第一篇 總論

第一章 政府與非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)概述

第一節(jié) 政府與非營(yíng)利組織的概念、類型及特征

一、政府與非營(yíng)利組織的概念與類型

（一）政府

政府是一種組織體系，政府的概念分為政治學(xué)意義上的概念和經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的概念。在不同的概念下，政府的組織體系和范圍不同。

就政治學(xué)意義來講，政府是指一個(gè)國(guó)家行使國(guó)家權(quán)力的組織體系，有廣義和狹義之分。廣義的政府可以被看成是一種制定和實(shí)施公共決策、實(shí)現(xiàn)有序統(tǒng)治的機(jī)構(gòu)，它泛指各類國(guó)家公共權(quán)力機(jī)關(guān)，包括一切依法享有制定法律、執(zhí)行和貫徹法律以及解釋和應(yīng)用法律的公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，即通常所謂的立法機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)，還包括政黨組織等。狹義的政府是國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)中的行政機(jī)關(guān)，即一個(gè)國(guó)家政權(quán)體系中依法享有行政權(quán)力的組織體系，包括中央和地方的行政機(jī)關(guān)。

就經(jīng)濟(jì)學(xué)意義來講，政府是指管理和使用公共經(jīng)濟(jì)資源、履行政府職能的組織體系。經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的政府要比政治學(xué)意義上的政府范圍更廣。經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的政府除包括全部政府權(quán)力機(jī)構(gòu)之外，還包括公立非營(yíng)利組織。這是由于隨著政府公共職能的發(fā)展，政府的公共服務(wù)范圍拓寬，政府的職能從對(duì)社會(huì)活動(dòng)的管理服務(wù)擴(kuò)展到提供對(duì)社會(huì)有益的公益服務(wù)。政府通過出資設(shè)立公立非營(yíng)利組織，向社會(huì)提供公益服務(wù)。雖然公立非營(yíng)利組織不享有公權(quán)力，不是典型的政府機(jī)構(gòu)，但是公立非營(yíng)利組織履行的職責(zé)是政府公共職能的組成部分，公立非營(yíng)利組織提供公益服務(wù)時(shí)使用和消耗的也是公共經(jīng)濟(jì)資源。因此，從經(jīng)濟(jì)學(xué)意義來看，公立非營(yíng)利組織應(yīng)當(dāng)屬于政府組織體系。

我國(guó)政府主要按照層級(jí)劃分為中央、省、地（市）、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級(jí)。除了居于金字塔結(jié)構(gòu)頂端的中央政府以外，縱向上從省、直轄市、自治區(qū)直至鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道，以及橫向上覆蓋全國(guó)所有層級(jí)、任何規(guī)模的政府，均稱為地方政府。中國(guó)所有地方政府都隸屬其上一層級(jí)政府及中央政府節(jié)制管轄，縣級(jí)以下為基層的鄉(xiāng)和鎮(zhèn)政府。

1978年以前，我國(guó)政府主要通過指令性計(jì)劃和行政手段直接進(jìn)行經(jīng)濟(jì)管理和社會(huì)管理，同時(shí)扮演著生產(chǎn)者、監(jiān)督者、控制者的角色，其為社會(huì)和民眾提供公共服務(wù)的職能和角色被淡化。20世紀(jì)90年代中期，我國(guó)拉開了政府公共服務(wù)改革的大幕，其核心是政府職能的轉(zhuǎn)變，即將政府轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)的規(guī)劃者和執(zhí)行者。30多年的改革實(shí)踐，釋放了蘊(yùn)涵在中國(guó)社會(huì)各個(gè)層面的巨大能量和多樣化的需求，社會(huì)開放化、市場(chǎng)化和多元化程度更高。社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，給政府及非營(yíng)利組織帶來了新的發(fā)展空間，為中國(guó)社會(huì)邁向自我服務(wù)、自我管理的多元治理奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。這場(chǎng)社會(huì)變革的結(jié)果之一，就是政府及非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)的基礎(chǔ)性作用愈發(fā)凸顯。

（二）非營(yíng)利組織

非營(yíng)利組織是指不具有物質(zhì)產(chǎn)品生產(chǎn)和國(guó)家事務(wù)管理職能，主要以精神產(chǎn)品或各種服務(wù)形式向社會(huì)公眾提供服務(wù)，不以營(yíng)利為目的的各類組織。非營(yíng)利組織包括公立非營(yíng)利組織和民間非營(yíng)利組織兩大類。

非營(yíng)利組織涉及的領(lǐng)域非常廣，包括藝術(shù)、慈善、教育、政治、宗教、學(xué)術(shù)、環(huán)保等；非營(yíng)利組織數(shù)量眾多，分類標(biāo)準(zhǔn)多樣，至今仍沒有相對(duì)一致的分類標(biāo)準(zhǔn)。

1．中國(guó)的典型分類

中國(guó)對(duì)非營(yíng)利組織的典型分類以民政部的分類為代表。民政部將納入其管理的民間組織分為三大類別：①社會(huì)團(tuán)體，即中國(guó)公民自愿組成，為實(shí)現(xiàn)會(huì)員的共同意愿，按照其章程開展活動(dòng)的非營(yíng)利性社會(huì)組織；②民辦非企業(yè)單位，即企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他社會(huì)力量以及公民個(gè)人利用非國(guó)有資產(chǎn)舉辦的、從事非營(yíng)利性社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的社會(huì)組織；③各類公益性基金會(huì)，即利用自然人、法人或者其他組織捐贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)，以從事公益事業(yè)為目的而設(shè)立的非營(yíng)利性法人。

