五、陜甘寧邊區農業農村政策經驗與啟示

陜甘寧邊區作為延安時期農業農村政策制定和實踐的試驗田和模范區，在中國共產黨領導下，因地制宜地制定了較為適宜的政策，采取了正確的措施，并在摸爬滾打中逐漸完善，取得了好的成就，得益于邊區政府在農業農村政策上的努力，農村經濟得到了較快的發展，保障了邊區堅持抗戰到勝利，鞏固了中國共產黨在老百姓心中的位置，也成為當時中共中央對未來農業農村發展方向的鋪墊。目前我國正進行鄉村振興戰略實施和實現農業農村現代化工作，在快速的改革發展中，又要面對許多新問題和新矛盾，借鑒延安時期邊區的經驗和教訓，對解決現下“三農”政策制定和執行、合理利用和分配農村土地和勞動力、農村金融體系建設、農業生產技術和生態農業農村等方面的問題提供借鑒，對保證農業農村各方面的協調發展具有重大的歷史啟示。

（一）政策方面的啟示

政策起到了調節農村經濟發展中的各種利益關系的重要作用。縱觀1937年至1950年的農業農村政策的制定和實踐，可以看出農業農村政策是由眾多子系統組合而成的，子系統之間相互聯系和依存，在外部環境的作用和影響下運行，并且其實踐結果反過來作用于外部環境。延安時期土地、大生產運動、勞動力、貸款與合作社等政策的合力作用促進了農村經濟的增長。而且邊區政策并不是持久不變的，政府在制定和執行政策方面充分地考慮了當時各階段的不同條件和背景，多次強調要高度的關注政策的效應，從頂層設計出發，既要因地制宜，又要因時而變，將兩者結合起來，不斷總結和完善著農業農村政策的不足。目前，我國農業農村政策在制定和實踐中存在著一些主客觀問題，認真分析和研究邊區農業農村政策的制定和執行戰略，能提高政府在構建農業農村現代化發展的政策體系和運行機制方面的能力。

1．政策制定方面的啟示

我國擁有幅員遼闊的領土，東南西北之間自然會因緯度、地形等不同而存在差異，所以在經濟政策的問題上也不能以一概全，具體來說就是中央的頂層設計要靈活且有大局，地方的子政策要具體可行。延安時期的邊區政府首先認識到了邊區是一個經濟整體落后的農村區域，然后又按土地的狀況將邊區劃分成三個部分，即土地改革徹底的農村、沒有進行土地改革和土改不徹底的農村，并因此制定了不同的農村經濟政策。而且在農村經濟政策制定中，還規定了各區各地要基于本村的具體情況因地制宜、因時而變的調整農業農村政策，這在一定程度上促進了農村能盡其所能地發揮所擁有的資源優勢，推動了邊區農村經濟的發展。并且在農業政策的基礎上，邊區政府還衍生出具體的農貸政策、財政政策、工商業政策等對資源進行合理的開發和利用。有效地聯系到當前我國農業農村政策的制定方面，對農村區域政策制定中全面體現“分類發展，分區推進”的農村經濟發展模式有一定的啟發。

首先，中央和地方政府在制定政策的時候要以人為主，說到底農業農村政策是為農民生活的越來越好而制定的，所以必須持續地貫徹和執行以人為本的理念，在政策制定的過程中要發動農村群體的參與積極性，多做實際的調查，更好地了解農村經濟的發展情況、農民的想法和經濟發展困境，政策要向農民群眾進行解讀，收集群眾的意見，然后進行更好的完善。其次，政策制定必須通過深入貫徹十九大精神，了解鄉村發展的時代背景、目標要求和重點任務，以此為大綱，找出能真正發展農村的路子來，指導農民進行正確的經濟活動，合理地利用和分配村里的資源，做好村鎮產業、信貸、價格等方面的調控，增加老百姓的經濟知識，避免他們盲目導致的不必要損失，提高農村資源的利用率，保障和提升我國農村經濟發展的速度。最后，由于我國在逐步推進城鄉一體化的政策，所以在進行政策制定的時候要考慮城鄉的相互輻射作用，在此基礎上對部分農業農村政策進行調整，使其產業多元化，發揮農村的多功能轉型，從而保障農村發展政策的可操作性。

