第三節(jié)　建立新的國(guó)有資產(chǎn)管理體制

黨的十六大以前，國(guó)有資產(chǎn)管理是在“國(guó)家所有、分級(jí)管理、授權(quán)經(jīng)營(yíng)、分工監(jiān)督”的原則指導(dǎo)下運(yùn)行。這一時(shí)期，國(guó)有資產(chǎn)管理工作取得了一些成績(jī)，但在體制上也存在一些問(wèn)題。具體表現(xiàn)為：一是政企職責(zé)不分，政資機(jī)構(gòu)不分，一些政府部門(mén)仍然同時(shí)兼有社會(huì)管理職能和國(guó)有資產(chǎn)所有者職能。名義上相關(guān)部門(mén)都負(fù)責(zé)，實(shí)際上沒(méi)有責(zé)任主體，沒(méi)有問(wèn)責(zé)制度。二是出資人職責(zé)由多個(gè)部門(mén)分割行使，管資產(chǎn)和管人、管事相脫節(jié)，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任不統(tǒng)一，國(guó)有資產(chǎn)無(wú)人真正負(fù)責(zé)與政府部門(mén)直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)并存。三是對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)者缺乏有效的激勵(lì)和約束。一方面，多數(shù)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的收入與企業(yè)規(guī)模和經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)脫節(jié)，企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的積極性沒(méi)有得到充分發(fā)揮；另一方面，不少企業(yè)自我約束機(jī)制沒(méi)有真正形成，缺乏有效監(jiān)督，存在收入分配和財(cái)務(wù)管理混亂、重大決策失誤、國(guó)有資產(chǎn)流失嚴(yán)重等現(xiàn)象。解決這些問(wèn)題，客觀上需要深化改革，建立一種既適合國(guó)情，又符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，既保證國(guó)家對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)、明確保值增值責(zé)任，又能讓國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)充滿活力的國(guó)有資產(chǎn)管理模式。

一、建立國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管組織體系

2002年11月，黨的十六大報(bào)告提出“在堅(jiān)持國(guó)家所有的前提下，充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。國(guó)家要制定法律法規(guī)，建立中央政府和地方政府分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國(guó)有資產(chǎn)管理體制”的重大任務(wù)，明確了國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的方向，確立了“國(guó)家所有、分級(jí)代表”（企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)屬于國(guó)家所有，國(guó)家實(shí)行由國(guó)務(wù)院和地方人民政府分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)）、“三分開(kāi)”（政府的社會(huì)公共管理職能與國(guó)有資產(chǎn)出資人職能分開(kāi)，堅(jiān)持政企分開(kāi)，實(shí)行所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離）、“三統(tǒng)一、三結(jié)合”（權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國(guó)有資產(chǎn)管理體制）、“兩個(gè)不行使”（國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)不行使政府的社會(huì)公共管理職能，政府其他機(jī)構(gòu)、部門(mén)不履行企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)）等一系列關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的重要原則。第一次在政府管理體制上實(shí)現(xiàn)所有者管理職能與社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能的分離，使黨的十四屆三中全會(huì)提出的“政資分開(kāi)”目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。

2003年，十屆全國(guó)人大一次會(huì)議決定成立新的國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)——國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，在國(guó)有資產(chǎn)國(guó)家統(tǒng)一所有的前提下，由中央政府和地方政府分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，建立權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國(guó)有資產(chǎn)管理體制。2003年4月，國(guó)務(wù)院國(guó)資委正式掛牌，作為國(guó)務(wù)院直屬正部級(jí)特設(shè)機(jī)構(gòu)。當(dāng)月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，明確國(guó)務(wù)院國(guó)資委根據(jù)國(guó)務(wù)院授權(quán)對(duì)中央企業(yè)依法履行出資人職責(zé)，監(jiān)督管理企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)，劃入的職責(zé)包括原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委指導(dǎo)國(guó)有企業(yè)改革和管理的職責(zé)、原中共中央企業(yè)工作委員會(huì)的職責(zé)、財(cái)政部有關(guān)國(guó)有資產(chǎn)管理的部分職責(zé)，以及勞動(dòng)和社會(huì)保障部的擬訂中央直屬企業(yè)經(jīng)營(yíng)者收入分配政策、審核中央直屬企業(yè)的工資總額和主要負(fù)責(zé)人的工資標(biāo)準(zhǔn)的職責(zé)。國(guó)務(wù)院國(guó)資委成立時(shí)，機(jī)關(guān)編制555名，設(shè)有辦公廳、政策法規(guī)局、業(yè)績(jī)考核局、統(tǒng)計(jì)評(píng)價(jià)局、產(chǎn)權(quán)管理局、規(guī)劃發(fā)展局、企業(yè)改革局、企業(yè)改組局、企業(yè)分配局、監(jiān)事會(huì)工作局、企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理一局、企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理二局、黨建工作局、宣傳工作局、群眾工作局、研究室、外事局、人事局等。

