第二節(jié)　向新的國有資產(chǎn)管理體制過渡的探索

通過明晰產(chǎn)權(quán)概念，探索所有者與行業(yè)管理職能分開、增強(qiáng)企業(yè)活力有了一定成效。但在實(shí)踐中，企業(yè)只擁有“國家授予其經(jīng)營管理的財(cái)產(chǎn)”，卻沒有以資本金為基礎(chǔ)的法人財(cái)產(chǎn)，還不是一個獨(dú)立的法人主體。在與政府的關(guān)系上，企業(yè)還隸屬于政府部門，優(yōu)先的責(zé)任是完成國家指令性計(jì)劃，沒有獨(dú)立完整的經(jīng)營自主權(quán)。1992年2月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家體改委《一九九二年經(jīng)濟(jì)體制改革要點(diǎn)》，指出經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中存在的主要問題包括：宏觀調(diào)控體系還不能適應(yīng)有計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，政府部門對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的直接行政干預(yù)過多。具體到國有資產(chǎn)管理體制上，體現(xiàn)出來的突出問題主要有三方面：一是政企不分現(xiàn)象嚴(yán)重。政府集社會管理職能和國有資產(chǎn)管理職能于一身，各級政府都在辦企業(yè)，直接干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營。二是政資融于一體。政府多個部門對企業(yè)有管理職責(zé)，通過行政管理手段對企業(yè)的決策、經(jīng)營、人事等進(jìn)行指導(dǎo)，權(quán)利與責(zé)任不對等。三是企業(yè)內(nèi)所有者缺位。企業(yè)內(nèi)部管理松弛，形成內(nèi)部人控制的局面。為了解決這些問題，破除國有企業(yè)改革發(fā)展障礙，國家從設(shè)立專門機(jī)構(gòu)、開展國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營模式試點(diǎn)、完善法規(guī)制度等幾方面著手，進(jìn)行了大刀闊斧的改革。

一、成立國家國有資產(chǎn)管理局

建立國有資產(chǎn)管理體制，是隨著國營企業(yè)改革的逐漸深化而提出來的。早在改革開放初期，人們就意識到國營企業(yè)缺少活力，根源在于政府管得過多、統(tǒng)得過死，提出要實(shí)現(xiàn)“政企分開”。隨著改革的深化，又逐漸認(rèn)識到解決企業(yè)活力問題還需要進(jìn)一步解決政資不分問題。政府具有社會公共管理者與國有資產(chǎn)所有者雙重身份，同時行使公共管理的職能和國有資產(chǎn)管理的職能，造成政資合一，因此又提出了要實(shí)現(xiàn)“政資分開”，要將國有資產(chǎn)管理的相關(guān)職能從其他經(jīng)濟(jì)管理部門中相對獨(dú)立出來，集中由專門機(jī)構(gòu)來行使。

1988年，七屆全國人大一次會議決定設(shè)立國家國有資產(chǎn)管理局。國家國有資產(chǎn)管理局是代表國家實(shí)施國有資產(chǎn)管理的職能機(jī)構(gòu)，行使國家賦予的國有資產(chǎn)所有者的代表權(quán)、國有資產(chǎn)監(jiān)督管理權(quán)、國家投資和收益權(quán)以及對資產(chǎn)的處置權(quán)。根據(jù)國家國有資產(chǎn)管理局的“三定”方案，國家國有資產(chǎn)管理局負(fù)責(zé)管理國內(nèi)和境外的國有資產(chǎn)，擬訂國有資產(chǎn)的各項(xiàng)管理制度，制定國有資產(chǎn)投資的利潤分配辦法，處理企業(yè)在實(shí)行承包、租賃、聯(lián)營和拍賣清理中有關(guān)國有資產(chǎn)的問題，監(jiān)督檢查國有資產(chǎn)的使用情況，推動國有資產(chǎn)管理工作。國家國有資產(chǎn)管理局各司室人員編制為100人，設(shè)有辦公室，綜合司，工業(yè)、交通、建筑國有資產(chǎn)管理司，商業(yè)、經(jīng)貿(mào)、金融國有資產(chǎn)管理司，農(nóng)業(yè)、文教、行政國有資產(chǎn)管理司，境外國有資產(chǎn)管理司等。

1994年，國家國有資產(chǎn)管理局調(diào)整為財(cái)政部管理的國家機(jī)構(gòu)，不再列入國務(wù)院機(jī)構(gòu)序列。根據(jù)同年2月印發(fā)《國家國有資產(chǎn)管理局職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制方案》，國家國有資產(chǎn)管理局職能定位是“按照建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，國家國有資產(chǎn)管理局要加強(qiáng)國有資產(chǎn)的綜合管理，重點(diǎn)是對各類企業(yè)占有、使用的國有資產(chǎn)進(jìn)行宏觀管理，配合有關(guān)部門共同進(jìn)行國有資源性資產(chǎn)的管理工作，加強(qiáng)對地方國有資產(chǎn)管理工作的指導(dǎo)、監(jiān)督”。

