第三節(jié)　新的國有資產(chǎn)管理體制下完善公司法人治理結構的探索

2002年11月，黨的十六大報告提出，“深化國有資產(chǎn)管理體制改革”，“按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，國有大中型企業(yè)繼續(xù)實行規(guī)范的公司制改革，完善法人治理結構”。按照黨的十六大確立的“權利、義務和責任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結合”要求，國務院國資委和各地國資委成立后，緊緊圍繞建立完善國有資產(chǎn)監(jiān)管體制、加快國有企業(yè)改革發(fā)展等重點任務，積極推進規(guī)范董事會建設，完善公司法人治理結構。

一、國有資產(chǎn)監(jiān)管機構履行出資人職責

按照黨的十六大關于深化國有資產(chǎn)管理體制改革的精神，2003年3月，國務院國資委成立，在中央政府層面實現(xiàn)了政府的公共管理職能與國有資產(chǎn)出資人職能的分離，各級地方國資委隨后陸續(xù)成立。2003年5月，國務院頒布《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》，以行政法規(guī)的形式明確了國有資產(chǎn)管理體制的基本框架和基本制度，提供了法律依據(jù)。國務院國資委作為履行出資人職責的機構和國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構，把原來分散在政府各有關部門的國有資產(chǎn)監(jiān)管職能和出資人職能集中起來，基本實現(xiàn)了權利、義務和責任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結合。按照政企分開、政資分開、所有權與經(jīng)營權分離的原則，依法對企業(yè)的國有資產(chǎn)進行監(jiān)管，依法履行出資人職責，不直接干預企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動。企業(yè)作為自主經(jīng)營、自負盈虧的市場主體和法人實體，自覺接受國資委的監(jiān)管，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。國務院國資委的成立，標志著國有企業(yè)公司治理體系建設進入新階段，政府與國有企業(yè)之間不再是行政隸屬關系，而是出資與被出資的關系，依法行使股東權利。

根據(jù)《公司法》的規(guī)定，公司應設立股東會，作為公司的權力機構，是公司法人治理結構的重要組成部分。在國有獨資公司，《公司法》明確不設股東會，由國有資產(chǎn)監(jiān)管機構行使股東會職權。在國有控股公司、國有參股公司，隨著現(xiàn)代企業(yè)制度的建立與完善，股東會的運作也經(jīng)歷了逐步規(guī)范的發(fā)展歷程。對于集團層面股權多元化的中央企業(yè)，更加注重運用法治化、市場化方式，以資本為紐帶，以股權為基礎，通過公司治理機制履行股東職責。2008年5月11日，中國商用飛機有限責任公司成立，這是由國務院國資委、上海市政府以及有關中央企業(yè)共同出資組建的股權多元化有限責任公司。按照《公司法》的規(guī)定和國務院的批復精神，中國商飛建立了規(guī)范的法人治理結構，設立了股東會。國務院國資委作為履行出資人職責的機構，作為公司的股東之一參與股東會運作。

2008年10月，十一屆全國人大常委會第五次會議通過《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》，提出了股東代表的概念，明確履行出資人職責的機構要委派股東代表參加國有資本控股公司、國有資本參股公司股東會會議，并對股東代表的權利、責任與義務作出了規(guī)定，為國資委參與公司股東會運作提供了法律遵循。2009年11月，國務院國資委印發(fā)《國資委履行多元投資主體公司股東職責暫行辦法》，積極探索有別于國有獨資公司的治理機制和監(jiān)管模式，對履職工作做了進一步規(guī)范。

二、開展規(guī)范董事會建設試點工作

股東職責明確了，亟待解決的就是國有企業(yè)內(nèi)部公司治理問題。但當時國有企業(yè)公司治理結構不完善，許多企業(yè)還沒有建立現(xiàn)代企業(yè)制度，還是按照《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》設立登記，仍然是總經(jīng)理負責制，沒有建立董事會，黨組書記、總經(jīng)理一人擔任；一些國有企業(yè)雖然建立了董事會，也是董事會、經(jīng)理層、黨委會重合，三塊牌子，一套人馬，決策層和執(zhí)行層沒有分開，治理機制沒有發(fā)生實質性變化，還是“一把手”體制。國務院國資委成立后，面臨的一個重要工作就是完善公司法人治理結構，建立規(guī)范的董事會。這是當時國有企業(yè)改革的一個重點問題，也是企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的需要，是完善國有資產(chǎn)管理體制、確保國有資產(chǎn)保值增值、責任層層落實的客觀要求。