從2003年4月初開(kāi)始，各級(jí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)陸續(xù)啟動(dòng)組建工作。截至2004年6月，全國(guó)31個(gè)省（區(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)國(guó)資委全部組建完畢。絕大部分地市（設(shè)區(qū)的市、自治州）人民政府也先后設(shè)立了國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，新的國(guó)有資產(chǎn)管理體系初步建立。截至2018年底，全國(guó)已有325個(gè)地市（設(shè)區(qū)的市、自治州）設(shè)立了獨(dú)立的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，其中，133個(gè)明確為直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)性質(zhì)。

二、出臺(tái)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》

2003年5月，國(guó)務(wù)院頒布施行由國(guó)務(wù)院國(guó)資委起草的《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行條例》）。《暫行條例》按照黨的十六大和十六屆二中全會(huì)精神，明確了國(guó)有資產(chǎn)管理體制的基本框架。一是在堅(jiān)持國(guó)有資產(chǎn)由國(guó)家統(tǒng)一所有的前提下，規(guī)定由中央人民政府和地方人民政府分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)。二是明確要求在國(guó)務(wù)院、省級(jí)、地市級(jí)（設(shè)區(qū)的市、自治州）人民政府設(shè)立專(zhuān)門(mén)的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，根據(jù)同級(jí)人民政府授權(quán)，依法履行出資人職責(zé)，并按照“權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)與管人、管事相結(jié)合”的原則，規(guī)定了國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)和義務(wù)。三是明確要求各級(jí)人民政府實(shí)行政資分開(kāi)，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)不行使政府的社會(huì)公共管理職責(zé)，政府其他部門(mén)、機(jī)構(gòu)不履行企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)。這些基本制度的確立和施行，為國(guó)資委依法履行出資人職責(zé)、推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革、實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)管理制度創(chuàng)新，提供了法規(guī)依據(jù)。

《暫行條例》的頒布實(shí)施，表明我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理方面的立法邁出了實(shí)質(zhì)性步伐。1988年以來(lái)，我國(guó)頒布實(shí)施了《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》《公司法》《國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》《國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)暫行條例》等若干涉及國(guó)有資產(chǎn)管理的法律法規(guī)及規(guī)范性文件。但是，總體上看，沒(méi)有一部綜合性立法，相關(guān)法律法規(guī)之間缺少有機(jī)的聯(lián)系和協(xié)調(diào)。《暫行條例》作為一部企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理方面的重要法規(guī)，在《公司法》等法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善了企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理制度，對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理的原則、框架和基本制度等進(jìn)行了設(shè)計(jì)，對(duì)企業(yè)負(fù)責(zé)人管理、企業(yè)重大事項(xiàng)管理、企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理、企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督等作了比較系統(tǒng)的規(guī)定，在國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革中發(fā)揮積極的規(guī)范、引導(dǎo)和保障作用，為其后國(guó)有資產(chǎn)管理立法和國(guó)有企業(yè)改革立法提供重要依據(jù)。

三、出臺(tái)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》

2008年10月，十一屆全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》），在法律層面確認(rèn)了現(xiàn)行國(guó)有資產(chǎn)管理體制。

