三、理順政府與市場關(guān)系應(yīng)加速推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域改革

在理順政府和市場關(guān)系指導(dǎo)思想確立的基礎(chǔ)上，應(yīng)根據(jù)當(dāng)前以及今后經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的突出矛盾，有針對(duì)性地推進(jìn)若干重點(diǎn)領(lǐng)域的改革。

（一）加快完善公共財(cái)政

公共財(cái)政就是滿足社會(huì)公共需要的政府（國家）財(cái)政。從體制轉(zhuǎn)型角度看，公共財(cái)政既是政府轉(zhuǎn)型的重要內(nèi)容，也是政府轉(zhuǎn)型的必然結(jié)果和重要標(biāo)志，即通過財(cái)政的收支變化來反映政府轉(zhuǎn)型的進(jìn)程。從宏觀調(diào)控角度看，公共財(cái)政是合理有效應(yīng)對(duì)和熨平經(jīng)濟(jì)周期性波動(dòng)的基本保障和重要手段。

1．形成與社會(huì)公共需求發(fā)展變化相匹配的公共支出結(jié)構(gòu)

我國公共支出結(jié)構(gòu)突出的問題是經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出比重偏大，而公共服務(wù)支出比重偏小。這一點(diǎn)在近年來的討論中已基本形成共識(shí)，在政策取向上也得到了明顯體現(xiàn)。問題在于，處于轉(zhuǎn)型期的公共支出結(jié)構(gòu)調(diào)整，政策性的調(diào)整如果沒有體制和制度性足夠支持和保障，其連續(xù)性和實(shí)際落實(shí)情況往往會(huì)打“折扣”。因此，要形成與社會(huì)公共需求發(fā)展變化相適應(yīng)的公共支出結(jié)構(gòu)，必須進(jìn)一步在體制和制度層面加以完善。一是深化預(yù)算制度改革。二是完善和規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，逐步加大一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，減少專項(xiàng)撥款比重。三是嚴(yán)格控制政府行政性支出，特別是政府消費(fèi)性支出。

2．調(diào)整和完善促進(jìn)社會(huì)公平的稅收制度

在市場發(fā)展已經(jīng)相對(duì)充分、國家財(cái)政集中和汲取能力已經(jīng)顯著提高、政府職能轉(zhuǎn)變已成趨勢(shì)的今天，稅收制度的調(diào)整和完善應(yīng)該由偏重“汲取能力”向規(guī)范和促進(jìn)社會(huì)公平轉(zhuǎn)變，“公平稅賦”理應(yīng)成為新階段的核心取向。一是加快稅費(fèi)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，規(guī)范征收秩序。二是在不增加綜合稅費(fèi)負(fù)擔(dān)水平的原則基礎(chǔ)上，調(diào)整稅制結(jié)構(gòu)。進(jìn)一步簡化稅種，對(duì)于一些功能交叉、明顯重復(fù)征稅的稅種，該合并的合并，該廢除的廢除。如車船使用稅、燃油稅、車輛購置稅、消費(fèi)稅的設(shè)計(jì)中就存在這類弊端，已經(jīng)飽受社會(huì)詬病。對(duì)于一些明顯有失稅負(fù)公平的稅種、稅率應(yīng)進(jìn)行調(diào)整，如在生產(chǎn)型增值稅已經(jīng)普遍實(shí)行的情況下，營業(yè)稅的調(diào)整應(yīng)盡快提上日程。目前營業(yè)稅負(fù)偏重，制約了第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。對(duì)于一些稅種缺失應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況加快研究、合理推進(jìn)。如進(jìn)一步完善資源稅征收，合理擴(kuò)大征稅范圍，促進(jìn)資源的合理開發(fā)與社會(huì)共享；探索建立贈(zèng)與稅、財(cái)產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅以及社會(huì)保障稅等稅種，等等。三是完善個(gè)人所得稅制，基本目標(biāo)是將單一的分類稅制改為綜合個(gè)人所得稅制。

