三、陜甘寧邊區(qū)農業(yè)農村政策

1937年，中國共產黨來到陜甘寧邊區(qū)，以延安為中心作為政權所在地和抗戰(zhàn)的大后方，綜合著邊區(qū)靜態(tài)的自然條件和動態(tài)的社會條件，以保證抗日戰(zhàn)爭的需要和保障邊區(qū)民眾的生活生產需求為出發(fā)點，著手實施了一系列的農業(yè)農村政策，首先，在土地方面，為了解決農民因無地少地、地租高等問題，在土地革命的基礎上，實施了減租減息和墾荒屯田的政策。其次，在邊區(qū)物產方面，為了從根本上解決戰(zhàn)士和老百姓的溫飽問題，增加農民的家庭收入，發(fā)展邊區(qū)的農村經(jīng)濟，提出了推廣植棉、發(fā)展畜牧業(yè)和開發(fā)林業(yè)的政策。再次，邊區(qū)在日本侵略者進攻和國民黨政府的經(jīng)濟封鎖下，出現(xiàn)了嚴重的生存危機，為了粉碎外部的威脅和實現(xiàn)生產自救，爭取最后抗日戰(zhàn)爭的勝利，使邊區(qū)糧食和日用品實現(xiàn)自給，黨中央適時地制定和開展起來大生產運動，然后，在農業(yè)資金和技術方面，邊區(qū)財政短缺不足和農業(yè)生產工具的缺乏，加上農業(yè)耕作方式和生產技術的落后，使得老百姓的農業(yè)生產率極低，因此，政府實施了農貸和成立農村信用社的政策、改良農業(yè)生產技術的政策。最后在農村勞力方面，由于邊區(qū)農村狹小且分散、地廣人稀等造成勞動力的不均衡，政黨制定了有關移難民、婦女、二流子參與勞動的政策，為了進一步將勞動力有效地組織起來，還實施了農村勞動互助合作的政策。邊區(qū)為了實現(xiàn)以上五個方面的發(fā)展目標，對每個方面的政策都做了系統(tǒng)的指示，本章將分以下六方面對農業(yè)農村政策內容進行概括總結。

（一）邊區(qū)農村土地相關政策

1．土地政策

硝煙戰(zhàn)火的破壞加上封建制度的剝削，邊區(qū)的農村經(jīng)濟甚是凋零，當時還處于封建地主土地所有制下的邊區(qū)，土地兼并現(xiàn)象非常顯著。土地兼并導致自耕農的土地慢慢變少，有的農民自己沒有地，有的農民耕地少得可憐，他們每天都活在高額地租的剝削下，在中國農村經(jīng)濟資料統(tǒng)計中，少于10畝的貧農在陜西農村中占百分之三十，租地是他們唯一的選擇，而且田租幾乎都高，有五五、四六、三七、二八好幾種分法，一般都超過五五了，許多農民交了佃租之后就沒有多少了，有時就連種子都回不來。土地革命時，邊區(qū)在蘇維埃政權領導下有些地區(qū)廢除了封建土地所有制，農民獲得了土地。但有一部分地區(qū)因為沒有進行土地革命，沒有分配到地主的土地。“減租減息”是1937年8月的洛川會議上成為合法性土地政策的，要求不再收回地主的土地，而且還授予了地主與農民同樣的土地權和房屋等公民權。1938年10月，毛澤東的《論新階段》報告中考慮到改良農民生活，激發(fā)邊區(qū)群眾的生產熱情，提出“在戰(zhàn)區(qū)和敵后開始適當?shù)臏p租減息”和“承認工人農民對工主地主的團體契約權”的政策，1939年1月，《陜甘寧邊區(qū)抗戰(zhàn)時期施政綱領》《陜甘寧邊區(qū)土地條例》在第一屆參議會頒布，這兩個綱領和條例將以上政策具體化和可操作化了。毛澤東在《論政策》（1940.12）中強調一方面要讓地主以二五減租為原則，實行減租減息政策，不管什么情況，絕對不要超過倒四六分或倒三七分的這個限度。利息也要在借貸規(guī)定限度內。另一方面，規(guī)定了農民自覺交租交息。1942年1月邊區(qū)在《關于抗日根據(jù)地土地政策的決定》中強調，在減租減息上，必須保證農民和地主雙方享有平等的人權、地權、財權和政權，把農村各個階層都聯(lián)合起來共同抗日。1941年5月1日《陜甘寧邊區(qū)施政綱領》中又再次申明：“土地分配區(qū)，保證每個獲得土地的農民的地權，在綏德、富縣、慶陽等沒有進行土地分配的地區(qū)，保證地主享有的地權，債主的債權也不能遭到破壞，只需降低佃農的租金、債務利息……政府對租佃關系與債務關系給予合理的調整”。為了使減租減息的政策有法可依，1942年12月，邊區(qū)政府發(fā)布了《土地租佃條例（草案）》，詳細地規(guī)定了邊區(qū)各種地租的減租額：“定租的減租率需為二五以上；活租按原租額減25%—40%，減租后出租人的所得最多不得超過總收益的30%；按莊稼、伙租按原租額減10%—20%，其中伙租減租之后出租人所得不得超過40%，按莊稼最多不得超過45%”。1943年10月，針對之前減租減息發(fā)現(xiàn)的問題和戰(zhàn)事發(fā)展的情形，邊區(qū)政府總結到積極正確的減租就有好的結果，各根據(jù)地的各政府人員應該實時地檢查減租落實的成效，組織起群眾來，徹底地進行減租減息。因此，1943年10月至1945年8月，邊區(qū)采取了開斗爭大會的方法，將農民群眾集合起來，開始進行從頭到尾的減租和查租。斗爭會的內容包括退租子、勾賬、換約、翻地。斗爭會平衡了地主與佃戶之間的關系，使過去減租有問題的地區(qū)徹底減了租。1946年5月4日，政府在土地問題上，做了清算減佃的指示，提出將地主土地全部進行沒收，這才停止了減租減息的土地政策。

