第一篇 總論

第一章 政府與非營利組織會計概述

第一節(jié) 政府與非營利組織的概念、類型及特征

一、政府與非營利組織的概念與類型

（一）政府

政府是一種組織體系，政府的概念分為政治學意義上的概念和經(jīng)濟學意義上的概念。在不同的概念下，政府的組織體系和范圍不同。

就政治學意義來講，政府是指一個國家行使國家權力的組織體系，有廣義和狹義之分。廣義的政府可以被看成是一種制定和實施公共決策、實現(xiàn)有序統(tǒng)治的機構，它泛指各類國家公共權力機關，包括一切依法享有制定法律、執(zhí)行和貫徹法律以及解釋和應用法律的公共權力機構，即通常所謂的立法機構、行政機構和司法機構，還包括政黨組織等。狹義的政府是國家政權機構中的行政機關，即一個國家政權體系中依法享有行政權力的組織體系，包括中央和地方的行政機關。

就經(jīng)濟學意義來講，政府是指管理和使用公共經(jīng)濟資源、履行政府職能的組織體系。經(jīng)濟學意義上的政府要比政治學意義上的政府范圍更廣。經(jīng)濟學意義上的政府除包括全部政府權力機構之外，還包括公立非營利組織。這是由于隨著政府公共職能的發(fā)展，政府的公共服務范圍拓寬，政府的職能從對社會活動的管理服務擴展到提供對社會有益的公益服務。政府通過出資設立公立非營利組織，向社會提供公益服務。雖然公立非營利組織不享有公權力，不是典型的政府機構，但是公立非營利組織履行的職責是政府公共職能的組成部分，公立非營利組織提供公益服務時使用和消耗的也是公共經(jīng)濟資源。因此，從經(jīng)濟學意義來看，公立非營利組織應當屬于政府組織體系。

我國政府主要按照層級劃分為中央、省、地（市）、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級。除了居于金字塔結構頂端的中央政府以外，縱向上從省、直轄市、自治區(qū)直至鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道，以及橫向上覆蓋全國所有層級、任何規(guī)模的政府，均稱為地方政府。中國所有地方政府都隸屬其上一層級政府及中央政府節(jié)制管轄，縣級以下為基層的鄉(xiāng)和鎮(zhèn)政府。

1978年以前，我國政府主要通過指令性計劃和行政手段直接進行經(jīng)濟管理和社會管理，同時扮演著生產(chǎn)者、監(jiān)督者、控制者的角色，其為社會和民眾提供公共服務的職能和角色被淡化。20世紀90年代中期，我國拉開了政府公共服務改革的大幕，其核心是政府職能的轉變，即將政府轉變?yōu)楣卜盏囊?guī)劃者和執(zhí)行者。30多年的改革實踐，釋放了蘊涵在中國社會各個層面的巨大能量和多樣化的需求，社會開放化、市場化和多元化程度更高。社會治理結構的優(yōu)化，給政府及非營利組織帶來了新的發(fā)展空間，為中國社會邁向自我服務、自我管理的多元治理奠定了堅實的基礎。這場社會變革的結果之一，就是政府及非營利組織會計的基礎性作用愈發(fā)凸顯。

（二）非營利組織

非營利組織是指不具有物質產(chǎn)品生產(chǎn)和國家事務管理職能，主要以精神產(chǎn)品或各種服務形式向社會公眾提供服務，不以營利為目的的各類組織。非營利組織包括公立非營利組織和民間非營利組織兩大類。

非營利組織涉及的領域非常廣，包括藝術、慈善、教育、政治、宗教、學術、環(huán)保等；非營利組織數(shù)量眾多，分類標準多樣，至今仍沒有相對一致的分類標準。

1．中國的典型分類

中國對非營利組織的典型分類以民政部的分類為代表。民政部將納入其管理的民間組織分為三大類別：①社會團體，即中國公民自愿組成，為實現(xiàn)會員的共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織；②民辦非企業(yè)單位，即企事業(yè)單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產(chǎn)舉辦的、從事非營利性社會服務活動的社會組織；③各類公益性基金會，即利用自然人、法人或者其他組織捐贈的財產(chǎn)，以從事公益事業(yè)為目的而設立的非營利性法人。