3．按照事權(quán)與財(cái)力相匹配原則合理調(diào)整稅制

政府事權(quán)與財(cái)力相匹配是深化財(cái)稅改革的重點(diǎn)，是在源頭上避免政府職能邊界“越位、缺位”的基本保證。改革的基本目標(biāo)是形成符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的“中央-省-市縣”三級(jí)分稅分級(jí)財(cái)政體制和中央、省兩級(jí)自上而下的轉(zhuǎn)移支付體制，完善和規(guī)范政府不同層級(jí)之間的財(cái)政分配關(guān)系。

一是根據(jù)法律明確的事權(quán)劃分，合理調(diào)整不同政府層級(jí)的稅收范圍。中央政府收入以社會(huì)保障稅（目前社會(huì)保障資金統(tǒng)籌具有準(zhǔn)稅收性質(zhì)）為主，還包括關(guān)稅、增值稅和消費(fèi)稅、證券交易稅、個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅、海洋石油資源稅等屬于涉及國家主權(quán)、公平市場環(huán)境、影響全局利益、關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、維護(hù)統(tǒng)一秩序、調(diào)節(jié)收入分配以及流動(dòng)性較強(qiáng)和分布不均的稅種。其收入總量應(yīng)控制在全國收入比重的50%以上。省級(jí)政府收入以營業(yè)稅為主，還包括一部分資源稅、增值稅、公司所得稅、個(gè)人所得稅中的地方分享比例等稅種。其收入總量應(yīng)控制在全國收入比重的15%左右。縣市政府以房地產(chǎn)稅為主，還包括契稅、土地增值稅、遺產(chǎn)稅、排污稅、城市建設(shè)維護(hù)稅、車船牌照稅等流動(dòng)性較低、信息要求較細(xì)、適宜由基層掌握的稅種，以及其他國稅、省稅以外的較小稅種。其收入總量應(yīng)保持在全國收入比重的30%左右。由于市、縣支出約占全國財(cái)政總支出的50%—55%，因此，稅種劃分還必須配套規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。

二是規(guī)范稅收，根本解決縣市級(jí)政府“土地財(cái)政”問題。實(shí)行分稅制以來，由于地方政府財(cái)政收入不能滿足支出需要，地方政府收入的很大部分靠收費(fèi)、罰款和出讓土地。特別是土地收入已經(jīng)成為地方政府的重要收入來源。這是近年來普遍出現(xiàn)的地方政府越權(quán)、違規(guī)批地現(xiàn)象以及大規(guī)模城市拆遷的主要根源，也是地方政府“經(jīng)營城市”、投資擴(kuò)張的主要?jiǎng)恿Α！巴恋刎?cái)政”的不可持續(xù)性及其帶來的現(xiàn)實(shí)弊端越來越突出，特別是在推高房價(jià)、征地拆遷過程中的利益沖突等方面，以及對(duì)民生改善和社會(huì)穩(wěn)定造成嚴(yán)重影響。改革的基本方向是把不可持續(xù)的土地財(cái)政，變?yōu)榭沙掷m(xù)的日益增長的地方財(cái)政。主要內(nèi)容是在清理、廢除、規(guī)范各種行政收費(fèi)的基礎(chǔ)上，形成以房地產(chǎn)稅為主要稅種的稅制。這需要土地制度改革相配套，變土地管理部門實(shí)行的出讓和收入制度為財(cái)政稅收部門的有關(guān)土地和房產(chǎn)征稅制度，并統(tǒng)一納入財(cái)政預(yù)算管理。如廢除土地50年到70年的出讓體制，延長土地使用期，土地使用權(quán)按年或月征收土地使用稅，土地使用權(quán)交易征收土地增值稅。房地產(chǎn)稅應(yīng)借鑒國際通行做法，分別按房地產(chǎn)擁有、房地產(chǎn)轉(zhuǎn)移、房地產(chǎn)收益三個(gè)環(huán)節(jié)來設(shè)計(jì)稅種，逐步建立和完善房地產(chǎn)稅體系。

