2．對全球治理體制的影響

中國社會組織參與全球治理，不僅影響全球治理中的力量對比，也會給全球治理體制帶來功能層面的變化。按照奧蘭·揚對全球治理機制的分類：“管制體制”“程序體制”“項目體制”“開發體制”，我們對這一問題分別加以分析。

第一，從管制體制來看，全球治理各個領域的規則制定會出現新的變化。聯合國提出的2030年可持續發展目標涉及17個方面169個具體目標。大多數目標都應該建立國際規范來約定國家應該做什么、不應該做什么，并約定怎樣讓這些規則得以實行。這些重要的規則常常是國家之間開展多邊談判的結果。近年來，在國際貿易規則、全球氣候規則、聯合國海洋法的相關規則等方面，我們可以看到中國的發言權越來越大。但我們同時也應該注意到，中國政府在這些領域的談判中扮演主要角色。而在更廣闊、更細分的全球治理領域中，中國的發言權仍然較小。這是因為政府在大量的專業領域中不具備專門知識、專業人才、國際實踐經驗，也沒法同時在這么巨大的工作面上投入精力。

隨著中國的社會組織加速走向世界，積累全球治理的知識和經驗，培養出專業領域的人才，中國在國際規則制定上的話語權將得到更充分的發揮。中國不再只是在西方設定議程之后做出反饋，而會深入議程設置的前端。中國的專家和非政府組織會加入預備會議、聯合國會議方案的早期咨詢，為正式的政府間談判補充專業力量。這會帶來正反兩個方面的影響。在規則的制定過程中，談判可能變得更加激烈。但是談判一旦成功，國際規則就具有更廣泛的合法性，在執行的時候會得到中國和其他發展中國家的支持。全球治理既可能損失一部分決策效率，同時也可能提升一部分執行效率。

第二，在程序體制來看，全球治理的決策體制會繼續出現調整。如果我們聚焦專業領域微觀層面的議事規則，就會看到非常復雜的局面。在多數國際組織中，決定最主要的全球治理規則往往需要各個會員國家協商一致。國家能否協商一致，不僅是基于本國的利益，也基于國際規則要實現的目標和議事規則是否公正。就像前文所說，由于國家政府常常沒有足夠的專業能力和精力去清楚計算某個領域的國際規則對自身國家利益所造成的影響——尤其是這種影響往往既有正面的，也有反面的；既涉及經濟利益，又包括政治影響、國家形象等，因而國家會非常看重國際規則制定程序的公正性。研究表明，一個相對公正的議事目標和程序，會讓反對的國家屈從于大多數國家的壓力，保留自己的意見，不實際阻礙決策出臺。

因而中國的社會組織通過參加國際會議、發起國際倡議、為國際談判提供咨詢意見和支撐性材料，既增加了全球治理決策博弈的復雜性，也可能增強這種程序體制的公正性，反而有利于國際談判的達成。中國的社會組織在參與國際規則中的專業化程度越高，談判能力就越強，并越能提升議事程序的公正性，從而更有可能提升全球治理決策的效率。反之，如果因參加國際會議而參加國際會議，不能提出有說服力的專業性建議，或者僅僅站在狹隘局部利益的角度發聲，不但不能讓國際規則變得更加公正和有效，反而會適得其反。

此外中國正在倡導建立新的國際體制。中國政府發起建立了亞洲基礎設施投資銀行、金磚國家機制、一帶一路倡議等新的國際體制。但這些國際體制跟別的國際體制一樣，并不能僅僅依靠政府就能夠實現合理的決策和有效的執行。中國的企業和社會組織開展國際合作、促進當地發展、貢獻全球治理的能力，是這些新的國際體制能夠成功的重要基礎。在這個基礎上，企業和社會組織通過主辦國際會議、發起國際聯盟和國際機構，才能豐富和發展新的國際合作體制。

第三，從項目體制來看，中國社會組織能夠為全球治理項目的實施帶來新的因素。大多數全球治理項目都是國際力量和當地力量、政府和非政府組織共同協作的結果。西方的非政府組織在開展國際援助、宣傳和游說、促進跨國溝通與研究等項目中，都發揮著主要的作用。中國的社會組織還需要提升開展國際項目的能力。但隨著中國的社會組織加入各類國際項目，這些項目也會獲得更多的資金、人才和政策支持，也會帶去中國的經驗。

前文我們已經反復談到社會組織之間的競爭與合作關系。這里我們具體到中國社會組織和西方社會組織的項目合作上來。應該注意到，各國非政府組織在全球治理中的關系和各國企業在全球市場競爭中的關系有一個重要的區別。中國企業走向海外，與國際企業的合作主要在供給側，比如聯合投資、共同技術開發、管理經驗和人才共享等。但在需求側則更多要競爭市場空間。而在全球治理領域，最基本的局面不是供給過剩下的市場競爭，而是供給不足下的“產能”合作。在全球治理中，受援需求大、能夠提供的項目不足，很多緊迫的安全、人權和發展問題得不到及時的響應。西方的非政府組織希望通過與中國社會組織的合作，向中國廣大的中產階級民眾和中國企業募資。中國的社會組織也更愿意與西方非政府組織組成聯合的項目團隊，以彌補人才和經驗的不足。雙方互補的需求可以推動項目供給的增加。

第四，在開發體制的意義上，全球治理體制需要與時俱進，不斷產生新的觀念、目標和方法。中國社會組織參與全球治理，會帶去中國的經驗和創新的因素。這不能完全就看作所謂“西方模式”或者“中國模式”之爭。實際上多數的創新都是“自下而上”出現的，即在全球治理的廣泛實踐中通過相關領域專家和機構的討論、爭鳴、游說、實驗，最終影響到國際組織和國家的政策。換句話說，不能用簡單的“不是東風壓倒西風，就是西風壓倒東風”的政治權力視角來看待全球治理話語權問題，具體治理實踐中的創新和引領也非常關鍵。

因此，在全球治理的變化中，與其空泛地討論“中國模式”，不如在具體項目層面分析中國的特殊優勢。受援經驗可能是中國社會組織能夠貢獻給全球治理體制創新的特別因素。過去幾百年中，西方國家及其非政府組織在開展援助方面有悠久的歷史和豐富的經驗。但它們知道怎樣提供援助項目，卻不知道怎樣接受援助項目，或者準確地說，它們從來沒有以發展中國家的身份接受援助的經驗。然而，要有效執行任何一個全球治理項目，都不僅僅依賴于國際機制和資源，更有賴于國內體制和政策。哪怕不考慮西方國家在國際援助中存在的利己主義意圖，缺乏受援經驗本身也容易造成全球治理項目與當地的情況格格不入，不但無法充分實現預想的治理效果，甚至引發政治對抗。

過去幾十年，中國長期接受國際援助，也是最成功地將國際援助轉化為治理和發展實效的發展中國家之一。在中國基層落地的國際援助項目，都既要“向上看”，即對接國際的標準、學習先進外部經驗，又要“向下看”，即適應本地的需求，在錯綜復雜的目標中間實現妥協。這種管理和執行國際援助項目的經驗，不是靠提供援助產生的，而是靠接受援助產生的。很多治理項目本身就是中國發展經驗和政治智慧的結晶。如今中國既是受援國，又成長為重要的援助國。中國的社會組織可以將國內優秀的治理項目推廣到國外去，也可以在現有的全球治理項目中提供體現中國經驗的思維方式和實踐方法。援助經驗和受援經驗的結合，可能催生出治理觀念和方法上的突破，引領全球治理各領域的發展。