第十篇　聯邦可以防止國內分裂與動亂（二） 

原載于《每日廣告報》，1787年11月22日，星期四
麥迪遜

 

致紐約州人民：

一個組織良好的聯邦可以帶來很多好處，其中最值得加以發揚的，莫過于其制止并控制暴力分裂的傾向。只有深刻思考，支持民選政府的人們才會警覺到，民選政府的特點和命運非常容易產生這種危險的罪行。然后，他們就將成功地選擇一種方案，既不違反他們所支持民選政府的原則，又可以矯正這種不良傾向。事實上，公共議會的這種不穩定、不公正和混亂狀態，向來都是各個民選政府走向衰亡的致命問題；所以自由的敵人，始終都對它們情有獨鐘，從中發揮出大量似是而非的論點，并取得了良好的效果。美國憲法對古往今來民主政府所做出的寶貴改進，無論如何贊美都不為過；但是我們并不能保證，它可以像我們希望的一樣，非常有效地避免這方面的危險。到處都可以聽到，我們最體貼善良的公民，以及支持公共和個人信仰，支持公共和個人自由的人們抱怨說，我們的政府太不穩定，其中派系的沖突毫不顧忌公共利益，政府措施往往不根據公正的原則，不考慮小派系的權利，而是由那些有利益關系、占據壓倒性的多數派系來決定。盡管我們熱切希望這些抱怨是毫無根據的，然而其事實依據不允許我們有絲毫懷疑。確實，通過對我們處境的認真反思，我們會發現，我們所遭受的某些痛苦，曾經被錯誤地歸咎于政府行為不當；但是同時我們也會發現，其他因素并非造成我們大量嚴重不幸的全部原因；特別是人民對國債的不信任普遍增長，對個人權利的擔憂日益增強，這種反應甚至蔓延到了整個大陸。這些事情，即使不全是因為派系斗爭污染公共管理導致的不穩定和不公正所引起的，至少也可以說主要是因此產生的。

我認為，派系，無論是多數派還是少數派，都是一些公民被某些共同的情感或利益所驅動，團結到一起，反對其他公民的權利，或者反對社會的長遠利益和整體利益。

有兩種方法可以化解派系斗爭的危害：一是消除其根源；二是控制其影響。

消除其根源的方法也有兩種：一是摧毀其賴以生存的自由環境；二是賦予所有公民同樣的觀念、同樣的情感和同樣的利益。

第一種方法比派系本身的危害還要嚴重，這是再正確不過的了。自由之于派系，就好比空氣之于火，沒有空氣的地方必然無法起火。但是自由是我們政治生活不可或缺的基石，如果僅僅因為自由會滋生派系，就要放棄自由，那實在也是再愚蠢不過了，這和因為空氣會賦予火破壞力，就要消滅對動物生命不可或缺的空氣一樣愚蠢。

第一種方法是愚蠢，而第二種方法則是不可行。因為人的理智總是會犯錯誤的，所以只要讓他自由思考，就必然會產生不同觀點。因為人的理智和其自愛之間存在聯系，所以他的觀念和情感之間必然會產生相互影響；而且情感將會依附于其觀念。人們才能的不同，導致了財產權的產生，這種財產上的差異，是統一所有人利益的巨大障礙。保護人民各種不同的才能，是政府的首要目標。保護了這些可以獲得不同財產的才能，就會直接導致不同人占有不同程度和種類的財產，從而致使人們對財產產生不同的感情和看法，繼而導致社會分化為不同的利益階層和派系。

產生派系的潛在原因來自于人性，所以在不同的社會環境中，我們到處都可以看到不同程度的派系斗爭。在宗教、政府和其他很多方面，持有不同觀點的激情，通過實踐或者思考導致的不同見解，對追求卓越、雄心勃勃的領袖的依附，或者依附于其財產能夠吸引人的人，這些因素的共同作用將人類劃分為各種派系，煽動他們相互為敵，使他們傾向于欺負、壓迫其他人，而不是為了共同的利益團結協作。人類這種相互之間的敵意如此嚴重，以至于在沒有恰當時機表現的時候，最無聊、最瑣碎、最稀奇的差異也足以點燃他們不友好的激情，引發最強烈的沖突。但是，造成派系斗爭最普遍、最持久的原因，是擁有財產的不同，以及分配財產的不公。有產者和無產者，總會在社會中構成不同的利益階層。債權人和債務人，也會落入同樣的分化。在文明國家中，必然會產生土地利益、制造業利益、商業利益、金融利益，以及很多其他較小的利益，這些不同的利益賦予人們不同的感受和觀念，將人們區分為不同的階層。管理這些各種各樣、甚至是相互沖突的利益集團，是現代立法的主要任務，同時也必然會把派系和分裂帶入到政府的日常管理中去。