對此，黨中央、國務院多次提出明確要求。2003年10月，黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》明確要求：“按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求，規(guī)范公司股東會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)營管理者的權責，完善企業(yè)領導人員的聘任制度。股東會決定董事會和監(jiān)事會成員，董事會選擇經(jīng)營管理者，經(jīng)營管理者行使用人權，并形成權力機構、決策機構、監(jiān)督機構和經(jīng)營管理者之間的制衡機制。”2005年修訂的《公司法》第六十八條規(guī)定，國有獨資公司設董事會；第四十七條規(guī)定，董事會決定聘任或者解聘公司經(jīng)理及其報酬事項。

為了貫徹落實黨中央、國務院關于國有企業(yè)改革的一系列方針政策，完善公司法人治理結構，加快建立現(xiàn)代企業(yè)制度，適應新的國有資產(chǎn)管理體制的要求，國務院國資委針對國有大型企業(yè)治理結構存在的問題，在國內(nèi)外進行了大量調研，提出要選擇部分中央企業(yè)進行建立和完善國有獨資公司董事會試點工作，得到國務院同意。2004年6月，國務院國資委印發(fā)《關于中央企業(yè)建立和完善國有獨資公司董事會試點工作的通知》，提出了國有獨資公司董事會建設的指導意見，明確了第一批試點企業(yè)名單，包括神華集團、寶鋼集團、中國高新投資集團、中國誠通、國藥集團、中國國旅、中國鐵通等7家企業(yè)。該通知還要求：“對于可以實行有效的產(chǎn)權多元化的企業(yè)，通過建立和完善國有獨資公司董事會，促進企業(yè)加快股份制改革和重組步伐，并為多元股東結構董事會的組建和運轉奠定基礎。對于難以實行有效的產(chǎn)權多元化的企業(yè)和確需采取國有獨資形式的大型集團公司，按照《公司法》的規(guī)定，通過建立和完善董事會，形成符合現(xiàn)代企業(yè)制度要求的公司法人治理結構。將國資委對國有獨資公司履行出資人職責的重點放在對董事會和監(jiān)事會的管理，既實現(xiàn)出資人職責到位，又確保企業(yè)依法享有經(jīng)營自主權。”

2005年4月，國務院印發(fā)《關于2005年深化經(jīng)濟體制改革的意見》，明確提出“以建立健全國有大型公司董事會為重點，抓緊健全法人治理結構、獨立董事和派出監(jiān)事會制度”。同年10月，國務院國資委啟動了中央企業(yè)完善和建設董事會試點工作，在上海寶鋼大廈召開了寶鋼集團董事會試點工作會議，寶鋼集團成為第一戶開展規(guī)范董事會建設的企業(yè)。此后，國務院國資委按照先易后難、分批進行、穩(wěn)步推進的原則，成熟一家、規(guī)范一家，積極推進符合條件的中央企業(yè)建設規(guī)范的董事會。在試點探索基礎上，2009年3月，國務院國資委印發(fā)《董事會試點中央企業(yè)董事會規(guī)范運作暫行辦法》，對中央企業(yè)董事會試點工作進行了規(guī)范。有關中央企業(yè)結合自身特點，不斷完善董事會規(guī)范運作的相關制度，包括公司章程、董事會和專門委員會的職責和議事規(guī)則、對外部董事信息提供制度、總經(jīng)理工作規(guī)則等，形成了一套規(guī)范董事會建設制度辦法，對規(guī)范董事會建設試點工作提供了有力支撐。開展規(guī)范董事會建設試點，對形成出資人、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層各負其責、協(xié)調運轉、有效制衡的符合現(xiàn)代企業(yè)制度要求的公司法人治理結構起到了積極促進作用，得到了各方認可。