（一）《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》的制定背景和過(guò)程

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國(guó)有企業(yè)改革的深化，加快制定國(guó)有資產(chǎn)法，依法完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制和制度，切實(shí)加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管和運(yùn)營(yíng)，一直是我國(guó)經(jīng)濟(jì)立法工作面臨的重要而又緊迫的任務(wù)。早在1993年，八屆全國(guó)人大常委會(huì)就將國(guó)有資產(chǎn)法列入了全國(guó)人大立法規(guī)劃。但由于當(dāng)時(shí)國(guó)有資產(chǎn)管理體制尚不確定、立法的指導(dǎo)思想不明確等原因，暫時(shí)擱淺。黨的十六大以后，我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革和國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展取得重大進(jìn)展，國(guó)有資產(chǎn)法的起草具備了一定的實(shí)踐基礎(chǔ)和制度基礎(chǔ)，出臺(tái)時(shí)機(jī)逐步成熟。在這期間，《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》也進(jìn)入起草和審議階段，國(guó)有財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)、私有財(cái)產(chǎn)的范圍和所有權(quán)形式得到明確，國(guó)家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律保護(hù)的意識(shí)進(jìn)一步增強(qiáng)，成為起草國(guó)有資產(chǎn)法的重要依據(jù)。

2003年，十屆全國(guó)人大將國(guó)有資產(chǎn)法重新列入立法規(guī)劃。2007年3月《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》頒布，其中第四十五條規(guī)定：“法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的財(cái)產(chǎn)，屬于國(guó)家所有即全民所有。國(guó)有財(cái)產(chǎn)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有權(quán)；法律另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。”第五十五條規(guī)定：“國(guó)家出資的企業(yè)，由國(guó)務(wù)院、地方人民政府依照法律、行政法規(guī)規(guī)定分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，享有出資人權(quán)益。”這些法律的明確規(guī)定加快了國(guó)有資產(chǎn)法的立法進(jìn)程。經(jīng)過(guò)調(diào)研論證、草案起草，2007年12月，十屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議進(jìn)行“一讀”審議后，該法名稱(chēng)根據(jù)調(diào)整范圍由“國(guó)有資產(chǎn)法”改為“企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法”。2008年10月，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)了《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》。《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》的核心是解決三個(gè)問(wèn)題：一是從法律層面肯定和確認(rèn)了企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理體制的基本框架；二是對(duì)履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)與國(guó)家出資企業(yè)的關(guān)系進(jìn)行了比較全面的法律規(guī)范；三是立足于維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)安全、防止國(guó)有資產(chǎn)流失，重點(diǎn)規(guī)定了一系列法律制度。

（二）《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》的基本框架和主要內(nèi)容

《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》共9章77條，總體上分為四部分：一是《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》的立法宗旨、適用范圍和基本原則，集中在第一章的有關(guān)規(guī)定上。二是《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》規(guī)范的主體及其權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，即第二章和第三章關(guān)于履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)和國(guó)家出資企業(yè)及其權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任的相關(guān)規(guī)定。三是履行出資人職責(zé)的具體制度，即通過(guò)第四、五、六章從“管人、管事、管資產(chǎn)”三個(gè)方面，對(duì)履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)與國(guó)家出資企業(yè)之間的關(guān)系作了規(guī)定。四是國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督及法律責(zé)任，主要體現(xiàn)在第七章和第八章。第九章附則規(guī)定了適用除外和實(shí)施日期。