2．墾荒屯田政策

抗戰(zhàn)時期邊區(qū)有可耕地3000萬畝，1937年前，邊區(qū)耕地面積占可耕地總面積的比例甚微，都不到總數(shù)的一半，這些沒有得到開發(fā)和利用的耕地，是邊區(qū)潛藏的“金色”資源，對陜甘寧根據(jù)地的農業(yè)生產來說意義重大。為了開發(fā)可耕地，1938年1月，邊區(qū)建設廳在春耕生產的任務中，提出要通過開荒來增加邊區(qū)的耕地面積、勤加施肥鋤草，改良土地的質量、改進和應用優(yōu)良的耕種方法等措施，增加邊區(qū)糧食的年產量。要求大量開荒，擴大耕地面積的同時，保證原有耕地不荒廢一分。從1940年3月起，邊區(qū)構想并頒布了一系列關于優(yōu)待移難民的政策條例規(guī)定等，其中指出如果是參與了荒地開墾的移難民，可以領取自己的登記證，從開始耕種的那年算起，三年之內，都不用交公糧或地租，并提供農貸幫助他們解決開荒種地的困難。農民開荒墾田之外，還有軍隊屯墾這種古代的戍邊和生產結合的方法。為了增加糧食，達到自給自足，要求學校、部隊和機關參加生產，規(guī)定其的任務之一是開發(fā)可耕地。1940年12月八路軍的第359旅以南泥灣為中心屯田墾荒，發(fā)展生產。

