四、核心觀點

1．對權力格局的影響

冷戰結束以后全球治理快速發展，并不能代表“世界是平的”。全球治理始終處于國際政治格局的陰影之下。近年來，國際政治格局發生歷史性變化，新興國家和發展中國家的力量相對上升，有走向團結的趨勢。美國所領導的西方國家同盟關系既有所發展，又有所分化。與此同時，傳統的區域地緣政治、宗教、民族、意識形態等問題等繼續發揮復雜的影響。在這樣的變化中，中國的社會組織開始走向海外，積極參與全球治理活動，這會給變化中的權力格局帶來影響。

第一是進一步改變發展中國家和發達國家在全球治理事務中的力量對比。傳統上西方國家在全球治理中處于強勢。西方非政府組織在全球各地活動，開展各種援助活動，在國際組織和國際輿論中掌握相關領域的話語權。發展中國家一般處于受援國的地位，甚至被迫采取防御性的姿態。這也迫使發展中國家的非政府組織轉向區域合作，以對抗西方國家的全球性影響。

新興國家的崛起會增強發展中國家之間南南合作的力量。在“一帶一路”“金磚國家合作”等機制下，中國的社會組織走入發展中國家開展治理和援助項目，增加了受援國選擇的空間。中國的援助往往秉持發展中國家普遍認可的不干涉原則，更容易受到受援國的歡迎。此外，隨著中國社會組織全球治理經驗的增加，也會在全球治理的決策過程中發揮更大的作用。尤其是在聯合國和國際組織召開的專業性會議上，中國社會組織可能代表發展中國家的聲音，讓發展中國家在全球治理的規則制定中發出更大的聲音。

當然，我們并不能就此做出過頭的判斷，認為中國社會組織與西方是簡單的競爭關系。在具體的治理項目中，中國社會組織和西方非政府組織同樣有很大的合作空間。根據我們做的調研，中國的社會組織更傾向于和西方非政府組織在項目所在地進行合作，也不是開展政治競爭。受援國也并不把這看作一場三角關系的地緣政治游戲。受援地的媒體、公眾和非政府組織，即便對中國社會組織的到來持有歡迎態度，總體上也仍然把中國社會組織看作和西方非政府組織一樣的外來力量。實際上，越是到了微觀層面，每個治理項目就越是受到功利性目標和功能性需求的影響，而較少受到宏觀的、短期內較少改變的地緣政治格局的影響。中國和西方在具體治理問題上的合作，甚至反過來促進國家在局部區域的地緣政治關系改善。比如中美在西非埃博拉疫情中的合作就是一個典型。

因而在宏觀的全球治理國際規則制定中，西方國家和發展中國家并不總是涇渭分明的兩個陣營。在不同的議題上，發展中國家之間也存在分歧，一部分發達國家和一部分發展中國家可能也有共識。但無論如何，中國的社會組織積累了全球治理的成功經驗，必然會使中國在專業治理問題的多邊外交之中成為各方重視乃至需要努力爭取的力量，從議事程序、管制規則、目標理念等多個方面改變全球治理的發展方向。

第二是增強聯合國的領導力量。聯合國即便不是世界政府，也被公認是全球治理的權威機構，然而聯合國的活動始終受到全球地緣政治的結構性約束。如果說冷戰時期制約聯合國的主要是美蘇兩極對抗的格局，那么冷戰結束以后，美國獨霸的格局同樣對聯合國的權威構成挑戰。冷戰結束了，但在全球治理中的西方陣營卻沒有消散。聯合國領導下的全球治理仍然受到冷戰遺產的阻礙。

西方過于突出的權力從三個方面損害了聯合國的力量，首先是美國經常采取單邊主義外交政策，帶領部分西方國家超越聯合國的授權而開展行動。美國特朗普政府甚至公開挑戰聯合國的地位，退出多個聯合國的下屬國際組織，給聯合國帶來了空前的危機。

第三是西方在開展全球治理中的干涉主義實際上沖擊了聯合國的法律基礎。聯合國憲章作為最高層次的國際法原則，本應嵌入全球治理機制的基礎理念，并在全球治理的各類項目中得到尊重和體現。但現實情況卻是聯合國憲章所確立的原則與西方所提出的干涉理念產生沖突，在國際活動中經常被束之高閣。

第四是聯合國的活動相當程度上依賴西方的資金、人才和資源。長期以來，西方政府和非政府組織掌握全球治理話語權，主導了聯合國的會議議程和決策機制。聯合國及其下屬國際組織有時候不得不在西方的強大壓力下妥協，甚至為西方的利益背書。過于糾纏復雜的利益平衡也是聯合國和相關國際機構變得臃腫低效、議而不決的原因之一。

在這種情況下，聯合國始終在尋求改革。《2030年可持續發展議程》提出以后，聯合國制定了一個野心勃勃的權力結構改革框架，其中的核心是通過駐地協調員制度，建立一個決策結構更加扁平、權力更加集中的執行機制，加強聯合國和各個工作目標國的直接聯系，尊重國家在全球治理中的地位，注重發揮協調和指導的作用。這樣的改革無疑表現出聯合國追求更加獨立的姿態，同時也是對西方單邊主義外交的回應。

中國的社會組織參與全球治理活動，也可以為聯合國的新權力結構增加支持力量。駐地協調員制度成功的關鍵在于當地政府建立合作。要想實現這種合作，在有的國家需要西方的支持，在有的國家需要中國的支持，在更多的國家則需要多元國際力量共同合作。如果能夠把國際合作落實到前方的具體治理項目和決策之中，而不是停留在紐約或者日內瓦議而不絕的辯論里，就能發揮聯合國的專業優勢，提升其效率和權威。當然在執行層面，中國的社會組織還可以為聯合國的項目帶來更多的資金、人才和管理經驗，降低聯合國對西方非政府組織的依賴，在社會組織多元競爭的環境之中，聯合國的權威也會得到提升。

第五是推動西方非政府組織與中國社會組織關系的轉變。如前文所述，不能簡單地將中國的社會組織與西方非政府組織視作競爭對手。實際上國際環境的變化也在促使西方的非政府組織尋求轉變。傳統上西方的國際非政府組織把中國視為受援國，它們與中國社會組織的合作，也往往是基于受援項目的合作。隨著中國成為越來越重要的援助國，中國社會組織開始走向海外，參與全球治理項目，西方的國際非政府組織也必須調整與中國社會組織的關系。

總體來說，中國社會組織和西方非政府組織可能要經歷一個磨合和試探的時期，但與中國同行的合作會增加西方非政府組織的力量。當前西方多國政府出現財政困難和反全球化浪潮，政府和輿論對非政府組織國際項目出現懷疑態度。與中國社會組織的合作，既有利于籌集來自中國政府和企業的資金，也更容易獲得受援國當地的政治支持。與中國的關系甚至會提升西方非政府組織在本國外交中的戰略地位，幫助它們獲得本國政府的重視。