都市圈建設(shè)需要在六個(gè)方面深化改革、調(diào)整政策

回到現(xiàn)實(shí)，都市圈建設(shè)面臨不少思想觀念、體制機(jī)制和政策方面的阻力與約束，這就是深化改革要解決的問(wèn)題。

第一，加快大城市城鄉(xiāng)接合部的農(nóng)村土地制度改革。十八屆三中全會(huì)明確提出，農(nóng)村集體建設(shè)用地與國(guó)有土地同價(jià)同權(quán)、同等入市，同時(shí)也要?jiǎng)?chuàng)造條件使宅基地流轉(zhuǎn)。近些年雖有探索，但進(jìn)展不及預(yù)期。面對(duì)建設(shè)都市圈的緊迫需求，大城市周邊城鄉(xiāng)接合部的農(nóng)村土地制度改革不能再拖下去了。都市圈建設(shè)過(guò)程中，除特定公共用途要由國(guó)家征地外，一般應(yīng)通過(guò)集體土地直接入市滿(mǎn)足需求。

土地管理法已對(duì)集體建設(shè)用地入市開(kāi)了口子。宅基地流轉(zhuǎn)目前仍限于集體組織內(nèi)部，而真正的需求是在外部。有觀點(diǎn)認(rèn)為宅基地屬于集體財(cái)產(chǎn)，只能在集體組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)。依此邏輯，國(guó)家所有的土地也只能在國(guó)有機(jī)構(gòu)之間直接流轉(zhuǎn)，那就不存在個(gè)人住房交易和房地產(chǎn)市場(chǎng)。宅基地流轉(zhuǎn)過(guò)程中可能出現(xiàn)的問(wèn)題完全可以有的放矢地加以解決，不能因?yàn)檫@些問(wèn)題而回避這項(xiàng)改革。理論和實(shí)踐都證明，農(nóng)村集體土地進(jìn)入市場(chǎng)才能真正保護(hù)農(nóng)民利益，因?yàn)椴涣鬓D(zhuǎn)不交易，那么農(nóng)民利益是多少都搞不清楚。

由來(lái)已久的小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題也無(wú)法再回避了。說(shuō)小產(chǎn)權(quán)房不符合規(guī)劃，確實(shí)如此，本來(lái)就不允許蓋，當(dāng)然不可能有規(guī)劃。但這里需要問(wèn)一個(gè)基本問(wèn)題：農(nóng)民是否有在屬于自己的土地上蓋房子的權(quán)利？如果真正承認(rèn)農(nóng)民對(duì)土地的集體所有權(quán)，這個(gè)問(wèn)題并不難回答。改革初期的聯(lián)產(chǎn)承包制，就是把農(nóng)民在自己的土地上生產(chǎn)什么、如何生產(chǎn)的權(quán)利還給農(nóng)民。而現(xiàn)在面臨的問(wèn)題，是能不能把農(nóng)民在自己的土地上是否蓋房子、如何蓋房子的權(quán)利還給農(nóng)民。把這些權(quán)利還給農(nóng)民了，并不意味著他們一定要蓋房子、流轉(zhuǎn)宅基地，而是承認(rèn)、保護(hù)他們本應(yīng)有的選擇權(quán)。農(nóng)民蓋房子，也包括在國(guó)有土地上蓋房子，都要服從國(guó)家建設(shè)規(guī)劃，這是另一個(gè)層面的問(wèn)題。所謂的小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題，首先是該給農(nóng)民的權(quán)利不給，疊加了不符合國(guó)家建設(shè)規(guī)劃，一個(gè)錯(cuò)誤引出另一個(gè)錯(cuò)誤。解決這一問(wèn)題，要從頭開(kāi)始，正本清源，在農(nóng)村土地制度改革、建設(shè)都市圈的大框架下，應(yīng)給農(nóng)民的權(quán)利要給，應(yīng)繳的稅費(fèi)要繳，不符合規(guī)劃的要糾正，把小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的解決與都市圈小鎮(zhèn)小城住宅建設(shè)統(tǒng)籌推進(jìn)。