《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理體制作出了規(guī)定。一是國(guó)務(wù)院和地方人民政府依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，分別代表國(guó)家對(duì)國(guó)家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)，享有出資人權(quán)益。二是明確規(guī)定了政府履行出資人職責(zé)時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循的原則：“國(guó)務(wù)院和地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照政企分開(kāi)、社會(huì)公共管理職能與國(guó)有資產(chǎn)出資人職能分開(kāi)、不干預(yù)企業(yè)依法自主經(jīng)營(yíng)的原則，依法履行出資人職責(zé)。”三是明確了代表政府履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)。國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和地方人民政府按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定設(shè)立的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)作為履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)，根據(jù)本級(jí)人民政府的授權(quán)，代表本級(jí)人民政府對(duì)國(guó)家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)。履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)家出資企業(yè)依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權(quán)利，有權(quán)依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，制定或者參與制定國(guó)家出資企業(yè)的章程，委派股東代表參加國(guó)有資本控股公司、國(guó)有資本參股公司召開(kāi)的股東（大）會(huì)會(huì)議等。此外，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》規(guī)定了國(guó)家出資企業(yè)的財(cái)產(chǎn)權(quán)及其對(duì)出資人的相關(guān)責(zé)任，確定了國(guó)家出資企業(yè)管理者的選擇與考核相關(guān)規(guī)則，明確了涉及國(guó)有資產(chǎn)出資人權(quán)益的重大事項(xiàng)等。

四、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管法規(guī)制度體系逐步建成

體制的改革完善為企業(yè)國(guó)資監(jiān)管指明方向、搭好框架，法規(guī)體系的建立健全則為企業(yè)國(guó)資監(jiān)管充實(shí)內(nèi)容、確定標(biāo)準(zhǔn)。按照“先立規(guī)矩后辦事”的原則，國(guó)務(wù)院國(guó)資委不斷健全國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)的規(guī)章制度，逐步形成了較為完善的國(guó)資監(jiān)管法規(guī)體系。

從形式上看，法規(guī)體系分為頂端、中端、底端三個(gè)層面。其中，體系的頂端，是憲法關(guān)于我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度和國(guó)有經(jīng)濟(jì)功能作用的規(guī)定。《中華人民共和國(guó)憲法》第六條規(guī)定，“中華人民共和國(guó)的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制”，“國(guó)家在社會(huì)主義初級(jí)階段，堅(jiān)持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度”；第七條規(guī)定，“國(guó)有經(jīng)濟(jì)，即社會(huì)主義全民所有制經(jīng)濟(jì)，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)力量。國(guó)家保障國(guó)有經(jīng)濟(jì)的鞏固和發(fā)展”。這些規(guī)定明確了體系的方向和目標(biāo)。體系的中端，是法律、行政法規(guī)以及國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)資監(jiān)管、國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展的一系列規(guī)范性文件，如《公司法》《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》，它是整個(gè)體系的主干，勾畫(huà)了體系的基本制度。體系的底端，是國(guó)務(wù)院國(guó)資委的規(guī)章、規(guī)范性文件以及地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、地方國(guó)資委規(guī)范性文件，它們對(duì)企業(yè)國(guó)資監(jiān)管作出具體規(guī)定，是整個(gè)體系的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。在成立的最初10年里，國(guó)務(wù)院國(guó)資委相繼制定發(fā)布了包括清產(chǎn)核資、業(yè)績(jī)考核、重組破產(chǎn)、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、風(fēng)險(xiǎn)控制、法律顧問(wèn)制度、主輔分離、社會(huì)責(zé)任、人才隊(duì)伍建設(shè)、信息化建設(shè)、改革改制、指導(dǎo)監(jiān)督等方面的規(guī)范性文件200余件。

五、履行出資人職責(zé)與國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)的工作實(shí)踐(2)

黨的十六大確立了新的國(guó)有資產(chǎn)管理體制后，從體制機(jī)制上推進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和所有權(quán)分離，解決了多頭管理、無(wú)人負(fù)責(zé)的“九龍治水”問(wèn)題，初步實(shí)現(xiàn)政府公共管理職能和出資人職能分離，保值增值責(zé)任得到落實(shí)。根據(jù)《國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，根據(jù)國(guó)務(wù)院授權(quán)，國(guó)務(wù)院國(guó)資委依照《公司法》等法律和行政法規(guī)履行出資人職責(zé)，監(jiān)管中央所屬企業(yè)（不含金融類(lèi)企業(yè)）的國(guó)有資產(chǎn)，對(duì)地方國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理負(fù)有指導(dǎo)監(jiān)督職責(zé)。在新的國(guó)有資產(chǎn)管理體制下，經(jīng)過(guò)不斷探索實(shí)踐，國(guó)務(wù)院國(guó)資委形成了包括規(guī)劃投資、財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)、產(chǎn)權(quán)管理、改革改組、考核分配、收益管理、監(jiān)事會(huì)監(jiān)督、企業(yè)負(fù)責(zé)人管理、黨的建設(shè)等在內(nèi)的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管完整工作鏈條，主要包括以下8個(gè)方面：