沒有任何人可以獲準審理他自己的案件，因為他的利益必然會使他的判斷產生偏差，而且還可能會敗壞他的人品。基于同樣的理由，不，是更充分的理由，一伙人不適合同時擔任法官和當事人；但是許多重要的立法案件，許多司法判決，雖然不直接關系到某個個人的利益，卻關系到一大群人的利益。而那些形形色色的立法者，難道不是他們所決定事情的當事者和辯護人嗎？有人提出過關于私人債務的法律嗎？這個問題，債權人和債務人顯然會站在不同的立場。法官應該在他們之間尋求平衡。然而在政府的派系中，他們自己就是法官；而人數最多的派系，換句話說，最有力量的派系，最有希望獲勝。比如，我們應該以何種程度來限制外國制造業，從而鼓勵國內制造業呢？對于這個問題，土地擁有者和制造業階層會做出不同的答案，而對于社會福利和公益，他們又可能都不關心。制定對各種財產征稅方式的法案，看起來需要非常公正的態度才行；但事實上，或許沒有哪部法案比它更有誘惑，更能為政府中的多數派提供機會，來讓他們踐踏正義的原則了。他們讓少數派階層多負擔的每一個先令，都會對應在他們的錢包里節省一個先令。

有人說開明的政治家能夠協調這些相互沖突的利益，使它們完全服從于公共利益，這種說法完全是虛無縹緲的。領導不見得總是開明的政治家。在很多情況下，如果不進行間接思考，謀劃長遠，這樣的協調完全是不可能的，而那些派系往往毫不顧及其他派系或者全體人民的利益，所以長遠考慮很少會戰勝他們的眼前利益。

因此我們得出推論，導致派系斗爭的根源是不可能消除的，想要化解其弊端，只能依靠控制其影響。

如果參與派系的人不是主流，那么可以通過共和原則來化解它，只需要進行正規的投票，其他多數人就可以擊敗他們的陰謀。派系可能會妨礙行政管理，或許會震撼整個社會；但是它不能戴著憲法的面具來進行。另一方面，當多數人都參與到一個派系的時候，民選政府的形式，可以讓他們把公益和其他公民的權利，當作是占據主導地位的感情或利益，并愿意為他們做出犧牲。因此，我們要討論的主要目標就是，如何在保全民選政府精神與形式的同時，保護公共福利和私人權利不受派系斗爭的危害。我還要補充一下，這個問題的答案，可以幫助民選政府擺脫長期以來遭受的指責，使其能夠得到人民的尊重和采納。

通過什么樣的手段，才能達到這個目標呢？顯然也只能從兩種方法中選擇一種。要么，必須防止多數人同時擁有相同的情感或利益，要么，就要使具有相同情感或利益的人們，由于人數或者地方形勢的因素，無法共同采取壓迫其他人的陰謀。我們知道，如果他們恰好同時具備壓迫別人的動機和機會，無論是道德還是宗教，都不足以去抑制這種壓迫。在個人的偏見和暴力行為中，道德和宗教的約束并不明顯，而且隨著共同參與的人數增加，需要更強約束的時候，它們的約束效果反而還會降低。

從問題的這個角度來看，可以得出結論：即使一個純粹的民主政體由少量公民組成，每個人都親自參與政府的組織與管理，也無法避免派系斗爭的危害。幾乎在任何情況下，這個社會中的大部分人都會感受到一種共同的情感或利益；這也是這種政府形式本身所導致的，人們相互交流、協同的結果；在這種社會中，沒有任何事物，可以阻止人們犧牲弱勢群體或者招人厭惡個體的傾向。因此，在歷史上，這種民主政府呈現出了一種動蕩不安的爭議場面；它和保護個人安全及財產權利是相沖突的；而且往往會隨著劇烈的暴動而快速滅亡。支持這種政府制度的政治理論家們，錯誤地認為，只要在政治權利上使人們回歸絕對平等，就可以同時實現人們在財產、感情和觀念上的完全平等。

而我所說的共和政體，使用代議制方式代替全民直接參政，卻打開了另一道風景，為我們提供了一種求之不得的化解方法。讓我們來探討一下，它和純粹的民主制有何區別，然后我們就會理解，這種化解的本質，以及它必將在聯邦中取得的效果。