國家國有資產(chǎn)管理局的組建，試圖分離政府社會經(jīng)濟(jì)管理職能與國有資產(chǎn)所有者職能，標(biāo)志著我國國有資產(chǎn)管理體制改革探索的開始，意味著政府層面明確了國有資產(chǎn)管理主體。國家國有資產(chǎn)管理局設(shè)立時，起步工作主要是清理整頓公司和國有企業(yè)股份制改革，產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)登記皆源于清理整頓公司的需要，清產(chǎn)核資工作也是在清理整頓公司的基礎(chǔ)上，為進(jìn)一步核實(shí)資產(chǎn)摸清底數(shù)而開展的。國家國有資產(chǎn)管理局在國有資產(chǎn)監(jiān)管方面進(jìn)行了大量探索。一是在全國范圍內(nèi)組織開展清產(chǎn)核資。清產(chǎn)核資的范圍不僅包括經(jīng)營性國有資產(chǎn)，還包括了資源性國有資產(chǎn)和行政事業(yè)性國有資產(chǎn)等在內(nèi)。1991年9月，國有資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作啟動。1993年，根據(jù)國務(wù)院關(guān)于“八五”期間在全國范圍內(nèi)開展清產(chǎn)核資工作的部署，全年共有9401戶企業(yè)和82.5萬個行政事業(yè)單位進(jìn)行了財(cái)產(chǎn)清查登記工作。二是形成了較為完整的國有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理體系。基礎(chǔ)管理是國有資產(chǎn)監(jiān)管的基礎(chǔ)性工作，是保證國有資產(chǎn)管理有效進(jìn)行的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。國家國有資產(chǎn)管理局在產(chǎn)權(quán)管理、產(chǎn)權(quán)界定、國有資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)等基礎(chǔ)管理方面進(jìn)行了開創(chuàng)性的工作。比如在產(chǎn)權(quán)登記方面，1990年7月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理工作的通知》，首次提出了“對繼續(xù)開辦的公司所占用的國有資產(chǎn)，必須進(jìn)行產(chǎn)權(quán)登記，建立健全管理制度”的要求，這是國家第一次提出要對國有資產(chǎn)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)登記，也是對國有資產(chǎn)開展產(chǎn)權(quán)登記工作的依據(jù)。1990年12月，國家國有資產(chǎn)管理局會同財(cái)政部、國家工商行政管理局印發(fā)《國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理辦法（試行）》，明確了國資監(jiān)管部門制發(fā)的產(chǎn)權(quán)登記表是占有、使用國有資產(chǎn)的法律憑證。1992年3月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國有資產(chǎn)管理局、財(cái)政部、國家工商行政管理局《關(guān)于1992年在全國范圍內(nèi)開展國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記工作的請示》，指出1990年以來18個省、自治區(qū)、直轄市和部分國家機(jī)關(guān)開展了產(chǎn)權(quán)登記工作，從試點(diǎn)情況看，開展產(chǎn)權(quán)登記，對加強(qiáng)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理、防止國有資產(chǎn)流失、推進(jìn)企業(yè)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)適當(dāng)分離的改革都起到了積極作用，為此建議1992年在全國范圍內(nèi)開展產(chǎn)權(quán)登記工作。三是建立了國有股權(quán)代表制度。通過委派股東代表、參與企業(yè)重要會議等方式，建立了國家國有資產(chǎn)管理局與企業(yè)之間的代表制度。1994年，國家國有資產(chǎn)管理局、國家體改委印發(fā)《股份有限公司國有股權(quán)管理暫行辦法》，明確提出“國有股持股單位可委派法定代表人或其指定的代理人出席股東大會，審議和表決股東大會議程上的事項(xiàng)”，“受國有股持股單位委派出席股東大會的代表人或代理人，應(yīng)按持股單位的利益和意志行使股東權(quán)利”。四是形成了較為完整的國有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理政策法規(guī)體系。主要包括國有產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)登記、產(chǎn)權(quán)交易、國有股權(quán)管理、資產(chǎn)評估、清產(chǎn)核資、國有資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)、績效評價等。比如，1991年11月，國務(wù)院印發(fā)《國有資產(chǎn)評估管理辦法》，主要規(guī)定了國有資產(chǎn)占有單位應(yīng)當(dāng)進(jìn)行資產(chǎn)評估的情形、組織管理、評估程序、評估方法和法律責(zé)任。1996年1月，國務(wù)院印發(fā)《企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理辦法》，以行政法規(guī)的形式對產(chǎn)權(quán)登記工作進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，明確企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記是指國有資產(chǎn)管理部門代表政府對占有國有資產(chǎn)的各類企業(yè)的資產(chǎn)、負(fù)債、所有者權(quán)益等產(chǎn)權(quán)狀況進(jìn)行登記，依法確認(rèn)產(chǎn)權(quán)歸屬關(guān)系的行為。國有企業(yè)、國有獨(dú)資公司、持有國家股權(quán)的單位以及以其他形式占有國有資產(chǎn)的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)依照規(guī)定辦理產(chǎn)權(quán)登記。