第二，優(yōu)先完善都市圈農(nóng)村社會(huì)保障體系。對(duì)農(nóng)地入市、宅基地流轉(zhuǎn)，一個(gè)擔(dān)心是有的農(nóng)民會(huì)不會(huì)居無(wú)定所，影響穩(wěn)定。過(guò)去長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，我們把農(nóng)村土地作為農(nóng)民安身立命的最后屏障，城里找不到工作了，還可以回到農(nóng)村。這在過(guò)去是有道理的。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的成熟和現(xiàn)代社會(huì)保障體系的發(fā)展，我們完全可以用現(xiàn)代社會(huì)保障體系替代農(nóng)村土地這種原始的、低效率的保障方式，把稀缺的土地資源解放出來(lái)，實(shí)現(xiàn)高效率的配置利用。農(nóng)地入市、宅基地流轉(zhuǎn)獲取的收入，應(yīng)優(yōu)先用于完善相應(yīng)地區(qū)農(nóng)村人口的社保體系，使他們與城里人一樣不再依賴(lài)于土地保障，在提高土地利用效率、增加收入的同時(shí)，由更為有效和穩(wěn)定的社會(huì)安全網(wǎng)托底。

第三，以強(qiáng)有力的制度政策措施防范以權(quán)謀私的腐敗行為。在城鄉(xiāng)接合部搞農(nóng)地入市、宅基地流轉(zhuǎn)，有些握有權(quán)力的干部會(huì)不會(huì)借機(jī)撈好處、搞腐敗，也是大家擔(dān)心的。以往此類(lèi)問(wèn)題不僅存在，有些地方還相當(dāng)嚴(yán)重。近年來(lái)反腐力度加大，情況好轉(zhuǎn)，但制度建設(shè)、政策措施必須挺在前面。可對(duì)一定級(jí)別的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在城鄉(xiāng)接合部的房屋交易行為實(shí)行嚴(yán)格的審查制度，增強(qiáng)透明度和社會(huì)監(jiān)督。對(duì)相關(guān)腐敗案件從嚴(yán)懲處，并加強(qiáng)曝光，以起到警示作用。

第四，推動(dòng)農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)的改革轉(zhuǎn)型。農(nóng)村集體土地的所有權(quán)歸集體組織，但這些年農(nóng)村基層組織治理能力不足，有些地方家族勢(shì)力過(guò)大，管理混亂，集體財(cái)產(chǎn)收入被裝進(jìn)少數(shù)干部腰包的事例時(shí)有披露。此外，隨著由農(nóng)村轉(zhuǎn)為城市，傳統(tǒng)的農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)向城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型也勢(shì)在必行。所以，在都市圈建設(shè)過(guò)程中，要加強(qiáng)相關(guān)農(nóng)村基層組織建設(shè)，遏制基層腐敗，完善鄉(xiāng)村基層民主選舉制度，認(rèn)可并保障農(nóng)民的合法權(quán)益，提高透明度，加強(qiáng)監(jiān)督監(jiān)管，集體經(jīng)濟(jì)組織管理和行政管理職能也要適當(dāng)分開(kāi)。這方面已有一些成功經(jīng)驗(yàn)，可借鑒推廣。

第五，國(guó)土空間規(guī)劃形成機(jī)制也要改革、創(chuàng)新、完善。國(guó)家正在推動(dòng)三規(guī)合一，很有必要，也提供了一個(gè)反思和改革的機(jī)會(huì)。空間規(guī)劃很重要，定下來(lái)就要執(zhí)行，要有權(quán)威性和強(qiáng)制力。然而，規(guī)劃也是人制定的，人的認(rèn)識(shí)具有局限性，也會(huì)出錯(cuò)，因此規(guī)劃的調(diào)整和糾錯(cuò)機(jī)制不可缺少，這不僅不會(huì)否定或削弱反而會(huì)增強(qiáng)規(guī)劃的權(quán)威性。關(guān)鍵一點(diǎn)是，規(guī)劃不能無(wú)視而要尊重來(lái)自市場(chǎng)、社會(huì)和實(shí)踐的信息。比如，大城市的城鄉(xiāng)接合部出現(xiàn)大量“違規(guī)”的城中村，以致達(dá)到法不責(zé)眾的程度，而這些城中村為眾多外來(lái)人口特別是農(nóng)民工提供了低成本居所，對(duì)城市發(fā)展、競(jìng)爭(zhēng)力提升起到了非常重要的作用。到底是原有的規(guī)劃錯(cuò)了，還是如此之多的人民群眾的選擇錯(cuò)了？又如，近些年為推動(dòng)區(qū)域平衡發(fā)展，對(duì)人口流出的部分中西部地區(qū)分配較多建設(shè)用地指標(biāo)，利用率不高，有的開(kāi)發(fā)區(qū)大量占有農(nóng)地，招不來(lái)幾家像樣的企業(yè)；而對(duì)人口流入、城市化潛力大的東南沿海地區(qū)，分配的建設(shè)用地指標(biāo)相對(duì)較少，導(dǎo)致有項(xiàng)目缺土地，推動(dòng)地價(jià)房?jī)r(jià)上升。這樣的政策導(dǎo)向是否符合市場(chǎng)化、城市化發(fā)展規(guī)律，是否真正有利于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，也需要反思并做出必要調(diào)整。