直接民主制和共和制最大的兩點區別在于：第一，后者將政府委托給一小部分被選舉的公民管理；第二，后者的管理可以延伸到更多的人口，更為廣泛的國土。

第一個區別的效果是，一方面，通過一部分被選舉出來的公民作為中介，公眾的意見聲音得到了提煉和放大，這些人的智慧最能認清國家的真正利益所在，他們對正義的熱愛和愛國心，最不可能為了暫時的局部利益而犧牲國家的整體長遠利益。在這樣的情況下，有可能會發生這樣的事情，人民代表發出的公共呼吁，比公眾自己為此集會，發出同樣目的的呼聲，更加符合公共利益。另一方面，也有可能出現相反的效果。某些帶有派系思想、地方主義或者圖謀不軌的人，或許會通過玩弄花招、輸送賄賂或者其他手段，先博得人民的選票，然后再背叛人民。結果就會產生這樣的問題：對于選舉公共福利的保護者來說，是小共和國好，還是大共和國好；從以下兩點明顯的理由可以清楚地判斷出，是后者比較好。

首先要指出的是，不論一個共和國有多小，為了防止少數人策劃陰謀，人民代表的數量都必須達到一定下限才行；同時，不論一個共和國有多大，為了防止混亂，人民代表的數量也不能超過一定上限。因此，在這兩種情況下，人民代表的數量并不是和其人口數量成正比的，在小共和國里，人民代表占全部選民的比例會比較高。結果就是，如果大共和國里適合擔任人民代表的人，比例并不比小共和國小，那么前者在選舉的時候將有更大的選擇余地，從而更有可能選出恰當的人選。

其次，在一個大共和國，當選人民代表所需要的選票數量，要比小共和國的多，這使得那些不合格的候選人，更難成功采取那些選舉中常見的卑劣手段；同時人民的投票更加自由，選票就更有可能集中到那些才能過人、德高望重的人身上。

必須承認，和其他大多數情況一樣，如果從事物的兩面性去看，讓一個人代表太多或者太少的選民都存在一些麻煩。如果一個人民代表所代表的選民過多，他就難免不熟悉這些選民們的地方情況和利益訴求；如果一個人民代表所代表的選民過少，他又有可能會過于關注這些選民的事情，而不能綜合考慮國家的重大整體目標。新憲法草案很好地結合了這兩種情況的優勢，把關系到集體利益的重要事項交給聯邦決定，而將地方事務和局部事務交給成員國議會處理。

第二個區別是，共和制政府可以比直接民主制政府管轄更多的人民、更廣闊的疆域；這使得在共和制政府中，導致派系斗爭的環境不是那么惡劣。一個社會越小，其中的不同派別和利益集團就越少；其派別和利益集團越少，大多數人都屬于同一派別的可能性就越大；而且構成較大派別所需的人數越少，他們所分布的范圍就越小，他們就越容易聯合起來，施行他們壓迫其他人的計劃。如果把這個社會的范圍擴大，你就會發現當中可能包括更多的不同派系和利益集團，就會發現不大可能發生多數人都有同樣的動機，去侵犯其他公民的權利；或者說，即使有這樣一種共同動機，他們也很難感受到這種共同點，發現他們自己的力量，進而相互聯合行動。除了其他障礙之外，有一點值得強調的是，當人們意識到自己在從事不正當或者卑鄙的事情時，他們之間往往會產生不信任感，阻礙他們之間的相互交流，這種不信任感還會隨著人數的增加而增加。

因此很明顯，在控制派系斗爭這一點上，共和制相對于直接民主制的優勢，就好比大國相對于小共和國的優勢，也正是聯邦相對于各成員國的優勢。這些優勢，難道不是源自那些人民代表嗎？他們的思想更加開明，道德更加高尚，能夠超越地方偏見和不公正的計劃。不可否認，聯邦代表更有可能具備這些品行才能。這些優勢，難道不是因為大社會里有更加多樣化的派系嗎？它們提供了一種安全保障，使任何一個派系都難以占據多數優勢，壓迫其他人。同樣，隨著聯邦內派系數量的增加，這種安全保障也在不斷增加。這些優勢，難道不正是給那些不公正的多數派制造了更多的障礙嗎？這使得他們難以協調一致，難以完成他們壓迫他人牟取利益的秘密企圖，而這又是聯邦廣闊國土帶來的明顯好處。

一個派系領袖，或許可以煽動他所在的成員國人民的激情，但是不可能讓它蔓延到其他所有成員國。一個宗教派別有可能演變為聯邦內的一支政治派別，但是不同的教派散布在整個聯邦，便可以保護國會不受任何這方面的威脅。濫發紙幣、廢除債務、平均分配財產或者其他任何不正當或者邪惡目標的欲望，比較容易在一個成員國內傳播，卻不容易感染整個聯邦；這就好比類似的弊病很容易在一個縣或者地區泛濫，卻不容易感染整個成員國。

因此，在聯邦的廣泛程度和適當結構內，我們認為聯邦制可以作為一種方案，矯正共和政府最容易發生的弊端。既然我們是如此贊同共和政府，并為之歡喜，為之驕傲，那么就應該以同樣的熱忱，擁護聯邦派的精神，支持聯邦派的觀點。

 

普布利烏斯