二、開展國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營試點(diǎn)

為改革產(chǎn)權(quán)管理形式、轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機(jī)制，國家在企業(yè)集團(tuán)與下屬企業(yè)之間的關(guān)系上探索了國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營制度。1992年9月，國家國有資產(chǎn)管理局、國家計(jì)委、國家體改委、國務(wù)院經(jīng)貿(mào)辦印發(fā)《關(guān)于國家試點(diǎn)企業(yè)集團(tuán)國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的實(shí)施辦法（試行）》，明確提出“國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營是指由國有資產(chǎn)管理部門將企業(yè)集團(tuán)中緊密層企業(yè)的國有資產(chǎn)統(tǒng)一授權(quán)給核心企業(yè)經(jīng)營和管理，建立核心企業(yè)與緊密層企業(yè)之間的產(chǎn)權(quán)紐帶，增強(qiáng)集團(tuán)凝聚力，使緊密層企業(yè)成為核心企業(yè)的全資子公司或控股子公司，發(fā)揮整體優(yōu)勢”。同時，決定將東風(fēng)公司、東方電氣集團(tuán)、中國重汽、中國一汽、中國五礦、天津渤海化工集團(tuán)、貴州航空工業(yè)集團(tuán)作為試點(diǎn)。這一時期的授權(quán)實(shí)質(zhì)上是國家通過把以各種形式投入企業(yè)形成的資產(chǎn)和收益授權(quán)給一定范圍內(nèi)、具有一定條件的核心企業(yè)經(jīng)營管理，以便理順國家所有權(quán)與企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的關(guān)系。

但是，國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營在實(shí)踐運(yùn)行中產(chǎn)生了一些問題。1995年8月，國家經(jīng)貿(mào)委《關(guān)于當(dāng)前國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營有關(guān)問題的通知》指出，3年來7家企業(yè)集團(tuán)授權(quán)經(jīng)營的試點(diǎn)摸索了一些經(jīng)驗(yàn)，各地在深化企業(yè)改革，進(jìn)行現(xiàn)代企業(yè)制度試點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)政企分開、明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系，確認(rèn)國有資產(chǎn)投資主體工作中也進(jìn)行了積極探索。但一些地方對授權(quán)經(jīng)營含義和內(nèi)容的理解和實(shí)際做法超出了國務(wù)院和國家國有資產(chǎn)管理局文件所規(guī)定的內(nèi)容、范圍和程序。《關(guān)于國家試點(diǎn)企業(yè)集團(tuán)國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的實(shí)施辦法（試行）》把“企業(yè)集團(tuán)中緊密層企業(yè)的國有資產(chǎn)統(tǒng)一授權(quán)給核心企業(yè)經(jīng)營和管理”的實(shí)質(zhì)是在《公司法》出臺前，建立集團(tuán)內(nèi)的產(chǎn)權(quán)聯(lián)結(jié)紐帶，明確試點(diǎn)集團(tuán)內(nèi)部的母子公司關(guān)系。而一些地方的國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營是“由國有資產(chǎn)管理部門將一部分國有資產(chǎn)授權(quán)給從事國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)運(yùn)營的投資控股公司和有條件的企業(yè)集團(tuán)的核心企業(yè)經(jīng)營管理”。前者是建立集團(tuán)內(nèi)部關(guān)系，后者是要明確企業(yè)（集團(tuán)）與政府的關(guān)系，兩者存在原則性區(qū)別。