2．政策執行方面的啟示

延安時期邊區的各項政策之所以能取得良好的成效，更重要的是對影響政策執行的主體、客體以及市場等多因素的分析考量，從保障農民的切身利益出發，提高政府在老百姓心中的形象，從而獲得農民的信任。首先，消除了邊區農民對執政者的畏懼心理，敢于向他們提建議，打破“官本位”的封建腐敗思想體制。其次，對邊區各項政策進行必要的宣傳，讓農民了解政策的內容，積極地參與到政策的落實中；最后是邊區政府每年都要做政策總結和規劃工作，對政策的目的和執行效果進行比較，為更好地完善政策和執行政策提供經驗。現階段，雖然農業農村政策在不斷地落實和完善著，但政策執行過程中仍然存在各種問題，比如群眾普遍反映基層辦事效率低和推諉作風嚴重、農民對農業農村政策的斷面了解、政策監督和反饋機制不健全等。延安時期政策執行工作的經驗，可以從某種程度上為克服和消除當前政策執行過程中的各種阻礙因素提供建議。

首先，提高基層干部的思想認識。農村作為政府的基層單位，與農民進行直接的聯系，所以基層干部在政策的執行中起著重要的作用，既要向上傳達老百姓的困境和問題，又要向下傳達政策的主要內容。所以提高基層領導對政策的透徹理解以及對黨的農村相關政策意義的深入認識，是全面落實農村發展經濟政策的一個很重要的前提。其次，政策的宣傳要及時和全面易懂，保證農民能及時地掌握了解動態的政策，為政策的順利執行鋪墊基礎，減少政策執行的阻力。再次，政府要在對農民加強政策宣傳的基礎上，鼓勵老百姓主動地參與到政策的執行活動中，使政策能在客體的監督下實施，發動政策的目標對象對執行過程中的問題和不滿進行及時的反饋，切切實實地提高政策的執行效果。最后，要建立監督和反饋機制，來規范和約束政策執行者在此過程中的不良行為，首先要建立目標責任制，明確地規定政策是由誰負責的，有問題的時候應該由誰或哪個部門承擔責任，提高他們認真做事的態度和為人民服務的精神覺悟。并配以相應的責任追究制度來更好地完善監督機制。另外還要進一步完善政務公開制度，對于規定公開的內容一定要用各種方式公布宣傳，讓農民享有對政策的知情權，以便于參與政策的監督。我國以往惠農政策的執行過程，反饋環節經常如同虛設，政策落實后上面不會檢查政策的落實效果，老百姓也不會向上反饋，所以建立雙向反饋是必要的，要讓農民的反饋得到及時的回復，要讓農民感受到政府不只是在做文章，而是切切實實地在為小老百姓服務的。

（二）推動土地適度規模經營，構建集約化農業體系

我國農戶土地經營規模平均約為0.5公頃，農戶經營缺乏規模效益。2017年貴州省安順市的“塘約道路”的成功開辟了農村改革的新道路，其在土地流轉中所采用的轉讓、租賃等方式和延安時期邊區土地政策中通過土地租用來滿足部分無地和少地人的措施有相似之處，這說明現下在堅持農村基本經營制度政策的前提下，要進一步規范土地流轉機制，將土地流轉建立在平等合法、自愿有償的平臺之上，擴大農村土地的規模經營。首先基層要把鄉鎮應該做好周邊土地資源管理工作，建立一套土地資源信息庫，并以合法的方式公布出來，提高農用土地使用效率和流轉率；其次要將土地承包或者轉讓給會經營土地的人手里，保證土地不被破壞，保持土地的持久性和穩定性；最后雙方要設立合法有效的土地類合同，使土地流轉這項工作能有保障。除此之外，還要認真研究和完善當前農民閑置宅基地和閑置農房的政策，在堅持農民集體所有權的原則下，放寬它的使用范圍，通過多種合法的方式，把閑置的農房利用起來。比如可以將這些閑置房提供給有意愿的大學生當創業場所，或為發展鄉村旅游農家樂這種搞活農村經濟的業態提供休閑場所，這都是有效利用農村資源的靈活措施。

建立農村創新性經濟組織，也是農村經濟規模化發展的路子。陜甘寧邊區政府為了發展農村經濟，成立了鹽業運輸隊、合作組織運輸隊、家庭運輸隊等特色的創新性經濟組織，扶持了邊區農村經濟的發展，突破了邊區生產的單一性。以史為鑒，現階段鼓勵、引導并扶持小農村與村鎮的龍頭企業合作，給予他們政策上的優待和支持，使農村在龍頭企業的先鋒作用下，將分散式、單一的農戶經營模式發展成為專業化管理、規模化經營的新農村經濟道路。要建立一種農村經濟文化，提高農民的經濟常識和審視市場變化的敏感度，規避農業結構調整中的風險，引導創新性經濟組織合法規范的運行，實現農業生產鏈的升級，利用現代互聯網的高效性，使農村產業集群層次化、一體化，將共享農業發展起來，更好地創造農村農業的價值。