承擔(dān)監(jiān)督所監(jiān)管企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)保值增值的責(zé)任；建立和完善國(guó)有資產(chǎn)保值增值指標(biāo)體系，制定考核標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)統(tǒng)計(jì)、稽核對(duì)所監(jiān)管企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值情況進(jìn)行監(jiān)管，負(fù)責(zé)所監(jiān)管企業(yè)工資分配管理工作，制定所監(jiān)管企業(yè)負(fù)責(zé)人收入分配政策并組織實(shí)施。建立和完善業(yè)績(jī)考核、重大責(zé)任追究等機(jī)制，明確中央企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核辦法，使國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)責(zé)任得到層層落實(shí)。工資分配管理方面，制定中央企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬管理辦法，明確國(guó)有控股上市公司實(shí)施股權(quán)激勵(lì)辦法，在中央企業(yè)試行年金制度。勞動(dòng)、人事、分配三項(xiàng)制度改革逐步深化，國(guó)有企業(yè)普遍實(shí)行全員勞動(dòng)合同制、員工競(jìng)爭(zhēng)上崗和以崗位工資為主的基本工資制度。2003—2011年，全國(guó)國(guó)有企業(yè)實(shí)現(xiàn)營(yíng)業(yè)收入從10.73萬(wàn)億元增長(zhǎng)到39.25萬(wàn)億元，年均增長(zhǎng)17.6%；實(shí)現(xiàn)凈利潤(rùn)從3202.3億元增長(zhǎng)到1.94萬(wàn)億元，年均增長(zhǎng)25.2%。截至2011年底，全國(guó)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)總額85.37萬(wàn)億元，所有者權(quán)益29.17萬(wàn)億元，分別是2003年的4.3倍和3.5倍，國(guó)有資產(chǎn)保值增值責(zé)任得到有效落實(shí)。

指導(dǎo)推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革和重組，推進(jìn)國(guó)有企業(yè)的現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)，完善公司治理結(jié)構(gòu)，推動(dòng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整。企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制方面，深入推進(jìn)公司制股份制改革，全國(guó)90%以上的國(guó)有企業(yè)完成了公司制股份制改革，中央企業(yè)的公司制股份制改制面由2003年的30.4%提高到2011年的72%。多數(shù)國(guó)有企業(yè)建立了股東會(huì)、董事會(huì)、經(jīng)理層和監(jiān)事會(huì)等機(jī)構(gòu)，企業(yè)科學(xué)決策水平和風(fēng)險(xiǎn)防范能力明顯提升。布局結(jié)構(gòu)方面，通過(guò)改制、兼并、租賃、出售等方式，國(guó)有企業(yè)從中小企業(yè)層面逐步退出，國(guó)有企業(yè)的戰(zhàn)線大大收縮，國(guó)有資本逐步從一般生產(chǎn)加工行業(yè)退出，在39個(gè)工業(yè)行業(yè)中，有18個(gè)行業(yè)國(guó)有企業(yè)總產(chǎn)值占比低于10%，國(guó)有資本更多地向關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的行業(yè)和領(lǐng)域集中。上榜《財(cái)富》世界500強(qiáng)的國(guó)有企業(yè)由2003年的11家增至2012年的65家。