為了規(guī)范各地方企業(yè)集團(tuán)國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營試點(diǎn)工作，1996年9月，國家國有資產(chǎn)管理局印發(fā)《關(guān)于企業(yè)集團(tuán)國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的指導(dǎo)意見》，對企業(yè)集團(tuán)國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營進(jìn)行了概念界定：企業(yè)集團(tuán)國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營是指政府將企業(yè)集團(tuán)中國家以各種形式直接投資設(shè)立的成員企業(yè)（指與集團(tuán)公司為非產(chǎn)權(quán)關(guān)系的企業(yè)）的國有產(chǎn)權(quán)授權(quán)集團(tuán)公司持股，其實(shí)質(zhì)是通過政府授權(quán)持股方式對集團(tuán)企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)重組，確定集團(tuán)公司與成員企業(yè)間的母子公司產(chǎn)權(quán)關(guān)系，即集團(tuán)公司作為成員企業(yè)的出資者。授權(quán)經(jīng)營后集團(tuán)公司依據(jù)產(chǎn)權(quán)關(guān)系，依法對子企業(yè)行使選擇管理者、重大決策、資產(chǎn)受益等權(quán)利。企業(yè)集團(tuán)國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營是確立集團(tuán)內(nèi)企業(yè)間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系（即集團(tuán)公司與子企業(yè)間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系），授權(quán)經(jīng)營后，集團(tuán)公司不等于成為國家授權(quán)投資的機(jī)構(gòu)，但少數(shù)具備條件的集團(tuán)公司經(jīng)政府授權(quán)可以成為國家授權(quán)投資的機(jī)構(gòu)，即同時理順了政府與集團(tuán)公司的管理關(guān)系及集團(tuán)公司與成員企業(yè)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。可見，這一階段，國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的內(nèi)容已經(jīng)不再僅指授權(quán)企業(yè)集團(tuán)對下屬企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營管理，也包括了企業(yè)與政府關(guān)系層面的授權(quán)。

除“國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營”這一概念外，1993年頒布的《公司法》提出了“國家授權(quán)投資的機(jī)構(gòu)”的概念。該法第六十六條規(guī)定：“國有獨(dú)資公司不設(shè)股東會，由國家授權(quán)投資的機(jī)構(gòu)或者國家授權(quán)的部門，授權(quán)公司董事會行使股東會的部分職權(quán)，決定公司的重大事項(xiàng)，但公司的合并、分立、解散、增減資本和發(fā)行公司債券，必須由國家授權(quán)投資的機(jī)構(gòu)或者國家授權(quán)的部門決定。”2005年修訂的《公司法》第六十七條規(guī)定：“國有獨(dú)資公司不設(shè)股東會，由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)行使股東會職權(quán)。國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以授權(quán)公司董事會行使股東會的部分職權(quán)，決定公司的重大事項(xiàng)，但公司的合并、分立、解散、增加或者減少注冊資本和發(fā)行公司債券，必須由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)決定；其中，重要的國有獨(dú)資公司合并、分立、解散、申請破產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)審核后，報(bào)本級人民政府批準(zhǔn)。”由此，《公司法》將“國家授權(quán)投資的機(jī)構(gòu)或者國家授權(quán)的部門”修改為“國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)”。

三、探索國有資產(chǎn)監(jiān)管的有效形式

為落實(shí)黨的十四屆三中全會關(guān)于“對國有資產(chǎn)實(shí)行國家統(tǒng)一所有、政府分級監(jiān)管、企業(yè)自主經(jīng)營的體制”的精神，黨和國家在機(jī)構(gòu)設(shè)置和法律法規(guī)政策上作出了一系列部署安排。

在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，除國家國有資產(chǎn)管理局之外，1993年4月，國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易辦公室改為國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會，根據(jù)《國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制方案》，國家經(jīng)貿(mào)委是國務(wù)院管理國民經(jīng)濟(jì)和協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的綜合部門，主要職責(zé)包括“負(fù)責(zé)企業(yè)工作，組織制訂和實(shí)施企業(yè)改革方案，協(xié)調(diào)解決企業(yè)改革中的問題”。1998年8月，《國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》對國家經(jīng)貿(mào)委的職能進(jìn)行了部分調(diào)整，明確國家經(jīng)貿(mào)委承擔(dān)“負(fù)責(zé)企業(yè)工作，對各種經(jīng)濟(jì)成分的企業(yè)實(shí)行宏觀管理和指導(dǎo)，規(guī)范企業(yè)行為規(guī)則；研究擬定國有企業(yè)改革的方針、政策和企業(yè)體制改革方案，推進(jìn)現(xiàn)代企業(yè)制度的建立；研究發(fā)展大型企業(yè)和企業(yè)集團(tuán)的政策、措施，指導(dǎo)國有企業(yè)實(shí)施戰(zhàn)略性改組”等主要職責(zé)，并設(shè)置了企業(yè)改革司、企業(yè)監(jiān)督司、中小企業(yè)司等職能司局。其中指導(dǎo)國有企業(yè)改革和管理的職責(zé)于2003年劃入國務(wù)院國資委。

在政策法規(guī)方面，1994年7月，國務(wù)院頒布《國有企業(yè)財(cái)產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》，規(guī)定由國務(wù)院代表國家統(tǒng)一行使對企業(yè)財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，國有資產(chǎn)實(shí)行分級行政管理，由此將黨的十四屆三中全會精神以條例形式確定下來。1995年3月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家經(jīng)貿(mào)委《關(guān)于深化企業(yè)改革搞好國有大中型企業(yè)的意見》，指出：要逐步理順國有企業(yè)財(cái)產(chǎn)國家所有、分級管理、分工監(jiān)督和企業(yè)經(jīng)營的相互關(guān)系；要逐步轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政府社會經(jīng)濟(jì)管理職能與國有資產(chǎn)所有者職能分開，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理職能與國有資產(chǎn)經(jīng)營職能分開。

