，鄉(xiāng)土景觀保護(hù)型進(jìn)一步包含了各類文化遺產(chǎn)和自然地形地物。歷史都市景觀保護(hù)型條例的內(nèi)容則擴(kuò)展到歷史—現(xiàn)代連續(xù)性的都市景觀，現(xiàn)代都市景觀形成型條例則以都市整體景觀形成為主要目標(biāo)。

1969年，宮崎縣制定了沿道修景美化條例，自此開始了都道府縣一級的景觀條例的制定。與市町村相比，都道府縣的景觀條例著眼于廣域的景觀保護(hù)，控制的對象是對地域整體景觀有損害的建筑物與建設(shè)行為。(17)

2004年日本國會(huì)通過了《景觀法》，同時(shí)頒布了配套法案《景觀法實(shí)施關(guān)聯(lián)法案的整備等相關(guān)法律》和《都市綠地保全法等一部分修訂法律》，這三項(xiàng)法案合稱“景觀綠三法”。

《景觀法》主要內(nèi)容是確定了景觀規(guī)劃制度、景觀地區(qū)制度、景觀協(xié)定和景觀整備機(jī)構(gòu)制度。由地方政府組成的景觀行政團(tuán)體，是制定當(dāng)?shù)鼐坝^規(guī)劃的主體，依據(jù)《景觀法》確定景觀規(guī)劃區(qū)域內(nèi)景觀重要公共設(shè)施（包括公園、道路、河流、海岸帶、港灣）、景觀重要建造物和景觀樹木，并對區(qū)域內(nèi)各類建設(shè)行為以及建筑物的形態(tài)、色彩、意匠等提出規(guī)范和控制措施。由景觀團(tuán)體牽頭組織區(qū)域內(nèi)相關(guān)利益主體成立景觀協(xié)議會(huì)，締結(jié)景觀協(xié)定，約束各方行為，并指定公益法人或者非營利民間組織（NPO）組成景觀整備機(jī)構(gòu)推進(jìn)景觀規(guī)劃的實(shí)施。

《景觀法》建立了景觀地區(qū)制度。景觀地區(qū)是市町村地方政府在進(jìn)行城市規(guī)劃的時(shí)候，確定需要實(shí)施景觀規(guī)劃和控制的地塊范圍。景觀地區(qū)內(nèi)的建筑設(shè)計(jì)，其形態(tài)和意匠必須受到相應(yīng)的景觀規(guī)劃和城市規(guī)劃控制。除了傳統(tǒng)的根據(jù)土地利用類型確定容積率和建筑密度等控制指標(biāo)，景觀地區(qū)中的建筑物形態(tài)控制項(xiàng)目還增加了建筑物高度區(qū)間、壁面位置和地塊面積下限的控制指標(biāo)。

《景觀法》的出臺導(dǎo)致原有的《都市計(jì)畫法》《建筑基準(zhǔn)法》《戶外廣告物法》和公園綠地法規(guī)相關(guān)內(nèi)容的修訂。配套的《景觀法實(shí)施關(guān)聯(lián)法案的整備等相關(guān)法律》主要內(nèi)容是調(diào)整《都市計(jì)畫法》《建筑基準(zhǔn)法》和《戶外廣告物法》中涉及景觀的部分內(nèi)容。該法案廢除了都市規(guī)劃體制中的“美觀地區(qū)”，將其變更為“景觀地區(qū)”，并賦予景觀團(tuán)體可以根據(jù)地方要求重新確定、調(diào)整建筑和戶外廣告物的形態(tài)控制規(guī)定的權(quán)力。《都市綠地保全法等相關(guān)法案修訂法》規(guī)定將原有的《都市綠地保全法》改為《都市綠地法》，設(shè)置特別綠地保全地區(qū)和綠地保全地域，強(qiáng)化了綠地率的分區(qū)控制，增加了立體綠化等內(nèi)容，同時(shí)對《都市公園法》《首都圈近郊綠地保全法》等法規(guī)也做了調(diào)整。(18)

 

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(1) 坂本太郎：《日本史》，汪向榮等譯，北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2008年，第488頁。

(2) 石田賴房：『日本近代都市計(jì)畫の百年』，東京：自治體研究社，1987年，第33頁。

(3) 東京都都市計(jì)畫局：『東京計(jì)畫の都市百年』，東京：都政情報(bào)センター管理部事業(yè)，1989年，第6頁。

(4) 東京都都市計(jì)畫局：『東京の都市計(jì)畫百年』，東京：都政情報(bào)センター管理部事業(yè)，1989年，第11頁。

(5) 高橋康夫等：『図集日本都市史』，東京：東京大學(xué)出版會(huì)，1993年，第275頁。

(6) 日本公園百年史刊行會(huì)：『日本公園百年史』，東京：第一法規(guī)出版株式會(huì)社，1978年，第177—178頁。

(7) 石田賴房：『日本近代都市の計(jì)畫百年』，東京：自治體研究社，1987年，第125—126、131—132、137—139頁。

(8) 石田賴房：『日本近代都市の計(jì)畫百年』，東京：自治體研究社，1987年，第134頁。

(9) 東京都都市計(jì)畫局：『東京の都市計(jì)畫百年』，東京：都政情報(bào)センター管理部事業(yè)課，1989年，第68頁。

(10) 東京都都市計(jì)畫局：『東京の都市計(jì)畫百年』，東京：都政情報(bào)センター管理部事業(yè)課，1989年，第76頁。

(11) 1878年官方確定古寺社范圍為1486年之前設(shè)置的寺院與神社，1880年擴(kuò)大到1793年之前設(shè)置的寺社。

(12) 這一時(shí)期典型的愛鄉(xiāng)團(tuán)體有保晃會(huì)（成立于1879年，致力于日光山神社寺院保護(hù)）、出云神社保存會(huì)（成立于1900年左右，致力于出云神社分社保護(hù)）、平城宮址保存會(huì)（成立于1906年，致力于奈良長谷寺院保護(hù)）、長谷寺保存會(huì)（成立于1912年，致力于奈良長谷寺院保護(hù)）、兼六園保勝會(huì)（成立于1915年，致力于金澤兼六園保護(hù)）等。

(13) 黑天乃生、小野良平：“Transition of landscape's position in the national monuments at the beginning of preservation systems from the end of the Meiji Era to the beginning of the Showa Era”，Land-scape Research Japan，2004年第67卷第5期，第597—600頁。

(14) 西村幸夫：『都市保全』，東京：東京大學(xué)出版會(huì)，2004年，第103—105頁。

(15) 西村幸夫：『都市保全』，東京：東京大學(xué)出版會(huì)，2004年，第78、82—83頁。

(16) 西村幸夫：『都市保全計(jì)畫』，東京：東京大學(xué)出版會(huì)，2004年，第174頁。

(17) 西村幸夫：『都市保全計(jì)畫』，東京：東京大學(xué)出版會(huì)，2004年，第178—179頁。

(18) 馬紅、門闖：《日本〈景觀法〉的立法過程及其實(shí)施方法》，《日本研究》，2014年第3期，第56—64頁。