第一節(jié)　國有資產(chǎn)管理體制改革起步

1978年以前，我國實行高度集中的計劃經(jīng)濟體制。在這種體制下，政府部門控制著國企的所有權(quán)和主要的經(jīng)營權(quán)，企業(yè)是完成國家計劃任務的生產(chǎn)單位。企業(yè)的生產(chǎn)和經(jīng)營活動，是通過接受國家或上級主管部門下達的各項計劃指令來實施的。由于實行統(tǒng)收統(tǒng)支的企業(yè)財務制度，企業(yè)利潤全部上繳，虧損由國家補貼，企業(yè)和職工的收入不與企業(yè)的經(jīng)營管理效果掛鉤，造成了經(jīng)營得好的企業(yè)同經(jīng)營得壞的企業(yè)一個樣、盈利企業(yè)和虧損企業(yè)一個樣的不合理現(xiàn)象。在我國社會主義建設的初期，計劃經(jīng)濟下國家對企業(yè)的管理體制對國民經(jīng)濟的恢復和發(fā)展、有效動用有限的資源進行工業(yè)化建設發(fā)揮了積極作用。但隨著社會主義經(jīng)濟建設的不斷推進，特別是改革開放后逐漸走向市場經(jīng)濟體制，原有的企業(yè)缺少自主經(jīng)營權(quán)、缺少活力和發(fā)展生產(chǎn)的經(jīng)濟動力、不能成為真正的市場主體和獨立自主的商品生產(chǎn)經(jīng)營者等問題逐步顯現(xiàn)。

一、產(chǎn)權(quán)概念逐步明晰

中華人民共和國成立初期，國營經(jīng)濟是我國國有經(jīng)濟的主要構(gòu)成。改革開放以前，政府負責直接管理、運營企業(yè)，在國有企業(yè)中只有國有資產(chǎn)的概念，沒有產(chǎn)權(quán)概念。黨的十一屆三中全會以后，黨和國家把工作中心轉(zhuǎn)到經(jīng)濟建設上來，城市經(jīng)濟改革開始起步。黨的十二屆三中全會進一步作出關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定，明確提出增強企業(yè)活力是經(jīng)濟體制改革的中心環(huán)節(jié)，主要解決好兩個方面的關(guān)系問題：一是確立國家和全民所有制企業(yè)之間的正確關(guān)系，擴大企業(yè)自主權(quán)；二是確立職工和企業(yè)之間的正確關(guān)系，保證勞動者在企業(yè)中的主人翁地位。由此，國有企業(yè)改革提上日程。從當時的情況看，國有企業(yè)改革主要存在三方面問題：一是在計劃經(jīng)濟體制下，國有企業(yè)的所有者都是國家，國有企業(yè)之間的商品交換，類似于“左手倒右手”；二是企業(yè)沒有法人財產(chǎn)權(quán)，盈利或虧損都只能由國家這個所有者承擔；三是政府既代表著所有者，又要用行政管理手段管理企業(yè)，沒有有效區(qū)分全民所有和國家機構(gòu)直接經(jīng)營。解決這三個問題，需要進一步明確“產(chǎn)權(quán)”這個概念，為國有企業(yè)財產(chǎn)尋找一個合理的占有和支配的形式。通過明晰國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)概念、區(qū)分界定出資人財產(chǎn)所有權(quán)和企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)，推動實現(xiàn)企業(yè)自負盈虧，向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變。黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》提出建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，其中，“產(chǎn)權(quán)明晰”位于首位。此后，產(chǎn)權(quán)制度改革進程開始加快。

二、探索調(diào)整政府與企業(yè)之間的關(guān)系

伴隨著產(chǎn)權(quán)概念的明晰，以放權(quán)讓利、擴大企業(yè)自主權(quán)為標志的國有企業(yè)改革大幕逐漸拉開，政府管理企業(yè)的方式也開始發(fā)生變化。在1978—1987年的10年間，黨中央先后出臺了減稅讓利、實行兩步“利改稅”等改革措施，在政府與企業(yè)之間的權(quán)限上進行了調(diào)整，觸及了政府與企業(yè)之間的關(guān)系問題。這些措施初步激發(fā)了國有企業(yè)活力，但由政府部門直接管理國有企業(yè)的情況并沒有得到根本改變。

直到《中華人民共和國全民所有制工業(yè)企業(yè)法》（以下簡稱《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》）出臺，這一情況才開始發(fā)生變化。《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》制定歷經(jīng)10年時間。早在1978年，鄧小平同志就提出要制定工廠法(1)。1988年4月，經(jīng)過長時間的調(diào)查研究和試點，七屆全國人大一次會議通過《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》，并于1988年8月1日起正式施行。《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》規(guī)定企業(yè)財產(chǎn)屬于全民所有，國家依照所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的原則授予企業(yè)經(jīng)營管理權(quán)，對承包、租賃、股份等多種經(jīng)營責任制形式給予認可，同時明確規(guī)定全民所有制企業(yè)是社會主義商品生產(chǎn)者和經(jīng)營單位，在法律層面首次對國家與國有企業(yè)之間的關(guān)系作出明確界定。《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》提出的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，是我國國有企業(yè)改革在理論上的重大突破，標志著政府直接管理、經(jīng)營企業(yè)的體制開始改變。