1996年，國家體改委在北京召開現(xiàn)代企業(yè)制度試點(diǎn)工作會議，強(qiáng)調(diào)：試點(diǎn)企業(yè)要由政府與企業(yè)間的行政隸屬關(guān)系和授權(quán)經(jīng)營關(guān)系，轉(zhuǎn)變?yōu)檎浅鲑Y人和社會管理者，企業(yè)是被投資者和被管理者的關(guān)系；由對國家授權(quán)經(jīng)營管理的財(cái)產(chǎn)享有經(jīng)營權(quán)，轉(zhuǎn)變?yōu)閷Πǔ鲑Y者提供的資本在內(nèi)的全部法人財(cái)產(chǎn)依法享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。總的來看，這一階段黨和國家在國有資產(chǎn)管理的有效形式方面進(jìn)行了積極探索，國有資產(chǎn)國家所有、分級管理、企業(yè)自主經(jīng)營已經(jīng)成為共識。

四、撤銷國有資產(chǎn)管理局和專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門

1998年3月，九屆全國人大一次會議通過國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案。這一次機(jī)構(gòu)改革中，撤銷了電力工業(yè)部、煤炭工業(yè)部、冶金工業(yè)部等10個工業(yè)專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門，縮減為國家經(jīng)貿(mào)委管理的9個國家局，政企不分的組織基礎(chǔ)在很大程度上得以消除。經(jīng)過兩年多的過渡，國家經(jīng)貿(mào)委管理的9個國家局也被全部撤銷。同時，1998年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革撤銷了國家國有資產(chǎn)管理局，相關(guān)職能并入財(cái)政部。

1998年7月，中共中央大型企業(yè)工作委員會正式成立。中共中央大型企業(yè)工作委員會是黨中央的派出機(jī)關(guān)，其職責(zé)是：負(fù)責(zé)管理國務(wù)院監(jiān)管的大型國有企業(yè)和國家控股企業(yè)中黨的領(lǐng)導(dǎo)干部，以促進(jìn)黨的路線方針政策和黨中央、國務(wù)院有關(guān)精神在大型國有企業(yè)的貫徹落實(shí)；根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，探索改革和加強(qiáng)大型國有企業(yè)黨的領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)；完成中央交辦的其他有關(guān)工作。中共中央大型企業(yè)工作委員會的成立，是國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制與管理制度的一項(xiàng)重要改革，是堅(jiān)持黨管干部原則、改進(jìn)管理方法的一項(xiàng)重要措施，對加強(qiáng)黨對國有企業(yè)改革和發(fā)展工作的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮重要的組織保證作用。1999年12月，黨中央決定撤銷中共中央大型企業(yè)工作委員會，成立中共中央企業(yè)工作委員會。2003年，中共中央企業(yè)工作委員會的職責(zé)劃入國務(wù)院國資委。

1999年9月，黨的十五屆四中全會作出《中共中央關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》，要求按照國家所有、分級管理、授權(quán)經(jīng)營、分工監(jiān)督的原則，逐步建立國有資產(chǎn)管理、監(jiān)督、營運(yùn)體系和機(jī)制，建立與健全嚴(yán)格的責(zé)任制度。國務(wù)院代表國家統(tǒng)一行使國有資產(chǎn)所有權(quán)，中央和地方分級管理國有資產(chǎn)，授權(quán)大型企業(yè)、企業(yè)集團(tuán)和控股公司經(jīng)營國有資產(chǎn)。

五、行業(yè)管理體制改革催生新的國有資產(chǎn)管理體制

1995年，在制定“九五”計(jì)劃時，黨中央提出按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則，著手制定進(jìn)一步改革和調(diào)整政府機(jī)構(gòu)的方案：把綜合經(jīng)濟(jì)部門逐步調(diào)整和建設(shè)成為職能統(tǒng)一、具有權(quán)威的宏觀調(diào)控部門；把專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門逐步改組為不具有政府職能的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，或改為國家授權(quán)經(jīng)營國有資產(chǎn)的單位和自律性行業(yè)管理組織。

在上述思想的指導(dǎo)下，圍繞政企關(guān)系進(jìn)行了幾次重大改革，主要是進(jìn)一步把綜合經(jīng)濟(jì)部門改組為宏觀調(diào)控部門，調(diào)整和減少專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管部門，石油、電力、電信、民航等涉及國計(jì)民生重要行業(yè)領(lǐng)域逐步實(shí)現(xiàn)了政企分開。