（二）邊區(qū)農村植棉、畜牧業(yè)、林業(yè)的相關政策

1．推廣植棉的政策

抗戰(zhàn)時期，我國主要的產棉區(qū)普遍淪陷，棉花市場供不應求，封鎖下的邊區(qū)得到供應簡直困難，所以為了從根本上解決戰(zhàn)士和老百姓的穿衣問題，必須在棉花上自給自足，基于此，邊區(qū)頒布了又一農業(yè)政策——推廣植棉。一方面在邊區(qū)的根據(jù)地范圍內，宣傳和普及種植棉花的技術，另一方面給棉花種植戶提供棉貸。1939年，剛剛起步的植棉推廣工作并沒有什么成效，1940年，黨中央在邊區(qū)《關于推廣棉麻的訓令》中做了具體的規(guī)劃：第一，要為種植棉花劃出特定的區(qū)域范圍。第二，農民凡是種植棉花的家庭，可以享受政府給予的各種相關優(yōu)惠。一是種棉戶沒有棉籽可以向建設廳低價買入或借用，來年收了新籽后再還。二是遇到棉花收成不好，棉花價格低、棉花賣不出去等情況，政府會給種棉戶進行收入彌補、賠償和購買，保障種棉戶的年收益。三是種植棉花的前三年，種棉戶可以不用繳地稅，也不用繳納救國公糧。第三，政府應該做好推廣植棉的工作。一是鼓勵農民種棉花，并登記種植戶的個人信息和種植畝數(shù)，對棉花的種植情況進行檢查；二是建設灌溉水井；三是準備好籽子和肥料。第四，對棉花種植的好壞實施獎勵和懲罰。一是政府分等級獎勵植棉收獲超基礎量的。二是對推廣棉麻有功者予以獎勵。1942年12月邊區(qū)高干會上，毛主席對下一年的棉花種植做了五個指示：一是再次分配土地給舊的棉花種植戶，使他們種植地達到15萬畝，并幫助他們準備種子、肥料，授予種植經(jīng)驗，給予貸款向農具困難者。二是為解決軋花問題，政府提出要自己制造加工棉花的機器，并貸款給棉花種植戶，援助他們購買棉花加工機器，提高棉花的有效利用率……三是鼓勵種植戶之間相互取經(jīng)，獎勵優(yōu)秀的種植戶，提高整個邊區(qū)的棉花產量和質量，1943年1月，邊區(qū)銀行頒發(fā)的棉貸條例中寫道：“無息貸款給植棉戶，因災荒或受意外有所損失時，可按受災的大小，酌情延長歸還日期或分期還回，情形嚴重則可申報給政府給予減免”。推廣植棉的政策為邊區(qū)帶來了85%以上棉花的自給率。

2．發(fā)展農村畜牧業(yè)及開發(fā)林業(yè)的政策

邊區(qū)對農林牧來說具有十分適宜的土壤氣候。1941年，林伯渠的工作報告中指出：“牲畜對邊區(qū)農民來說也算是價值性極高的資產，貧農、中農、富農的分界不取決于土地的多少，而取決于有沒有牲畜；比如羊，羊毛可以做棉衣褲，羊糞能施肥，羊肉能吃還能賣了補貼家用。所以大力幫助貧農，支持他們發(fā)展牲畜，這是繁榮農村的要政之一”。邊區(qū)為此采取了發(fā)展畜牧業(yè)的措施。廣植牧草，主要是修建草場、割存秋草；為加強牲畜的免疫功能，光華農場成功研制了牛瘟疫苗的血清，對牲畜疾病的預防有重要意義。禁止殺母畜，不允許母畜出境；改良畜種，雜交改良成功的綏米驢、秦川牛，在邊區(qū)粗放飼養(yǎng)下，不僅體質好，而且體格還很大。

植樹造林和護林是陜甘寧邊區(qū)始終重要的農業(yè)政策。邊區(qū)多次強調：“要把植樹造林作為興農政策的一項補充，多種植樹可以增加邊區(qū)空氣中的水分，還可以防止旱澇災害的發(fā)生，保持地表水土的濕度，調節(jié)溫度，所以應該嚴加管理和保護現(xiàn)有的森林樹木，并培植小樹苗，為壯大邊區(qū)的森林覆蓋率打基礎”。1938年2月，邊區(qū)政府建設廳提出要對山上的樹木進行嚴格的保護，禁止亂砍亂伐，并發(fā)動邊區(qū)農民植樹造林。于1941年1月29日，在樂天宇調研考察的基礎上，一次性頒布了植樹造林條例、森林保護條例、砍伐樹木暫行規(guī)則，規(guī)定了可行性的具體政策。