通過(guò)法定程序?qū)λO(jiān)管企業(yè)負(fù)責(zé)人進(jìn)行任免、考核并根據(jù)其經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)進(jìn)行獎(jiǎng)懲，建立符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和現(xiàn)代企業(yè)制度要求的選人、用人機(jī)制，完善經(jīng)營(yíng)者激勵(lì)和約束制度。通過(guò)法定程序?qū)λO(jiān)管企業(yè)負(fù)責(zé)人進(jìn)行任免、考核、獎(jiǎng)懲，建立符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和現(xiàn)代企業(yè)制度要求的選人、用人機(jī)制，積極探索黨管干部與市場(chǎng)化選聘企業(yè)高層管理者相結(jié)合的有效方式，中央企業(yè)有141個(gè)高管職位在全球公開(kāi)招聘，累計(jì)選聘各級(jí)經(jīng)營(yíng)管理人員60萬(wàn)人。完善經(jīng)營(yíng)者激勵(lì)和約束制度，建立根據(jù)經(jīng)營(yíng)管理績(jī)效、風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任確定企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬的制度，實(shí)現(xiàn)“業(yè)績(jī)升、薪酬升，業(yè)績(jī)降、薪酬降”。

按照有關(guān)規(guī)定，代表國(guó)務(wù)院向所監(jiān)管企業(yè)派出監(jiān)事會(huì)，負(fù)責(zé)監(jiān)事會(huì)的日常管理工作。監(jiān)事會(huì)把企業(yè)執(zhí)行法律法規(guī)情況、財(cái)務(wù)信息真實(shí)性、國(guó)有資產(chǎn)保值增值情況、企業(yè)負(fù)責(zé)人的經(jīng)營(yíng)行為等作為監(jiān)督檢查重點(diǎn)，通過(guò)“查、看、聽(tīng)、詢(xún)”等方式開(kāi)展實(shí)地檢查，檢查結(jié)果直接向國(guó)務(wù)院和國(guó)資委報(bào)告，形成了具有自身特點(diǎn)、區(qū)別于其他監(jiān)督機(jī)構(gòu)的工作方式方法。2004—2017年，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議每年聽(tīng)取監(jiān)事會(huì)工作匯報(bào)，對(duì)外派監(jiān)事會(huì)制度和監(jiān)事會(huì)工作給予指導(dǎo)。國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)工作，強(qiáng)化了企業(yè)負(fù)責(zé)人自律意識(shí)，促進(jìn)了企業(yè)改善經(jīng)營(yíng)管理，維護(hù)了國(guó)有資產(chǎn)的安全完整。

負(fù)責(zé)組織所監(jiān)管企業(yè)上繳國(guó)有資本收益，參與制定國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算有關(guān)管理制度和辦法，按照有關(guān)規(guī)定負(fù)責(zé)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)決算編制和執(zhí)行等工作。建立并逐步完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，落實(shí)國(guó)有資本出資人收益權(quán)。加強(qiáng)資本預(yù)算管理，制定中央企業(yè)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算建議草案編報(bào)辦法，建立中央企業(yè)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出執(zhí)行情況報(bào)告制度。合理分配和使用國(guó)有資本收益，加大國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算用于解決國(guó)有企業(yè)歷史遺留問(wèn)題的力度。2007年以來(lái)，國(guó)有企業(yè)開(kāi)始上繳國(guó)有資本收益。

配合相關(guān)部門(mén)督促檢查所監(jiān)管企業(yè)貫徹落實(shí)國(guó)家安全生產(chǎn)方針政策及有關(guān)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)等工作。出臺(tái)中央企業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理暫行辦法、中央企業(yè)安全生產(chǎn)禁令、中央企業(yè)應(yīng)急管理暫行辦法等制度文件，明確安全生產(chǎn)工作責(zé)任和基本要求，建立安全生產(chǎn)工作報(bào)告制度。督促中央企業(yè)開(kāi)展安全生產(chǎn)隱患排查治理，指導(dǎo)中央企業(yè)加強(qiáng)安全生產(chǎn)工作，落實(shí)責(zé)任制，突出重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，安全生產(chǎn)工作總體形勢(shì)良好。