2．聯(lián)合國的產(chǎn)業(yè)分類標準

聯(lián)合國的產(chǎn)業(yè)分類標準將非營利組織分成三個大類：①教育類，包括小學教育、中學教育、大學教育和成人教育；②醫(yī)療和社會工作類，包括醫(yī)療保健、獸醫(yī)和社會工作；③其他社會和個人服務類，包括環(huán)境衛(wèi)生、商會和行業(yè)協(xié)會、工會、娛樂組織、圖書館、博物館及文化組織、體育組織和休閑組織。

3．美國霍布金斯大學非營利組織比較研究中心制定的分類法

美國霍布金斯大學非營利組織比較研究中心將民間組織分成十二個大類：文體類、教育類、衛(wèi)生保健類、社會服務和救助類、生態(tài)環(huán)境保護類、社區(qū)服務類、咨詢類、公益基金及志愿服務類、國際交流及援助類、宗教類、行業(yè)類和其他組織。

4．其他分類標準

根據(jù)民間組織的法定目標，可以將其分成會員互益型組織、運作型組織和會員公益型組織三類。

根據(jù)民間組織與政府的關系，可以將其分為官辦、半官辦和民辦。

根據(jù)對民間組織的管理形式，可以將其分為有業(yè)務主管單位、無業(yè)務主管單位和業(yè)務主管單位不明確。

根據(jù)民間組織是否實行會員制，可以將其分為會員制和非會員制。

根據(jù)民間組織結構的松緊程度，可以將其分為松散型、緊密型、金字塔型、網(wǎng)絡型。

根據(jù)民間組織服務對象，可以將其分為公益型和互益型。

二、政府、非營利組織與企業(yè)區(qū)別的特征

政府與非營利組織開展業(yè)務所處的經(jīng)濟、社會、法律以及政治環(huán)境與營利組織存在明顯不同，其設立目標、運行方式、資源獲取、績效評價等都具有獨特性，與企業(yè)有很大差別。

（一）政府、非營利組織區(qū)別于企業(yè)的特征

根據(jù)美國財務會計準則委員會（FASB）的財務會計概念公告第4號，政府與非營利組織區(qū)別于企業(yè)的三方面顯著特征是：①可以從資源提供者那里獲得相當數(shù)量的資源，這些資源提供者并不期望獲得與其提供的資源成比例的補償或經(jīng)濟利益；②提供的產(chǎn)品和勞務并非以取得利潤或利潤等價物為營運目標；③既無可出售、轉讓或贖回的，也無對這些組織進行清算時可轉化為法定剩余財產(chǎn)分配的，被明確界定的所有者權益。

（二）政府區(qū)別于非營利組織的特征

根據(jù)美國注冊會計師協(xié)會（AICPA）的定義，與非營利組織相比，具有下列特征的組織是政府：①官員由普選產(chǎn)生，或者由州或地方政府的一個或一個以上官員任命；②政府可以單方面解散，并無償接收其凈資產(chǎn)；③具有征稅權；④具有直接發(fā)行或免除聯(lián)邦稅的債權。

（三）非營利組織區(qū)別于政府與企業(yè)的特征

與政府、企業(yè)相比，非營利組織具有以下五個特征：①組織性，即這種組織有內部的規(guī)章制度，有負責人，有經(jīng)常性活動，而不是非正規(guī)的、臨時聚集在一起的團體，它應該具有根據(jù)法律進行注冊的合法身份；②民間性，即這種組織不是政府的組成部分，這并不意味著它不能接受政府的資金支持；③非營利分配性，即這種組織可以盈利，但必須將其所得用于完成組織的使命，而不得在組織成員中間進行分配；④自治性，即這種組織能夠控制自己的活動，有不受外界控制的內部管理程序；⑤志愿性，即在這種組織實際開展的活動中和管理組織的事務中有顯著程度的志愿參與，尤其要形成由志愿者組成的董事會，并廣泛使用志愿工作人員，正是在這個意義上，非營利組織又被稱作志愿組織或志愿部門。