三是配套進(jìn)行行政管理體制改革。2009年中央一號(hào)文件已經(jīng)明確提出，推進(jìn)省直接管理縣（市）財(cái)政體制改革，穩(wěn)步推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn)，鼓勵(lì)有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣（市）的體制。財(cái)政部也明確提出到2012年底前，將在全國大部分地區(qū)推進(jìn)“省直管縣”財(cái)政改革。這一改革的推進(jìn)和成功，必然對(duì)減少政府層次提出要求。國際經(jīng)驗(yàn)也表明，分稅分級(jí)財(cái)政體制安排普遍不超過三級(jí)，因而從財(cái)政體制和行政體制統(tǒng)一的視角看，減少政府行政層級(jí)也是一種趨勢(shì)。因此，通過探索省直管縣（市）財(cái)政體制與行政體制統(tǒng)一的改革，最終形成中央、省、市縣三級(jí)財(cái)政體制和行政體制，應(yīng)該成為未來10年改革的重要目標(biāo)。

（二）抑制行政性壟斷

行政性壟斷已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的主要體制性障礙，也是制約市場化進(jìn)程、市場經(jīng)濟(jì)體制完善的主要障礙。抑制和破除行政性壟斷已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)中十分緊迫的問題。

1．?dāng)U大市場準(zhǔn)入，引入市場競爭

首先，加快推進(jìn)“對(duì)內(nèi)開放”，取消對(duì)非國有經(jīng)濟(jì)特別是非公有制經(jīng)濟(jì)的歧視和限制。除極少數(shù)必須由國家壟斷經(jīng)營的領(lǐng)域（但需要充分論證）外，所有行業(yè)都應(yīng)一視同仁地向各類非國有經(jīng)濟(jì)開放。其次，壟斷行業(yè)改革應(yīng)突破以往那種所謂“戰(zhàn)略性”、“重要性”、“公益性”等籠統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)劃分的局限。政府“應(yīng)當(dāng)”介入的領(lǐng)域并不等于“只有”政府才能介入，重要的是“市場能夠解決的問題就讓市場去解決”。第三，市場準(zhǔn)入政策思路應(yīng)由“允許”向“禁入”轉(zhuǎn)變。也就是說，凡是法律、法規(guī)不明確“禁入”的領(lǐng)域，都是可以“進(jìn)入”的，并且不能被“事后”追究。

2．限制、規(guī)范行政性壟斷行為

一是限制行政性壟斷企業(yè)利用壟斷地位攫取超額利潤的行為。二是行政性壟斷企業(yè)的經(jīng)營范圍。三是合理規(guī)范行政性壟斷企業(yè)利潤分配。應(yīng)明確國有企業(yè)的利潤分配與國民資產(chǎn)收益相聯(lián)系的原則，國有資本紅利可用來補(bǔ)充社會(huì)保障資金，或作為再分配基金用于擴(kuò)大居民消費(fèi)。對(duì)于行政性壟斷企業(yè)高管收入也要限制，在以壟斷地位實(shí)際成為決定企業(yè)收益的情況下，不能按競爭性企業(yè)那樣搞“工效掛鉤”。

3．加強(qiáng)反壟斷機(jī)制的建設(shè)

一是完善《反壟斷法》。二是加強(qiáng)人大對(duì)行政性壟斷的制約與監(jiān)督。三是形成和完善社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。

（三）加速推進(jìn)投資體制改革

投資體制改革的實(shí)質(zhì)是實(shí)現(xiàn)投資由政府主導(dǎo)型向市場主導(dǎo)型的轉(zhuǎn)變，克服政府主導(dǎo)型投資體制的諸種弊端，形成完善的市場化投資新體制。改革的重點(diǎn)是規(guī)范政府投資行為，廢除阻礙市場化投資的行政審批制度，讓市場機(jī)制真正發(fā)揮優(yōu)化資源配置作用，促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