1992年7月，國務院頒布《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制條例》（以下簡稱《轉(zhuǎn)機條例》）。《轉(zhuǎn)機條例》依據(jù)《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》的立法精神和基本原則，對轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機制的一些重點環(huán)節(jié)作出明確規(guī)定，增強實用性和可操作性。第一，明確了企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制的目標。企業(yè)應當適應市場的要求，成為依法自主經(jīng)營、自負盈虧、自我發(fā)展、自我約束的商品生產(chǎn)和經(jīng)營單位，成為獨立享有民事權(quán)利和承擔民事義務的企業(yè)法人。第二，對政府職能轉(zhuǎn)變提出要求。按照宏觀要管好、微觀要放開的要求，政府必須轉(zhuǎn)變職能，改革管理企業(yè)的方式，培育和發(fā)展市場體系，建立和完善社會保障制度，協(xié)調(diào)配套地進行計劃、投資、財政、稅收、金融、價格、物資、商業(yè)、外貿(mào)、人事和勞動工資等方面的改革。同時，《轉(zhuǎn)機條例》明確了企業(yè)經(jīng)營權(quán)是指企業(yè)對國家授予其經(jīng)營管理的財產(chǎn)享有占有、使用和依法處分的權(quán)利，并細化出企業(yè)的14項經(jīng)營自主權(quán)，明確了企業(yè)自負盈虧的責任。

《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》和《轉(zhuǎn)機條例》的頒布，讓國企成為商品的生產(chǎn)者和經(jīng)營者，有了一定的自主權(quán)和獨立的經(jīng)濟利益，企業(yè)不再是“國營”，而是企業(yè)自主經(jīng)營，以市場主體的身份參與競爭。企業(yè)從國家控制下的“車間”，開始變成有一定經(jīng)營自主權(quán)的實體，增強了企業(yè)的活力。1992年10月，黨的十四大報告明確使用了“國有企業(yè)”這一表述，標志著中央文件首次改變了國家直接經(jīng)營企業(yè)的說法，強調(diào)了國有企業(yè)國家所有的屬性。1993年3月，八屆全國人大一次會議通過并頒布施行的《中華人民共和國憲法修正案（1993年）》第五條明確將“國營經(jīng)濟是社會主義全民所有制經(jīng)濟，是國民經(jīng)濟中的主導力量”修改為“國有經(jīng)濟，即社會主義全民所有制經(jīng)濟，是國民經(jīng)濟中的主導力量”。雖然從“國營”到“國有”僅一字之差，但其意義重大而深遠。國營企業(yè)，即不僅企業(yè)歸國家所有，而且由國家直接經(jīng)營。國有企業(yè)，則意味著企業(yè)發(fā)展不能僅依靠國家投資，而是要通過自身積累和各種融資方式籌措資金，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樽灾鹘?jīng)營、自負盈虧、自我發(fā)展、自我約束的商品生產(chǎn)者和經(jīng)營者。企業(yè)的經(jīng)營機制開始發(fā)生實質(zhì)性的變化，為下一階段改革國有資產(chǎn)管理體制奠定了制度基礎(chǔ)。

第六章　改革完善國有資產(chǎn)管理體制

隨著改革開放的深化，特別是黨的十四大以來我國提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制并不斷完善，企業(yè)法人獨立性逐步確立，產(chǎn)權(quán)的概念日益深入人心并成為國企改革的關(guān)鍵要素，國有資產(chǎn)的權(quán)屬性質(zhì)逐漸明確，改革完善國有資產(chǎn)管理體制自然成為國有企業(yè)改革的重要內(nèi)容。國有企業(yè)是中國特色社會主義的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)，國有企業(yè)、國有經(jīng)濟的規(guī)模功能和作用直接關(guān)系到公有制主體地位的穩(wěn)固，也關(guān)系到我國基本經(jīng)濟制度的完善。因此，必須完善國有資產(chǎn)管理體制，解決好政府以何種角色管理國有企業(yè)、怎樣管理國有企業(yè)的問題。改革開放以來，我國在完善國有資產(chǎn)管理體制方面進行了持續(xù)深入的探索。通過組建國家國有資產(chǎn)管理局、開展國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營試點、推動重點行業(yè)領(lǐng)域管理體制改革等一系列改革舉措，逐步明確政企分開、政資分開、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離的原則，形成了政府以出資人方式監(jiān)管國有企業(yè)和國有資產(chǎn)的思路。黨的十六大確立新的國有資產(chǎn)管理體制，明確中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務和責任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合，政府公共管理職能與國有資產(chǎn)出資人職能分開。2003—2004年期間，國務院國資委及各級國資委成立，履行國有資產(chǎn)出資人職責和國有資產(chǎn)監(jiān)管職責，構(gòu)建了新的國有資產(chǎn)管理體制。黨的十八大以來，我國將完善國有資產(chǎn)管理體制作為深化國有企業(yè)改革的重要內(nèi)容。黨的十八屆三中全會提出，完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制。以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管成為新時代完善國有資產(chǎn)管理體制的重要原則，推動國資監(jiān)管機構(gòu)職能從管企業(yè)向管資本轉(zhuǎn)變成為重要改革內(nèi)容。