負(fù)責(zé)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理，起草國(guó)有資產(chǎn)管理的法律法規(guī)草案，制定有關(guān)規(guī)章、制度，依法對(duì)地方國(guó)有資產(chǎn)管理工作進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。建立健全國(guó)有企業(yè)清產(chǎn)核資、資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)、資產(chǎn)評(píng)估、產(chǎn)權(quán)登記、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等基礎(chǔ)管理制度規(guī)范，夯實(shí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的基礎(chǔ)。加強(qiáng)對(duì)地方國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管工作的指導(dǎo)監(jiān)督，指導(dǎo)地方合理界定企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管范圍，準(zhǔn)確把握國(guó)資委的機(jī)構(gòu)性質(zhì)和職能定位，依法規(guī)范國(guó)資委與國(guó)家出資企業(yè)之間的關(guān)系，加強(qiáng)地方企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理工作，推動(dòng)構(gòu)建國(guó)資監(jiān)管大格局。

根據(jù)有關(guān)規(guī)定，指導(dǎo)所監(jiān)管企業(yè)黨的建設(shè)工作，研究提出加強(qiáng)和改進(jìn)企業(yè)黨建工作的意見(jiàn)和建議，負(fù)責(zé)所監(jiān)管企業(yè)黨的組織建設(shè)和黨員教育、管理工作。指導(dǎo)所監(jiān)管企業(yè)的黨風(fēng)廉政和反腐敗工作，協(xié)調(diào)所監(jiān)管企業(yè)的工會(huì)、青年、婦女工作，指導(dǎo)所監(jiān)管企業(yè)的統(tǒng)戰(zhàn)和黨外知識(shí)分子工作。負(fù)責(zé)所監(jiān)管企業(yè)黨的思想建設(shè)、精神文明建設(shè)和宣傳工作，指導(dǎo)所監(jiān)管企業(yè)的思想政治工作和企業(yè)文化建設(shè)工作，組織企業(yè)學(xué)習(xí)、宣傳、貫徹黨的路線、方針、政策。

六、國(guó)有企業(yè)法治建設(shè)不斷完善

國(guó)務(wù)院國(guó)資委和各級(jí)地方國(guó)資委成立后，國(guó)有企業(yè)法治工作進(jìn)入出資人推動(dòng)階段。國(guó)務(wù)院國(guó)資委按照“建立機(jī)制、發(fā)揮作用、完善提高”的總體思路，在中央企業(yè)連續(xù)實(shí)施法治工作三個(gè)三年目標(biāo)。

（一）建立機(jī)制

2004年初，在總結(jié)企業(yè)總法律顧問(wèn)制度試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院國(guó)資委明確提出中央企業(yè)法治工作第一個(gè)三年目標(biāo)，要求在53戶(hù)中央大型企業(yè)和其他具備條件的部分中央企業(yè)、部分省屬?lài)?guó)有重點(diǎn)骨干企業(yè)建立總法律顧問(wèn)制度，并在全部中央企業(yè)和省級(jí)國(guó)有重點(diǎn)企業(yè)普遍建立法律事務(wù)工作機(jī)構(gòu)，全面推進(jìn)企業(yè)法治建設(shè)，大力促進(jìn)企業(yè)依法經(jīng)營(yíng)管理，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值。同年6月，《國(guó)有企業(yè)法律顧問(wèn)管理辦法》正式實(shí)施，為中央企業(yè)法律顧問(wèn)隊(duì)伍建設(shè)、總法律顧問(wèn)履職、法律事務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置提供了制度依據(jù)和指引。

（二）發(fā)揮作用

2008年6月，國(guó)務(wù)院國(guó)資委明確提出中央企業(yè)法治工作第二個(gè)三年目標(biāo)，要求以建立健全企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制為核心，力爭(zhēng)在中央企業(yè)及其重要子企業(yè)全部建立總法律顧問(wèn)制度，企業(yè)規(guī)章制度、經(jīng)濟(jì)合同和重要決策的法律審核把關(guān)率達(dá)到100%，因違法經(jīng)營(yíng)發(fā)生的新的重大法律糾紛案件基本杜絕，歷史遺留的重大法律糾紛案件基本解決，企業(yè)法治工作在提高企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和發(fā)展壯大具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的大公司大集團(tuán)中的保障促進(jìn)作用得到進(jìn)一步發(fā)揮。