（三）邊區(qū)農村大生產運動政策

大生產運動從1939年至1945年為止，是邊區(qū)整個農村經(jīng)濟政策中持續(xù)時間最長的。在1939年1月第一屆參議會上，林伯渠提出要擴大生產運動，然后2月李富春在動員農民進行生產的大會中，果斷地提出：“克服生活需求等困難，首先要我們自力更生，邊區(qū)農村經(jīng)濟的建設，必須要邊區(qū)軍民自食其力的創(chuàng)造，才能有足夠的財政收入，供給前方的戰(zhàn)士和戰(zhàn)爭需要，才能使邊區(qū)的老百姓不受封鎖和戰(zhàn)爭的影響，過自給自足的生活”。從此，邊區(qū)在黨中央的領導下，從部隊到學校、機關、農民，先后邁入大生產運動的隊伍中去。

大生產運動開展以來，黨中央第一代領導集體密切關注著發(fā)展的效果，并隨時研究更新下一階段的方針政策，詳細內容包括：“大生產運動中要始終貫徹自己動手豐衣足食的主旋律，始終走將群眾組織起來的群眾路線，始終以努力發(fā)展邊區(qū)經(jīng)濟，保障財政和生產生活供給為總方針”。同時，邊區(qū)政府還通過勞模競賽、發(fā)放獎勵等各種形式來鼓勵邊區(qū)軍民，讓他們更積極更主動地參加大生產運動。邊區(qū)農村大生產運動的政策零散地分布于農業(yè)及工商業(yè)政策中，并以農業(yè)為第一產業(yè)，春耕秋收、開荒運動，進行農副業(yè)生產，發(fā)展畜牧業(yè)，在陜甘寧邊區(qū)開展各種經(jīng)濟成分的大生產運動，推動邊區(qū)農村經(jīng)濟的成長和發(fā)展。

（四）邊區(qū)農村金融相關政策

1．施辦農貸的政策

1942年皖南事變后，邊區(qū)開始發(fā)放和流通起邊幣，開荒、植棉、興修水利等興農政策出臺后，黨中央領導集體決定實行農貸政策。邊區(qū)政府提了幾點農貸政策執(zhí)行中的注意事項：“一是農貸要真正落實到貧困群眾的手中，不能被少數(shù)人私藏腰包；二是發(fā)放農貸不能有所偏頗，要盡可能遵循平均的原則，保證農貸有效地促進農業(yè)產業(yè)和農村副業(yè)的發(fā)展；三是對農貸的使用，應該加以規(guī)范和指導，做到專款專用；農貸應該做到不違農時，根據(jù)農民的季節(jié)需要發(fā)放”。1941年到1942年間，由于對農貸的不夠重視，其支出僅占邊區(qū)生產建設總費用的極小一部分，農貸政策也不夠健全。毛澤東曾經(jīng)針對農貸的問題，說道：“邊區(qū)貸款既有私人性質的貸款，又有合作社貸款，兩者必須要兼顧，貸款主要對象是邊區(qū)農業(yè)和合作組織，其次還有一小部分的副業(yè)貸款和商業(yè)貸款，貸款目標是實現(xiàn)邊區(qū)糧作物產量上的提高，牲畜數(shù)量上的增加，農村小商品經(jīng)濟貿易的繁榮等。”在了解農貸重要性之后，這項政策工作被提上邊區(qū)的議事日程中。首先，設立了系統(tǒng)性的農貸機構組織，包括邊區(qū)農貸委員會及縣級農貸委員會，邊區(qū)銀行在各縣組織了農貸辦事所，并在各個村成立起農貸小組，方便農貸的發(fā)放和管理。其次，規(guī)定了農貸發(fā)放工作的方針，并對如何農貸發(fā)放的形式做了說明。1942年1月10日，邊區(qū)政府規(guī)劃出了農貸的基本任務，并附帶了暫時的實施辦法，在文件中指出：“農業(yè)是邊區(qū)經(jīng)濟的命脈，必須要投入大量的資金，保證農業(yè)的發(fā)展；農貸的工作方針是：一是要以生產時效迅速為基準，增加糧食為目標，具體以耕牛、農具為主貸款業(yè)務；二是先試點，再推廣；三是盡可能地滿足農民的資金需求，能多不少；四是要將農民手中富余的錢集中起來，僅是貸款并不能充分地滿足農民的生產，所以還需要與社會游資結合使用；五是貸款對象要明確”。1943年1月，關于青苗、植棉等農貸實施相關的政策和法規(guī)條例相繼發(fā)出，為更好地實施農貸政策提供了保障。