（一）油氣體制改革

1980年，國家能源委成立，負(fù)責(zé)管理石油、煤炭、電力三個部。1982年，國家能源委撤銷。1982年以后，國務(wù)院決定逐漸剝離石油部內(nèi)部業(yè)務(wù)，首先是根據(jù)1982年頒布的《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》設(shè)立中國海洋石油總公司，全面負(fù)責(zé)對外合作開采海洋石油資源業(yè)務(wù)。之后，石油部主管的煉化部分獨(dú)立出來，成立了中國石油化工總公司。1988年，國務(wù)院撤銷石油部、煤炭部、電力部，成立了能源部，原來的石油部改為中國石油天然氣總公司。中國石油天然氣總公司主要從事石油天然氣上游領(lǐng)域的生產(chǎn)業(yè)務(wù)，兼有部分政府管理和調(diào)控職能。1998年，國務(wù)院決定在原中國石油天然氣總公司和中國石油化工總公司的基礎(chǔ)上，分別組建中國石油天然氣集團(tuán)公司、中國石油化工集團(tuán)公司，重組后的兩大集團(tuán)公司不再承擔(dān)政府職能，成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束的法人實(shí)體；將化學(xué)工業(yè)部、中國石油天然氣總公司、中國石油化工總公司的政府職能合并，組建國家石油和化學(xué)工業(yè)局，由國家經(jīng)貿(mào)委管理。2001年，國家石油和化學(xué)工業(yè)局與其他九個國家局撤銷，有關(guān)行政職能并入國家經(jīng)貿(mào)委，同時組建中國石油和化學(xué)工業(yè)聯(lián)合會，歸國家經(jīng)貿(mào)委管理。2008年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，決定加強(qiáng)能源管理機(jī)構(gòu)，設(shè)立高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——國家能源委員會，組建國家能源局，由國家發(fā)展改革委管理。

（二）電力體制改革

“六五”期間，水利電力部實(shí)施簡政放權(quán)、擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)，1988年撤銷水利電力部，把電力工業(yè)管理工作并入新成立的能源部，直屬電力行業(yè)由新組建的電力聯(lián)合公司管理。1993年，撤銷能源部，第三次成立電力工業(yè)部。1996年，國務(wù)院決定將電力工業(yè)部承擔(dān)的國有資產(chǎn)經(jīng)營職能和企業(yè)經(jīng)營管理職能移交國家電力公司，電力工業(yè)部繼續(xù)行使電力工業(yè)的行政管理職能。1998年，國家電力公司與電力部雙軌運(yùn)行一年后，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了國家經(jīng)貿(mào)委《關(guān)于深化電力工業(yè)體制改革有關(guān)問題的意見》，決定撤銷電力工業(yè)部，組建國家經(jīng)貿(mào)委電力司，原電力部擁有的行政管理職能移交國家經(jīng)貿(mào)委，在中央層面實(shí)現(xiàn)電力工業(yè)的政企分開，中央有關(guān)部委收回電力項(xiàng)目審批權(quán)和電價定價權(quán)。隨后，各省、自治區(qū)、直轄市電力局（公司）將承擔(dān)的行政管理職能移交給地方政府綜合經(jīng)濟(jì)管理部門，地方各級政府均不設(shè)立電力專業(yè)管理部門，地方層面也實(shí)現(xiàn)了政企分開。2000年，國家經(jīng)貿(mào)委決定調(diào)整地方電力行政管理職能和政企關(guān)系，將分散在各專業(yè)管理部門、行政性公司等單位的政府管電職能，劃入國家經(jīng)貿(mào)委，徹底實(shí)行政企分開。2002年2月，國務(wù)院印發(fā)《電力體制改革方案》，提出設(shè)立國家電力監(jiān)管委員會，為國務(wù)院直屬事業(yè)單位。2003年2月，國務(wù)院印發(fā)《國家電力監(jiān)管委員會職能配置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，明確國家電監(jiān)委根據(jù)國務(wù)院授權(quán)，行使行政執(zhí)法職能，依照法律、法規(guī)統(tǒng)一履行全國電力監(jiān)管職責(zé)。