（三）完善提高

2011年9月，國(guó)務(wù)院國(guó)資委提出中央企業(yè)法治工作第三個(gè)三年目標(biāo)，要求緊緊圍繞“做強(qiáng)做優(yōu)中央企業(yè)、培育具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的世界一流企業(yè)”的大目標(biāo)，按照“完善提高”的總體要求，力爭(zhēng)再通過(guò)三年努力，著力完善企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制、總法律顧問(wèn)制度和法律管理工作體系，加快提高法律顧問(wèn)隊(duì)伍素質(zhì)和依法治企能力水平，中央企業(yè)及其重要子企業(yè)規(guī)章制度、經(jīng)濟(jì)合同和重要決策的法律審核率全面實(shí)現(xiàn)100%，總法律顧問(wèn)專(zhuān)職率和法律顧問(wèn)持證上崗率均達(dá)到80%以上，法律風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制的完整鏈條全面形成，因企業(yè)自身違法違規(guī)引發(fā)的重大法律糾紛案件基本杜絕。

通過(guò)10年發(fā)展，國(guó)有企業(yè)法治工作取得明顯進(jìn)展，企業(yè)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的法律意識(shí)明顯提高；法治隊(duì)伍建設(shè)不斷健全，總法律顧問(wèn)作為企業(yè)法治工作的領(lǐng)軍人物，保障依法決策的職責(zé)作用有效發(fā)揮，中央企業(yè)法治工作的組織機(jī)構(gòu)全面建立并不斷向子企業(yè)延伸；法律風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制基本建立，逐步建立起“凡事有章可循、有人負(fù)責(zé)、有據(jù)可查、有人監(jiān)督”的制度管理體系，將“三重一大”制度與重要經(jīng)營(yíng)決策法律審核制度有機(jī)結(jié)合，不斷提高重要經(jīng)營(yíng)決策的合法性、合規(guī)性和合理性；法治工作領(lǐng)域不斷拓展，法治工作逐步融入企業(yè)整體上市、并購(gòu)重組、合資合作、新業(yè)務(wù)拓展等核心經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，為企業(yè)做強(qiáng)做優(yōu)做大發(fā)揮了重要作用，同時(shí)在境外業(yè)務(wù)領(lǐng)域、知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域、專(zhuān)業(yè)立法領(lǐng)域發(fā)揮更大作用。

總的來(lái)看，黨的十六大確立了新的國(guó)有資產(chǎn)管理體制后，中央和地方各級(jí)國(guó)資管理工作逐步進(jìn)入正軌，中央和省、市（地）三級(jí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管組織體系初步形成，國(guó)資監(jiān)管法規(guī)制度體系逐步完善，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制和制度框架基本建立。具體表現(xiàn)為：一是扭轉(zhuǎn)了“出資人缺位，監(jiān)管者分散”的局面。黨的十六大以后，設(shè)立國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)，分別代表中央和地方政府行使國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)。由于所有權(quán)職能集中，責(zé)任主體唯一且明確，從而有力地解決了“九龍治水”問(wèn)題。二是體現(xiàn)了“政企分開(kāi)，政資分開(kāi)”的原則。新的國(guó)有資產(chǎn)管理體制下，國(guó)務(wù)院和地方政府通過(guò)設(shè)立國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)來(lái)代表行使出資人職責(zé)，從而使政府的公共管理職能與出資人職能分開(kāi)，政府部門(mén)不再直接管理企業(yè)。三是“分級(jí)代表，享有所有者權(quán)益”激活國(guó)資運(yùn)營(yíng)積極性。將“分級(jí)管理”改革為“分級(jí)代表”，各級(jí)政府從國(guó)有資產(chǎn)的受托管理者成為出資人代表，激發(fā)了責(zé)任意識(shí)，管理、運(yùn)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)的積極性得到空前調(diào)動(dòng)，國(guó)資運(yùn)營(yíng)效率也因此顯著提高。