2．成立農村信用合作社的政策

邊區(qū)農村的借貸關系在土地革命時期被完全停止，隨著國內和平的出現(xiàn)，農村借貸需求增加，政府雖然舉辦過農貸政策，但不能解決全部的農村資金周轉政策，又因借貸生息被認為是違法的，有錢人不敢放貸，沒錢和缺錢的借貸無門，因此高利貸乘機而行。1944年，私人放賬利息高達30%—50%，“挖蹦子賬”每集利息15%—20%，在缺乏市集交通不安全等地普遍流行著青苗的探買探賣。除此之外，“錢會”“請會”式的高利貸徘徊在延安這個區(qū)域，這些高利貸的剝削方式對農民和整個農村經(jīng)濟是不利的，所以邊區(qū)政府決定成立信用合作社的政策來遏制這種“探賣一季糧食，三年翻不過身”的高利貸。

1943年3月第一個農村信用合作社在延安南區(qū)溝門成立了，由此邊區(qū)政府試行各種政策方法來推動發(fā)展這一事業(yè)。政府制定了組織借貸的政策，即自給有余類農民的錢存起來，轉借給沒錢去發(fā)展生產的人民。信用社在其中起著組織人民的游資，發(fā)展農民生產的杠桿作用。信用社制定了利息政策：一是逐步降低利息，以達到低息借貸，抵制高利貸進一步發(fā)展；二是為保證農民積極主動地去合作社存款，利息不能過低于民間一般數(shù)，使二者之間趨平，因此利率制定應以物價變動和生產利潤為準；三是生產用的借款利息，應低于商業(yè)借款。同時邊區(qū)政府綜合當時的整個環(huán)境，規(guī)定了特殊的放款政策。即，第一，信用社必須做到“請會”嚴守信用，對這類貸款實行按月收錢的制度，不能及時交付的由保人墊付；第二，銀行最好低利放款給信用社，以便其逐步放低貸款利息，為群眾解決困難。1944年6月《關于信用合作社問題》制定了存款政策：“一是利導——必要的利息和保證還本付息；二是自由——隨時存取，不受限制”。1945年進一步在放款辦法、存款辦法、入股辦法、利率升降根據(jù)和信用與生產、消費的關系等信用社業(yè)務問題方面做了政策規(guī)定，如放款政策包括生產放款和有借有還的臨時借款，放款應求實效，所以一定要在放款前檢查其用途，然后再做選擇，放款利息根據(jù)不同時期不同的用途有不同的規(guī)定。政策還規(guī)定要克服單純的營利思想，制定嚴格的制度，進一步的提高信用合作社。信用合作社政策適應了邊區(qū)農村的環(huán)境，調劑了農村金融，發(fā)展了邊區(qū)農村經(jīng)濟。

（五）邊區(qū)農村勞動力相關政策

1．邊區(qū)農村移難民、婦女及改造“二流子”政策

邊區(qū)土地與勞動力的嚴重不平衡造成生產運動的開展受到限制，因此獎勵移民成為邊區(qū)經(jīng)濟建設中非常重要的一項政策。邊區(qū)政府1940年就有優(yōu)待移民的決定，1941年又有兩次通告，1942年春又頒布了優(yōu)待條例。

1940年陜甘寧邊區(qū)移民墾殖政策規(guī)定及其辦法包括：（1）成立移民墾殖委員會掌管一切事務，比如調查現(xiàn)有土地和勞動力的情況，統(tǒng)一管理和分配、劃定招墾區(qū)等。（2）規(guī)定了優(yōu)待移民的辦法，包括移民原有財產的管理權問題、三年內免征一切勞役、稅役等。（3）舉辦移墾移送有耕作能力之農民。（4）移民應享有的土地待遇包括公有土地均照例登記、統(tǒng)一私人土地的移民墾殖租價，保證其永租權。（5）建立自治組織或保證其享有同等的政治教育權利，加強衛(wèi)生設備，保證移民健康。（6）實行獎懲辦法。