（三）電信體制改革

中華人民共和國成立以來的幾十年間，我國電信服務(wù)業(yè)一直由原郵電部代表國家壟斷經(jīng)營。20世紀(jì)80年代，為了調(diào)動地方積極性，電信業(yè)逐步由中央垂直領(lǐng)導(dǎo)調(diào)整為中央和地方“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制。1988年和1994年，國務(wù)院兩次確定了原郵電部政企分開和郵電分營的改革目標(biāo)。1994年，中國聯(lián)合通信有限公司的設(shè)立開始改變郵電部獨(dú)家壟斷國內(nèi)電信市場的局面。1994年電信總局從郵電部機(jī)關(guān)中分離出來，1995年進(jìn)行企業(yè)法人登記，單獨(dú)核算，承擔(dān)運(yùn)營職能，同時在郵電部成立電信政務(wù)司，承擔(dān)電信行政管理職能。隨后，地方電信管理局的政企職責(zé)也自上而下地逐步分開。1998年，在郵電部和電子工業(yè)部的基礎(chǔ)上組建了信息產(chǎn)業(yè)部，并將廣播電影電視部等其他部門的通信管理職能并入信息產(chǎn)業(yè)部。中國電信和中國聯(lián)通劃歸中央企業(yè)工委管理，其經(jīng)營結(jié)算面向國家財(cái)政，與信息產(chǎn)業(yè)部只保留行業(yè)管理的關(guān)系。至此，初步形成了政企分開的體制架構(gòu)，為新廠商進(jìn)入電信市場并相互展開公平競爭創(chuàng)造了必要的體制環(huán)境。2000年，中國電信集團(tuán)公司正式掛牌。2003年，國務(wù)院國資委的成立實(shí)現(xiàn)了電信運(yùn)營企業(yè)和信息產(chǎn)業(yè)部的脫鉤，標(biāo)志著電信行業(yè)政企分開的實(shí)現(xiàn)。

（四）民航體制改革

改革開放以來，民航業(yè)經(jīng)過改變軍隊(duì)建制、實(shí)行企業(yè)化經(jīng)營以及民航管理局、航空公司、機(jī)場分設(shè)等多次重組和改革，逐步實(shí)現(xiàn)了政企分開。1949年設(shè)立中國民用航空局。中國民用航空局先后隸屬軍隊(duì)和交通部領(lǐng)導(dǎo)，1962年改名為“中國民用航空總局”，并經(jīng)中央決定由交通部屬改為國務(wù)院直屬局，其業(yè)務(wù)工作、黨政工作、干部人事工作等均直歸空軍負(fù)責(zé)管理。這期間，我國民航一直實(shí)行政企合一、高度集中統(tǒng)一的軍事化、半軍事化管理體制。1980年，根據(jù)鄧小平同志“民航要用經(jīng)濟(jì)觀點(diǎn)管理”和“民航一定要企業(yè)化”的指示，我國民航運(yùn)輸業(yè)從軍隊(duì)中分離出來，民航局從隸屬于軍隊(duì)建制改為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，民航內(nèi)部實(shí)行政企合一。這期間民航局既是主管民航事務(wù)的政府部門，又是以中國民航（CAAC）名義直接經(jīng)營航空運(yùn)輸、通用航空業(yè)務(wù)的全國性企業(yè)。1987年，按照經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的改革方案，中國民用航空總局在原民航成都管理局進(jìn)行航空公司與機(jī)場分立改革試點(diǎn)，分別組建了民航西南管理局和中國西南航空公司、成都雙流機(jī)場，拉開了繼1980年民航從軍事化轉(zhuǎn)向企業(yè)化道路后以專業(yè)化分工為特征的第二輪民航改革的序幕。20世紀(jì)90年代，航空公司與機(jī)場分設(shè)后，空管部門組建了地區(qū)航務(wù)管理中心，成立了地區(qū)空管局，并進(jìn)行了機(jī)場與空管部門分立的改革，組建了37個空管中心（站），初步形成了集中統(tǒng)一的民航空管業(yè)務(wù)運(yùn)行管理體系。2002年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的民航體制改革方案提出，進(jìn)一步改革民航企業(yè)的行政隸屬關(guān)系，實(shí)現(xiàn)企業(yè)與政府主管部門脫鉤，建立企業(yè)自主經(jīng)營、政府依法監(jiān)管、競爭規(guī)范有序的民航經(jīng)營體制，原民航總局直屬的航空運(yùn)輸和服務(wù)保障企業(yè)聯(lián)合重組為6個集團(tuán)公司，人員、資產(chǎn)移交國務(wù)院國資委管理，民航總局、地區(qū)管理局及其派出機(jī)構(gòu)將主要職責(zé)定位于民用航空的安全管理、市場管理、宏觀調(diào)控、空中交通管理和對外關(guān)系5個方面，民航業(yè)實(shí)現(xiàn)了政企分開。2007年，為了健全政府空管監(jiān)督體制，民航進(jìn)行了空管體制改革。改革后，民航總局空管局、民航地區(qū)空管局的空管行業(yè)管理職能與運(yùn)行職能實(shí)行分離，行業(yè)管理職能交由民航總局、民航地區(qū)管理局、各省（區(qū)、市）安監(jiān)辦空管行業(yè)管理辦公室行使；民航總局空管局、民航地區(qū)空管局及所屬空管單位主要行使業(yè)務(wù)管理與運(yùn)行職能，實(shí)行垂直管理，并相應(yīng)理順管理關(guān)系，實(shí)現(xiàn)一體化運(yùn)行。