在試點工作中，有的企業(yè)主業(yè)上市、有的整體上市，形成了集團公司與上市公司“雙層董事會”架構。圍繞這兩個決策主體規(guī)范有效運作，有關企業(yè)在探索中總結出了“寶鋼模式”“神華模式”“中鐵模式”等各具特色的三個模式。第一，“寶鋼模式”。寶鋼股份公司的資產(chǎn)占集團資產(chǎn)的57%，兩個董事會是兩個完全獨立的決策主體，兩個決策主體的職能邊界劃分得非常清楚。集團董事會負責寶鋼集團的發(fā)展；對于鋼鐵主業(yè)，集團對股份公司有一個授權范圍，授權范圍內(nèi)的事項由股份公司董事會決定。第二，“神華模式”。當時中國神華的資產(chǎn)占集團資產(chǎn)的62%。神華模式的核心是“整體上市”，在整體上市過渡期，集團公司的存續(xù)企業(yè)日常經(jīng)營委托給中國神華，神華集團不設總部部門，在此前提下，集團公司和中國神華董事會各9人，其中5個人是交叉的。集團公司董事會負責范圍是整個神華集團的整體發(fā)展；中國神華董事會遵守資本市場一切合規(guī)性的要求，對股民負責。第三，“中鐵模式”。中鐵99%的資產(chǎn)在股份公司，中鐵模式是弱化集團公司董事會。決策職能在股份公司，重大事項決策的任務都授權給股份公司董事會，中國中鐵集團真正的決策主體就是股份公司董事會，包括領導班子、日常工作機構，都在股份公司層面。

建立外部董事制度，并要求外部董事占董事會成員多數(shù)，是吸取20世紀90年代董事會建設經(jīng)驗教訓，規(guī)范董事會建設的關鍵性制度安排，目的是使董事會能夠作出獨立于經(jīng)理層的判斷，實現(xiàn)決策與執(zhí)行分開。外部董事不在公司擔任除董事和董事會專門委員會有關職務外的其他職務，不負責具體經(jīng)營管理事務，與內(nèi)部執(zhí)行董事相比，他們不在企業(yè)全日制坐班，地位比較獨立和超脫，既有利于維護經(jīng)理層的執(zhí)行主體地位，又不易與經(jīng)理層形成利益共同體，與出資人之間的委托代理關系更為有效。實踐證明，實行外部董事占多數(shù)的制度，抓住了國有企業(yè)建立董事會、完善公司法人治理結構的關鍵。外部董事在履職中，能夠更好地代表出資人利益，在公司戰(zhàn)略監(jiān)控、重大決策和選擇經(jīng)理人等方面發(fā)揮了獨有作用。這些試點探索，為中央企業(yè)及所屬企業(yè)、地方所屬企業(yè)推行外部董事占多數(shù)的董事會提供了寶貴經(jīng)驗。

三、堅持和完善外派監(jiān)事會制度(4)

國務院國資委成立后，中央企業(yè)工作委員會對外派監(jiān)事會的管理職能轉由國務院國資委履行，由國務院國資委代表國務院向國有獨資公司派出監(jiān)事會，監(jiān)事會依照《公司法》《國有企業(yè)監(jiān)事會暫行條例》的規(guī)定履行監(jiān)督職責。國務院國資委積極探索外派監(jiān)事會與加強董事會建設相結合的有效途徑和工作機制，使董事會決策和監(jiān)事會監(jiān)督有效結合，變事后監(jiān)督為當期監(jiān)督，增強監(jiān)督的有效性和靈敏性，改善和強化對企業(yè)的監(jiān)督工作。監(jiān)事會主席、監(jiān)事都列席了試點企業(yè)董事會會議和大部分專門委員會會議，對董事履職、薪酬等情況進行監(jiān)督檢查，對董事會、外部董事的工作進行評價。