1．規(guī)范政府投資是投資體制改革的重點(diǎn)

我國投資領(lǐng)域中大量的“重復(fù)建設(shè)”，是造成結(jié)構(gòu)扭曲和公共資源浪費(fèi)的一大“痼疾”，其根源之一是政府投資缺乏有效的約束機(jī)制。根源之二是政府在長期治理“重復(fù)建設(shè)”中，沒有明確把焦點(diǎn)集中在規(guī)范政府投資行為上。其結(jié)果不僅是問題沒解決，反而抑制了市場競爭，加劇了結(jié)構(gòu)扭曲。因此，投資體制改革核心或重點(diǎn)規(guī)范政府投資行為，建立在法律約束基礎(chǔ)上的公開透明的投資決策機(jī)制。當(dāng)務(wù)之急，應(yīng)盡快出臺(tái)《政府投資法》，或先出臺(tái)《政府投資條例》作為過渡，條件成熟再上升為法律。政府投資法律規(guī)范的核心理念，應(yīng)該以完善市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的公共職能為取向，明確政府投資的公共性質(zhì)，嚴(yán)格約束政府投資直接介入市場微觀領(lǐng)域的行為。同時(shí)，政府投資決策與實(shí)施要有嚴(yán)格的法律程序，除特殊情況（也應(yīng)有基本界定和程序規(guī)定）外，政府投資應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行經(jīng)人代會(huì)審議通過的規(guī)劃，不得隨意增減項(xiàng)目。還需要指出的是，由于政府投資屬于公共投資，投資決策無論是經(jīng)過層層審批還是人代會(huì)通過，實(shí)際上都難以追究到具體的責(zé)任人。因此，對(duì)于政府投資決策的責(zé)任追究，應(yīng)主要體現(xiàn)在非規(guī)劃的“隨意項(xiàng)目”，并堅(jiān)持“誰審批誰負(fù)責(zé)”的制度（決策執(zhí)行責(zé)任由各執(zhí)行環(huán)節(jié)中的相關(guān)制度規(guī)范）。

2．規(guī)范對(duì)非政府投資管理

2004年《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》明確了對(duì)非政府投資一律不再實(shí)行審批制，而是區(qū)別不同情況實(shí)行核準(zhǔn)制和備案制。但不少專家、學(xué)者也提出了要防止核準(zhǔn)制演變?yōu)樽兿嗟膶徟啤ｋm然該《決定》對(duì)于核準(zhǔn)制的核準(zhǔn)范圍與核準(zhǔn)原則已經(jīng)做出了明確規(guī)定，但仍需進(jìn)一步完善，尤其是核準(zhǔn)原則的細(xì)化和透明。如經(jīng)濟(jì)安全、合理開發(fā)利用資源、保障公共利益、防止出現(xiàn)壟斷等方面，應(yīng)有進(jìn)一步的具體標(biāo)準(zhǔn)，這一方面可規(guī)范“核準(zhǔn)人”，避免因自由裁量權(quán)過大導(dǎo)致隨意性甚至尋租行為，同時(shí)也有利于投資者清楚核準(zhǔn)的“邊界”，減少盲目性。對(duì)于核準(zhǔn)機(jī)關(guān)也應(yīng)貫徹分權(quán)、制衡、法治原則，凡是法律已經(jīng)有明確規(guī)定的應(yīng)由法律約束，不再重復(fù)核準(zhǔn)；凡是有明確部門職責(zé)劃分的應(yīng)由具體部門核準(zhǔn)，減少投資者“部門旅行”；對(duì)于核準(zhǔn)機(jī)關(guān)“巧立名目”不予核準(zhǔn)的行為，應(yīng)建立行政追究和法律訴求機(jī)制。此外，應(yīng)確立核準(zhǔn)制只是一種過渡形式的理念，大幅度縮小行政核準(zhǔn)范圍直至取消，由完善的法律制度約束，是市場經(jīng)濟(jì)投資體制改革的方向和最終目標(biāo)。