2．聯(lián)合國(guó)的產(chǎn)業(yè)分類標(biāo)準(zhǔn)

聯(lián)合國(guó)的產(chǎn)業(yè)分類標(biāo)準(zhǔn)將非營(yíng)利組織分成三個(gè)大類：①教育類，包括小學(xué)教育、中學(xué)教育、大學(xué)教育和成人教育；②醫(yī)療和社會(huì)工作類，包括醫(yī)療保健、獸醫(yī)和社會(huì)工作；③其他社會(huì)和個(gè)人服務(wù)類，包括環(huán)境衛(wèi)生、商會(huì)和行業(yè)協(xié)會(huì)、工會(huì)、娛樂組織、圖書館、博物館及文化組織、體育組織和休閑組織。

3．美國(guó)霍布金斯大學(xué)非營(yíng)利組織比較研究中心制定的分類法

美國(guó)霍布金斯大學(xué)非營(yíng)利組織比較研究中心將民間組織分成十二個(gè)大類：文體類、教育類、衛(wèi)生保健類、社會(huì)服務(wù)和救助類、生態(tài)環(huán)境保護(hù)類、社區(qū)服務(wù)類、咨詢類、公益基金及志愿服務(wù)類、國(guó)際交流及援助類、宗教類、行業(yè)類和其他組織。

4．其他分類標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)民間組織的法定目標(biāo)，可以將其分成會(huì)員互益型組織、運(yùn)作型組織和會(huì)員公益型組織三類。

根據(jù)民間組織與政府的關(guān)系，可以將其分為官辦、半官辦和民辦。

根據(jù)對(duì)民間組織的管理形式，可以將其分為有業(yè)務(wù)主管單位、無業(yè)務(wù)主管單位和業(yè)務(wù)主管單位不明確。

根據(jù)民間組織是否實(shí)行會(huì)員制，可以將其分為會(huì)員制和非會(huì)員制。

根據(jù)民間組織結(jié)構(gòu)的松緊程度，可以將其分為松散型、緊密型、金字塔型、網(wǎng)絡(luò)型。

根據(jù)民間組織服務(wù)對(duì)象，可以將其分為公益型和互益型。

二、政府、非營(yíng)利組織與企業(yè)區(qū)別的特征

政府與非營(yíng)利組織開展業(yè)務(wù)所處的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、法律以及政治環(huán)境與營(yíng)利組織存在明顯不同，其設(shè)立目標(biāo)、運(yùn)行方式、資源獲取、績(jī)效評(píng)價(jià)等都具有獨(dú)特性，與企業(yè)有很大差別。

（一）政府、非營(yíng)利組織區(qū)別于企業(yè)的特征

根據(jù)美國(guó)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)（FASB）的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)概念公告第4號(hào)，政府與非營(yíng)利組織區(qū)別于企業(yè)的三方面顯著特征是：①可以從資源提供者那里獲得相當(dāng)數(shù)量的資源，這些資源提供者并不期望獲得與其提供的資源成比例的補(bǔ)償或經(jīng)濟(jì)利益；②提供的產(chǎn)品和勞務(wù)并非以取得利潤(rùn)或利潤(rùn)等價(jià)物為營(yíng)運(yùn)目標(biāo)；③既無可出售、轉(zhuǎn)讓或贖回的，也無對(duì)這些組織進(jìn)行清算時(shí)可轉(zhuǎn)化為法定剩余財(cái)產(chǎn)分配的，被明確界定的所有者權(quán)益。

（二）政府區(qū)別于非營(yíng)利組織的特征

根據(jù)美國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)（AICPA）的定義，與非營(yíng)利組織相比，具有下列特征的組織是政府：①官員由普選產(chǎn)生，或者由州或地方政府的一個(gè)或一個(gè)以上官員任命；②政府可以單方面解散，并無償接收其凈資產(chǎn)；③具有征稅權(quán)；④具有直接發(fā)行或免除聯(lián)邦稅的債權(quán)。

（三）非營(yíng)利組織區(qū)別于政府與企業(yè)的特征

與政府、企業(yè)相比，非營(yíng)利組織具有以下五個(gè)特征：①組織性，即這種組織有內(nèi)部的規(guī)章制度，有負(fù)責(zé)人，有經(jīng)常性活動(dòng)，而不是非正規(guī)的、臨時(shí)聚集在一起的團(tuán)體，它應(yīng)該具有根據(jù)法律進(jìn)行注冊(cè)的合法身份；②民間性，即這種組織不是政府的組成部分，這并不意味著它不能接受政府的資金支持；③非營(yíng)利分配性，即這種組織可以盈利，但必須將其所得用于完成組織的使命，而不得在組織成員中間進(jìn)行分配；④自治性，即這種組織能夠控制自己的活動(dòng)，有不受外界控制的內(nèi)部管理程序；⑤志愿性，即在這種組織實(shí)際開展的活動(dòng)中和管理組織的事務(wù)中有顯著程度的志愿參與，尤其要形成由志愿者組成的董事會(huì)，并廣泛使用志愿工作人員，正是在這個(gè)意義上，非營(yíng)利組織又被稱作志愿組織或志愿部門。