建立完善農村基本經營制度，宏觀層面來說，就是引導農村農業向著專業化、集約化和規模化發展；微觀層面上，一是農村生產和服務，要有秩序地發展，以一種健康的方式成長，這是實施農村振興戰略和發展現代農業的重要入口；從區域層面上，促進農村經濟和農業發展的集群化、整體化和共享化，保持農業競爭的優勢和使不同類型不同地區之間有序分工形成良好格局。

（三）有效調整和組織農村勞動力

改革開放以來，農村勞力向城市過度轉移，導致了農村和小城鎮的空心化。現下農村普遍問題就是有活力且素質相對較高的青壯勞動力大部分流轉到城市就業，農村呈現的是老弱病殘或婦女經營的局面。不言而喻，農村聚集了較低素質的勞動力是不可能使落后面貌得到根本性改變的。二是轉移到城市的勞動力，雖然短期內能夠緩解勞動力供求矛盾，增加農民工收入，改善農民工的生活，但他們所創造的財富或價值并不能給改變農村經濟落后的面貌帶來大的影響。延安時期把農村的勞動力進行整合，并發動他們進行農工商等不同的經濟活動，對農民進行適當的知識教育，引導他們進行生產活動，使邊區不管是移民還是懶惰成習的二流子、婦女等都參與到邊區的農村經濟建設中來，達成了農村勞動力的就地分配，陜甘寧邊區進行調整勞動力的政策推動了當時邊區農村經濟的發展，在不同的時代背景下，對當前問題有一定的借鑒之處。

改革開放四十年來，全國沒有發現通過大規模輸出農村勞動力能由窮鄉僻壤逐漸變成富鄉的案例。習近平總書記把就地轉移富余農業勞動力和就地城鎮化（即把農村化為城鎮）放在十分重要的位置，并強調指出，農村富余勞動力是一種極其寶貴、可待開發、極有巨大潛力價值的新資源，黨和政府應及時引導，把富余勞動力引向山海開發，進行農副產品深度加工，規范外向型經濟的發展，抓住機遇推動農村經濟的振興走上新的臺階。現階段農村勞動力轉移帶來的問題，結合延安時期政策經驗和習主席的戰略思想，農村經濟發展在組織和調劑勞動力的問題上，應該堅持在農村地區一、二、三產業融合發展。構建就地轉移勞動力的農村工業化模式，突破傳統的城鄉二元經濟結構，把城市工業化和農村工業化有機地結合起來。因為農村工業是在適應農村發展的需要和依靠農民自己的意愿力量進行的，所以能直接帶動農村的產業與就業結構的調整、升級，提高農村資源的開發、利用程度。隨著農村資源開發程度的提高，不斷向生產的廣度、深度發展，這樣不僅可以內部消化農村的勞動力，而且還能把勞動力組織起來，有效地繁榮農村經濟。

（四）搞好農村金融，鼓勵農民多元化建設農村經濟

新農村建設以來，我國政府實施了各種強農惠農的政策，有效地促進了農村經濟的發展。延安時期的陜甘寧邊區在發展農村經濟的道路上，也遭遇了資金周轉不到位，農民沒錢買農具、種子等，深受資本困擾的情況。邊區政府想人民之所想，向有困難的老百姓提供短期貸款，并在后期建立起了信用合作社，成為邊區農村金融的萌芽，對解決邊區群眾的資本困難起了很大的作用。近幾年，我們農業農村的主要矛盾在供給側方面，農村金融成為供應鏈上的一個焦點。但是由于農村信用環境的缺失、信息不對稱等制約因素，造成有心投資的金融機構望而卻步。