對(duì)非政府投資管理還應(yīng)嚴(yán)格遵守憲法、民法等關(guān)于市場主體權(quán)利的法律規(guī)定。政府宏觀調(diào)控與管理應(yīng)主要通過財(cái)政和貨幣政策間接調(diào)控，并以“外部性”問題（如土地、環(huán)境等）為管理重心，原則上不應(yīng)對(duì)非政府投資特別是民間投資直接采取行政性的“關(guān)停并轉(zhuǎn)”或“拉郎配”式的兼并重組。市場約束投資者，法律約束政府，應(yīng)成為投資管理的重要原則，這樣才能真正形成市場化投資體制和機(jī)制，從根本上改變結(jié)構(gòu)扭曲和資源浪費(fèi)的狀況。

3．有效抑制政府建設(shè)性投資沖動(dòng)

政府建設(shè)性投資源于過分追求經(jīng)濟(jì)增長速度指標(biāo)的業(yè)績考核取向，也是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期政府官員好大喜功的延續(xù)。長期以來，這一取向并沒有隨著市場經(jīng)濟(jì)體制發(fā)育、成長發(fā)生根本改變，反而在兩次應(yīng)對(duì)世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)中得到了強(qiáng)化。因此，抑制政府建設(shè)性投資沖動(dòng)，首先應(yīng)改變過分追求經(jīng)濟(jì)增長速度的業(yè)績考核取向，對(duì)政府政績的考核應(yīng)以建設(shè)服務(wù)型政府為取向，讓市場主體成為經(jīng)濟(jì)增長的主導(dǎo)力量，把政府履行公共服務(wù)職能作為主要考核內(nèi)容。其次，壓縮并控制政府建設(shè)性投資在公共支出的比重，政府建設(shè)性投資主要通過發(fā)行債券的方式進(jìn)行，并把政府債務(wù)控制作為重要考核內(nèi)容。第三，通過政府投資法限制政府向一般生產(chǎn)性項(xiàng)目特別是競爭性、營利性項(xiàng)目的投資，政府投資應(yīng)主要投向公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域。第四，政府投資不能“透支未來”應(yīng)作為重要原則，即使在法律已經(jīng)界定的政府投資領(lǐng)域，政府投資也不能過度擴(kuò)張。

（四）推進(jìn)基本要素市場化

1．勞動(dòng)力要素市場化

第一，要在有關(guān)勞動(dòng)力要素分配理念上與時(shí)俱進(jìn)。勞動(dòng)力價(jià)格不能停留在18世紀(jì)末“生存工資”理論水平上，現(xiàn)代勞動(dòng)力市場中的工資水平不僅受到供求關(guān)系的影響，還要受其他體制、制度因素的影響。第二，要進(jìn)一步完善勞動(dòng)分配方面的法律和執(zhí)行機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)行已有的勞動(dòng)法律法規(guī)，并根據(jù)實(shí)踐逐步完善相關(guān)法律，完善勞動(dòng)仲裁和法律援助機(jī)制，為勞動(dòng)者獲得合法收入提供法律保障。第三，賦予勞動(dòng)者集體談判的合法權(quán)利，提高工會(huì)在代表職工利益方面的相對(duì)獨(dú)立性。第四，發(fā)揮雇主組織的作用。勞動(dòng)力跨企業(yè)、跨行業(yè)流動(dòng)的特點(diǎn)，決定了集體談判不能只局限于單個(gè)企業(yè)。第五，廢除基于戶籍制度的勞動(dòng)力身份性歧視，堅(jiān)持同工同酬原則。“讓農(nóng)民工成為歷史”，應(yīng)該作為重要的改革目標(biāo)之一。第六，要正確判斷來自社會(huì)不同方面對(duì)勞動(dòng)者權(quán)利的爭議。一些企業(yè)面臨的問題，實(shí)際上是多種因素導(dǎo)致的（如市場環(huán)境、稅負(fù)過重等），不是單純勞動(dòng)要素成本上升問題。特別是應(yīng)該看到，在經(jīng)濟(jì)全球化情況下，全球資源配置的領(lǐng)域和范圍不斷拓展，要素價(jià)格的國際化趨勢(shì)同樣是不可阻擋的。當(dāng)中國的勞工（特別是農(nóng)民工）工資被壓得過低時(shí)，發(fā)達(dá)國家的勞工就會(huì)迫使其政府在貿(mào)易政策上作出反應(yīng)，從而使貿(mào)易摩擦不斷，抑制中國所謂的勞動(dòng)力比較優(yōu)勢(shì)。