（五）軍隊(duì)、武警部隊(duì)和政法機(jī)關(guān)與所辦經(jīng)營性企業(yè)脫鉤

軍隊(duì)、武警部隊(duì)和政法機(jī)關(guān)搞生產(chǎn)經(jīng)營是特定歷史條件下的產(chǎn)物，曾經(jīng)起到一定作用。但從實(shí)際情況看，在經(jīng)濟(jì)生活中引起了大量矛盾和問題，嚴(yán)重影響和干擾了正常的經(jīng)濟(jì)秩序和生產(chǎn)經(jīng)營活動，造成不良影響。自1993年以來，全軍對生產(chǎn)經(jīng)營進(jìn)行了幾次大的整頓。1993年，中央軍委作出了軍隊(duì)以下作戰(zhàn)部隊(duì)一律不再從事經(jīng)營性生產(chǎn)的決定，并將山西省內(nèi)的軍辦煤礦全部移交地方；1995年，對軍隊(duì)在沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和經(jīng)濟(jì)特區(qū)的生產(chǎn)經(jīng)營活動，有重點(diǎn)地進(jìn)行了清理整頓；1997年，又決定非作戰(zhàn)部隊(duì)不搞生產(chǎn)經(jīng)營，對經(jīng)營性企業(yè)集中統(tǒng)管作出部署。有關(guān)部門也對黨政機(jī)關(guān)、政法機(jī)關(guān)經(jīng)商辦企業(yè)進(jìn)行過幾次清理和整頓，取得了一些成效，但問題沒有得到根本解決。1998年7月，黨中央作出重大決定，要求軍隊(duì)、武警部隊(duì)和政法機(jī)關(guān)一律不再從事經(jīng)商活動，所辦的經(jīng)營性企業(yè)一律與軍隊(duì)、武警部隊(duì)和政法機(jī)關(guān)徹底脫鉤，并成立中央領(lǐng)導(dǎo)小組和辦事機(jī)構(gòu)，研究制定方案，全面部署工作。從1998年7月底到10月初，軍隊(duì)、武警總部，地方各級黨委、政府，政法機(jī)關(guān)迅速行動，前期各項(xiàng)工作進(jìn)展順利，取得明顯成效。在開展調(diào)查摸底，基本搞清軍隊(duì)、武警部隊(duì)和政法機(jī)關(guān)所屬企業(yè)從事經(jīng)商活動底數(shù)的基礎(chǔ)上，經(jīng)過多方面深入調(diào)查研究和科學(xué)論證，形成《軍隊(duì)、武警部隊(duì)不再從事經(jīng)商活動的實(shí)施方案》和《政法機(jī)關(guān)不再從事經(jīng)商活動的實(shí)施方案》以及與此配套的8個政策性文件。同年10月6—7日，黨中央、國務(wù)院、中央軍委在北京召開軍隊(duì)武警部隊(duì)政法機(jī)關(guān)不再從事經(jīng)商活動工作會議，著重對企業(yè)的撤銷和交接工作進(jìn)行部署。同時，為了確保交接工作順利進(jìn)行，黨中央決定成立由國家經(jīng)貿(mào)委牽頭負(fù)責(zé)、有關(guān)部門參加的全國企業(yè)交接工作辦公室，負(fù)責(zé)具體組織、協(xié)調(diào)工作。同年12月底，全國軍隊(duì)、武警部隊(duì)和政法機(jī)關(guān)與所辦的經(jīng)營性企業(yè)徹底脫鉤，由全國交接工作辦公室和各省、自治區(qū)、直轄市交接工作辦公室接收。這項(xiàng)工作的順利完成，是政企分開的重要成果，也是黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的一個重要結(jié)果，進(jìn)一步維護(hù)了軍隊(duì)、武警部隊(duì)和政法機(jī)關(guān)在廣大人民群眾中的良好形象，促進(jìn)了黨的建設(shè)、政權(quán)建設(shè)和軍隊(duì)建設(shè)，推動和保證了改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的健康發(fā)展。

總的來看，這一階段國有資產(chǎn)管理體制改革探索取得了積極的成效：成立國家國有資產(chǎn)管理局，加強(qiáng)國有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理；通過授權(quán)經(jīng)營，探索了授權(quán)經(jīng)營的模式；行業(yè)管理體制改革則沿著政企分開的主線向前推進(jìn)，伴隨著行業(yè)性重大重組、行業(yè)管理部門的撤銷，推動了此后新的國有資產(chǎn)管理體制的建立。