1943年3月發(fā)布了《陜甘寧邊區(qū)優(yōu)待移民難民墾荒條例》，具體包括免費醫(yī)療優(yōu)待、民主自由權利及人權財權之保障等權利享受、移難民申請登記事項內容等18項具體的政策辦法。1943年2月規(guī)定了農村婦女的生產計劃要與家庭計劃相結合，必須克服無實際內容的漏洞，以各種生產方式進行組織、鼓勵婦女改革，破除封建禮制對其的束縛，要深入了解并解決農村婦女生產中的困難，增加其經(jīng)濟利益等七項規(guī)定婦女生產的方法政策。

邊區(qū)勞動力調劑除移難民、婦女外，還有一部分涉及二流子改造的政策。1941年5月1日《施政綱領》中規(guī)定“分配給二流子耕地、獲得職業(yè)和參與教育的機會，糾正一般群眾對游民群眾的過度輕視”。各地改造二流子的政策主要包括：（1）深入調查各個二流子的差異情況，然后根據(jù)邊區(qū)政府制定的標準劃分成二流子、半二流子及非二流子；（2）加強黨政對二流子的改造工作，勸導其好好生產，幫助他們制訂計劃，并且定時檢查幫助，必要時采取強制實施的政策辦法；（3）為他們解決生產生活上的難題；（4）拉動二流子參加到勞動互助組織中進行再教育。

2．邊區(qū)農村勞動互助合作政策

邊區(qū)耕地面積連年擴大，雖然有移難民、婦女和二流子參與勞作，但勞動力的增加速度卻遠落后于耕地面積的擴大速度，因此民間原有的各種勞動互助自發(fā)的增長流動起來。1941年，《農業(yè)生產互助合作小組暫行組織條例》頒布，從總則、資本、組織、組員、權利與義務、借款與分配、清算與解散、獎懲八個方面做了22條主要的勞動互助方法的政策。1942年毛澤東主席在高干會有關經(jīng)濟問題的指示中強調：“各縣要積極組織勞動互助，極大地發(fā)展農民的集體勞動。”政策還要求各縣普遍實行變工、扎工，并實施表揚勞動模范的方法，使農民切實地感受到組織的好處，積極地參與到農村勞動互助合作中來。1943年1月，邊區(qū)政府肯定地認為：“變工和扎工的這種農業(yè)生產合作方式，雖然范圍小，但應用到邊區(qū)的生產實際是十分相宜的，如果政府加以有效地領導，變工和扎工就是有效合理地分配勞動力，提高農業(yè)生產的微型組織方式”。11月毛主席在邊區(qū)第一屆勞模大會上提到：“目前我們經(jīng)濟上組織群眾最重要的形式就是合作社”。這些政策指示在一定程度上推動了邊區(qū)農村勞動互助合作的發(fā)展。

（六）改良耕作方式，提高農業(yè)技術的相關政策

陜甘寧邊區(qū)自然條件差，再加上不管是落后的耕作方式還是生產技術都在一定程度上導致邊區(qū)農村農業(yè)經(jīng)濟的落后。1941年1月29日，邊區(qū)春耕運動的規(guī)劃信中指示：“應該推進農業(yè)耕作法不斷地改良，向農戶普及深耕淺種的耕作手法，選良籽，多施肥，發(fā)展水利，消除農植物的蟲害病害問題等”，政府還在計劃書中多次重申精耕細作、勤鋤草、秋天翻地，并實行套種、間種等興農措施，為增加肥料，還號召農民修廁所，拾積牛羊等糞便，喂養(yǎng)更多的家畜；定期對農作物進行病蟲害的檢查，等等。其次，邊區(qū)政府還制定了“水利興修，水土保持，土壤改良”的一些農業(yè)基礎工程建設政策。最后，為了提高農業(yè)生產技術，邊區(qū)設立了研究農學的獨立性辦事處和部門。1940年成立光華農場，主要進行農業(yè)和畜牧業(yè)等方面的研究工作，底下包括農業(yè)藝術、園林藝術和畜牧獸醫(yī)組三個分組。邊區(qū)還專門地成立了農業(yè)性學校、農學會等教研部門，從事農業(yè)改良工作研究。