2．土地要素市場化

土地要素大規(guī)模市場化始于1992—1993年，并且逐步形成了以政府壟斷出讓為特征的一級(jí)市場，以土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等交易形式為特征的二級(jí)市場。土地市場化中最突出的問題，首先是農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為城市工商業(yè)用途必須經(jīng)過政府征用后才能進(jìn)行，實(shí)際上排斥了農(nóng)村土地所有者和使用者進(jìn)入市場的交易權(quán)，土地市場化主要是城鎮(zhèn)土地的市場化。這樣，一方面，農(nóng)民由于不能充分享有農(nóng)村土地市場化帶來的收益，迫使通過各種非正常手段來維護(hù)或謀取自身利益，如農(nóng)地征用中的群體性事件以及所謂“非法占用”農(nóng)地和“小產(chǎn)權(quán)房”等現(xiàn)象的大量存在；另一方面，政府成為主要的土地交易主體，造成土地管理中公共事業(yè)用地與商業(yè)用地不分，權(quán)力與市場運(yùn)行“錯(cuò)位”，既阻礙了土地市場化的進(jìn)程，也引發(fā)了大量腐敗。

改革的基本方向，一是政府退出商業(yè)用地的直接征用環(huán)節(jié)，商業(yè)用地完全按市場規(guī)則自由交易。其要點(diǎn)是，政府通過法律和規(guī)劃嚴(yán)格界定公共事業(yè)用地的范圍，約束政府參與商業(yè)化土地交易；對(duì)于農(nóng)地轉(zhuǎn)為商業(yè)用地，政府只進(jìn)行規(guī)劃管理，保障交易秩序，不再參與具體交易。二是逐步完善農(nóng)地所有者和使用者基本權(quán)利的制度性保障，核心是在處理好農(nóng)村土地集體所有和個(gè)人使用權(quán)之間的關(guān)系前提下，使農(nóng)民個(gè)體擁有相對(duì)清晰、完整的土地產(chǎn)權(quán)。鑒于各地在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、市場化程度以及資源稟賦等方面的情況千差萬別，應(yīng)允許農(nóng)地產(chǎn)權(quán)具有不同的模式，進(jìn)行符合實(shí)際的探索。三是逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，貫徹落實(shí)十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，“允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”，“建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益”。

3．資金要素市場化

從目前的實(shí)際可能條件看，至少應(yīng)在以下幾個(gè)方面爭取有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展：一是放開民營主體進(jìn)入借貸市場的準(zhǔn)入，配套形成完善的監(jiān)管制度、風(fēng)險(xiǎn)防范制度、產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度。二是探索合理有效的商業(yè)銀行管理模式，在貨幣調(diào)控體系日趨成熟的條件下，應(yīng)減少直至放棄對(duì)商業(yè)銀行信貸的行政性控制（如“窗口指導(dǎo)”）。三是以利率市場化為目標(biāo)，進(jìn)一步發(fā)展和完善貨幣市場體系，擴(kuò)大市場參與主體的范圍和市場交易規(guī)模。特別是在全球化背景下，應(yīng)高度重視外匯市場的發(fā)展，沒有外匯市場發(fā)展，人民幣匯率形成機(jī)制必然受到制約，國家和社會(huì)都缺乏有效應(yīng)對(duì)匯率風(fēng)險(xiǎn)的手段。四是努力為發(fā)展多層次的資本市場創(chuàng)造條件。目前股票市場的種種弊端實(shí)際上是影響多層次資本市場發(fā)展的重要制約因素，股權(quán)分置改革已經(jīng)為克服這些弊端奠定了制度性基礎(chǔ)，但相關(guān)的制度建設(shè)與完善仍需大力推進(jìn)。特別是在股票市場的監(jiān)管方面，應(yīng)改變過于集中于市場波動(dòng)而對(duì)維護(hù)市場規(guī)則、規(guī)范市場主體行為重視不足的理念和做法，消除監(jiān)管機(jī)構(gòu)與監(jiān)管對(duì)象之間實(shí)際存在的“利益共同體”現(xiàn)象，要逐步實(shí)現(xiàn)由行政性干預(yù)市場波動(dòng)向制度性規(guī)范市場的方向轉(zhuǎn)變。