建設(shè)都市圈，應(yīng)在空間規(guī)劃的思路、機(jī)制和方法上做出必要調(diào)整和完善，有些地方可能需要重新規(guī)劃。近期國(guó)務(wù)院將部分土地使用審批權(quán)下放給省一級(jí)政府，其中試點(diǎn)永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)土地征收審批事項(xiàng)委托部分省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，這些試點(diǎn)省區(qū)均為都市圈發(fā)展?jié)摿Υ蟮牡貐^(qū)。此項(xiàng)重要改革將有利于地方政府從各自實(shí)際出發(fā)，集中利用土地資源，為都市圈建設(shè)提供有力支持。

第六，創(chuàng)新都市圈建設(shè)的體制機(jī)制政策。建設(shè)都市圈要立足于調(diào)動(dòng)市場(chǎng)力量，充分發(fā)掘全社會(huì)消費(fèi)、投資和創(chuàng)新的潛能。政府的作用也很重要，問(wèn)題是如何以正確的方式發(fā)揮正確的作用。大城市政府人員素質(zhì)普遍較高，組織協(xié)調(diào)能力較強(qiáng)，在建設(shè)都市圈過(guò)程中有很大創(chuàng)新空間。建議試行區(qū)帶鎮(zhèn)體制，即核心城市的一個(gè)區(qū)，帶都市圈若干個(gè)鎮(zhèn)，發(fā)展目標(biāo)、責(zé)任、權(quán)利、利益都捆綁在一起，所帶鎮(zhèn)創(chuàng)造的GDP、財(cái)政收入、就業(yè)等，都算到區(qū)的名下；區(qū)所轄核心城區(qū)內(nèi)需要疏解的功能，可優(yōu)先轉(zhuǎn)到所帶小鎮(zhèn)；同時(shí)區(qū)也要利用各種資源推進(jìn)所帶鎮(zhèn)的規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。各個(gè)區(qū)所帶鎮(zhèn)之間既競(jìng)爭(zhēng)又合作，逐步形成有活力、有創(chuàng)造力、可持續(xù)的發(fā)展機(jī)制。

以上幾個(gè)方面的改革都很重要，但都不容易，有的是長(zhǎng)期以來(lái)未能啃下來(lái)的硬骨頭。深化改革的機(jī)制也很重要，應(yīng)堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)、基層試驗(yàn)。頂層設(shè)計(jì)，主要是指方向、劃底線(xiàn)。所謂指方向，應(yīng)當(dāng)是明確改革要有利于推動(dòng)城市化進(jìn)程、提高全要素生產(chǎn)率和滿(mǎn)足人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活的需要。所謂劃底線(xiàn)，是指堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線(xiàn)不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線(xiàn)。在此前提下，應(yīng)當(dāng)給地方、基層、企業(yè)和個(gè)人更大的自主選擇空間，允許、鼓勵(lì)、保護(hù)擔(dān)當(dāng)精神和創(chuàng)新精神，因?yàn)榫烤故裁礃拥淖龇ㄟm合國(guó)情、省情、市情，事先并不清楚，需要通過(guò)大量試錯(cuò)糾錯(cuò)，才能找到對(duì)的辦法。這是中國(guó)改革開(kāi)放中被事實(shí)證明行之有效、應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅(jiān)持的一條基本經(jīng)驗(yàn)。