借鑒延安時期的貸款經驗和政策理念，目前我國應進一步完善農村金融體系，確保小額貸款的有力進行，增強農民的信貸知識，改善農村整體的信用環境，并且利用互聯網大數據等高科技全方位地將農村借貸用款對象、目的、還款能力等進行估計和信息統計，減少因信息不對稱而帶來的風險，從而有效地吸引金融機構，促進農村金融體系的完善，幫助農民努力發展集體經濟，一方面有利于農民個人收入的增加，另一方面可以將同一地域內同一性質的農村企業盡可能地集中起來，進行有效的資源分配，在農村農業產業上追求更高質量的生產，高度靈活地適應市場需求，促進農村集體經濟的可持續發展，補齊農村公共產品和服務兩方面的短板。深化農村金融體制改革，對各種發展性的金融，進行一個重新的功能定位，建立能為農民農業生產和其他創業性活動提供實質性支持的農村合作性金融體系，建立有效的運行機制配套實施，使農村金融成長起來，既能高效便捷地解決農民的問題，也能為農村經濟的長效發展提供充足的資金支持。

（五）培養高素質人才，加強科學技術創新

農村經濟、農業產業的發展離不開兩大要素：人才和科技。

延安時期，邊區政府以人為本，為了從根本上消除嚴重的文盲率，提高農民學習知識的意識和機會，結合邊區當時的條件，對農民進行了生產與教育的學習活動，改變了邊區農民對搞好教育和學習知識的態度，并向農民普及基本的農業生產知識，培養了一些農業生產建設隊伍和種植物、畜牧業方面的農民專家。而且專門建立了農業研究機構“延安科學院”，研究耕作方法，進行改良，在耕地、施肥、鋤草等方面都有了一定的創新，邊區政府為了提高農業的生產技術，增加農作物產量，因地制宜地進行了一些農業科學技術研究，極大促進了農業生產力的發展，改善人民的生活質量，提高人民的生活水平。

現階段農村每年有千萬的高中畢業生，但對于支持和推動農村經濟發展來說，這是一支缺乏實踐經驗的潛力軍。借鑒延安時期的經驗，在科學技術以秒來發展的時代背景下，一方面，應該引導和鼓勵他們學習和掌握現代農業的相關知識，帶領他們親自去農村實踐，真真切切地學習到有用的知識；除此之外，還要組織專門的農業技術專家，給農民進行農業技能的培訓，提高農村勞動力的科學知識，從而提高農村農業的生產。提高農民的綜合知識能力，將農民作為一種職業來看待。另一方面，要深化農業科技體制改革，大力發展科學技術，以科學發展為農業經濟發展的指南。在中國特色社會主義現代化的建設中，我們要大力發展科學技術，在要素投入不變的情況下，大大提高要素效率。立足于我國基本的“三農”和鄉村振興戰略理念，提高土地的產出率、資源的利用率、勞動的生產率，把量質并重、人械合作、產態協調作為基本要求，促進農村農業集成化、信息化、機械化，構建高產高效、生態安全的農業發展技術體系。綜合各門的學科知識，實現科技資源跨區域的聯系，建立農業生產與科學技術協同發展的規范性創新機制；致力于構建農村農業經濟的產業鏈，以農產品為主要的對象，有效完善新型農業+科技資源的組合模式，高效地幫助農民解決產業經濟中的技術問題，使科技創新在農村經濟的建設發展中起到輻射帶動的正面影響作用，在農村經濟中注入科學技術這股強大的動力流，將促進農村經濟建設邁向更高的平臺。

（六）農村經濟建設要以生態保護為前提

延安時期的農業農村政策在當時取得了重要的成就，但帶來成就的同時，也有一定的不足，那就是邊區政府過于重視農村經濟的發展，而忽略了邊區生態環境的保護，沒有將經濟效益和生態效益有效地結合起來，降低了邊區的森林覆蓋率，對邊區生態帶來了一定的破壞，這與現階段的可持續發展理念和生態建設理念相悖，我們應該以此為教訓，在現階段的農村經濟建設政策中體現生態的理念，可持續的發展農村經濟。保護生態環境，加快形成資源高效利用、產品質量安全、生態環境良好的綠色農業發展新格局。

首先，加強農業資源的保護和利用。用政策和技術作為支撐，從根本制度上改變過度開發、粗放經營的狀況。建立耕地保護制度，堅守耕地紅線，不斷推進耕地數量、質量和生態的保護。其次，加快農業環境突出問題的治理效率。實施農村環境問題治理的總體規劃，確保從總體上遏制農業環境惡化的趨勢，從技術上提高防治農業污染的能力，積極推廣生態綠色農業。最后，加強農業生態保護和修復。將生態的理念注入農業生產鏈中，對那些已經被破壞或者正在遭到破壞的農村自然生態進行有效的修復。對退耕還林還草、保護生態草原實行獎勵政策，并不斷提高獎勵標準。