（五）推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化

1．基本公共服務(wù)是政府公共服務(wù)職能的“底線”

推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，關(guān)鍵是要改革基本公共服務(wù)領(lǐng)域的身份歧視和等級(jí)化，削減直至取消基本公共服務(wù)水平之上的一切公共支出“特權(quán)”。基本公共服務(wù)是社會(huì)重要的再分配調(diào)節(jié)機(jī)制，一定時(shí)期社會(huì)用于基本公共服務(wù)的公共資源總是給定的，如果允許特權(quán)存在，就必然意味著對(duì)其他社會(huì)成員構(gòu)成侵害，導(dǎo)致社會(huì)再分配的逆向調(diào)節(jié)，加劇社會(huì)收入分配不公。雖然由于歷史原因和利益剛性的存在，廢除基本公共服務(wù)領(lǐng)域的特權(quán)和等級(jí)會(huì)面臨諸多阻力，但作為改革目標(biāo)取向和原則必須堅(jiān)持，并積極探索可能的改革途徑。

2．堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的原則

十七屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確提出，我國已經(jīng)“進(jìn)入著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的重要時(shí)期”，把“城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化體制機(jī)制基本建立”作為2020年實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)，全面提高財(cái)政保障農(nóng)村公共事業(yè)水平，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)制度”。十八屆三中全會(huì)指出，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。必須健全體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。要加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制。

3．完善城市化的制度安排

目前乃至今后相當(dāng)長時(shí)期，城市化都是中國經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展的基本動(dòng)力與支撐點(diǎn)，也是步入中等發(fā)達(dá)國家的關(guān)鍵和重要標(biāo)志。城市化當(dāng)然涉及經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)領(lǐng)域的廣泛調(diào)整和變革，但從我國特殊的二元結(jié)構(gòu)角度看，核心是人口的城市化。因此，以城市化的戰(zhàn)略為導(dǎo)向，形成與公民就業(yè)結(jié)構(gòu)和生活方式變化相適應(yīng)的制度安排，是政府公共職能的重要內(nèi)容。以“農(nóng)民工”市民化為重點(diǎn)，推進(jìn)基本服務(wù)均等化，應(yīng)該成為當(dāng)前和未來10年城市化制度安排中的“重中之重”。城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃中必須考慮人口轉(zhuǎn)移的因素，而且要配套進(jìn)行戶籍制度改革以及完善相關(guān)的基本公共服務(wù)體系。在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、基本居住保障等方面，基本公共服務(wù)不再以戶籍劃分作為依據(jù)，而是以定居人口為依據(jù)。近年來一些地區(qū)在城市化制度安排中已經(jīng)進(jìn)行了有益的探索，如深圳市率先廢除了傳統(tǒng)的戶籍管理制度，北京市在公共交通服務(wù)方面取消了月票“特權(quán)”，不少城市的“廉租房”建設(shè)開始起步，社會(huì)保障跨地區(qū)接續(xù)問題已經(jīng)納入政府工作日程等。應(yīng)認(rèn)真深入總結(jié)這些探索和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，形成基本制度并加以完善。