第二節　建立現代企業制度

1993年11月，黨的十四屆三中全會提出建立現代企業制度，并將其作為公有制與市場經濟相結合的有效途徑和國有企業改革的方向，這標志著我國國有企業改革從政策調整進入制度創新階段。面對國有企業普遍虧損的困境，黨中央提出了“抓大放小”的改革思路，積極開展國有大中型企業建立現代企業制度試點，推進國有中小型企業放開搞活改革，逐步探索出適合中國國情的現代企業制度規范，實現微觀市場主體再造。

一、國企改革走向制度創新之路

進入20世紀90年代以后，隨著多種所有制經濟的發展，市場競爭日益加劇，結構調整壓力不斷加大，一些國有企業經營效益不佳，有的甚至成為中央和地方政府的沉重負擔。同時，許多國有企業政企不分、經營自主權難以落實、企業負盈不負虧、企業組織制度不科學等深層次問題不斷暴露。僅僅依靠政策性調整已經解決不了這些問題，也難以讓市場機制充分發揮作用。因此，國有企業改革逐步從以放權讓利為主要內容的政策調整向以建立現代企業制度為主要內容的制度創新轉變。

1993年11月，黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》（以下簡稱《決定》），首次正式提出了建立現代企業制度，并將其作為國有企業改革的方向。《決定》指出，建立現代企業制度是發展社會化大生產和市場經濟的必然要求，是我國國有企業改革的方向。現代企業制度具有以下五個基本特征：一是產權關系明晰，企業中的國有資產所有權屬于國家，企業擁有包括國家在內的出資者投資形成的全部法人財產權，成為享有民事權利、承擔民事責任的法人實體。二是企業以其全部法人財產，依法自主經營、自負盈虧、照章納稅，對出資者承擔資產保值增值的責任。三是出資者按投入企業的資本額享有所有者的權益，即資產收益、重大決策和選擇管理者等權利。企業破產時，出資者只以投資企業的資本額為限對企業債務負有限責任。四是企業按照市場需求組織生產經營，以提高勞動生產率和經濟效益為目的，政府不直接干預企業的生產經營活動。企業在市場競爭中優勝劣汰，長期虧損、資不抵債的應依法破產。五是建立科學的企業領導體制和組織管理制度，調節所有者、經營者和職工之間的關系，形成激勵和約束相結合的經營機制。

《決定》指出，對具備條件的國有大中型企業，單一投資主體的可依法改組為獨資公司，多個投資主體的可依法改組為有限責任公司或股份有限公司。上市的股份有限公司，只能是少數，且必須經過嚴格審定。國有股權在公司中占有多少份額比較合適，可按不同產業和股權分散程度區別處理。生產某些特殊產品的公司和軍工企業應由國家獨資經營，支柱產業和基礎產業中的骨干企業，國家要控股并吸收非國有資金入股，以擴大國有經濟的主導作用和影響范圍。對于小型國有企業，則可以探索承包經營、租賃經營、股份合作制、出售等多種形式開展公司制股份制改革。

企業改革進入制度創新階段，要求從法律制度上予以保障。與20世紀80年代的企業改革發展相適應，1988年出臺的《中華人民共和國全民所有制工業企業法》（以下簡稱《全民所有制工業企業法》），從法律上確立了國有企業是獨立的法人主體，是具有依法自主經營、自負盈虧、獨立核算的社會主義商品生產的經營單位。這是中華人民共和國成立以來規范國有企業管理體制和經營行為的第一部基本大法。1992年頒布的《全民所有制工業企業轉換經營機制條例》，進一步規定了國有企業14條經營自主權。隨著國有企業現代企業制度改革目標的確立，將這一時期改革的成果和具體措施逐步納入規范軌道，將成熟的做法制度化、法律化迫在眉睫。1993年12月，《中華人民共和國公司法》（以下簡稱《公司法》）正式頒布，確立了公司制的法律基礎。

《公司法》規范了公司的組織形式和治理結構，確立了有限責任公司和股份有限公司兩種基本的公司形態，為國有企業公司制改革創設了一種新的公司形態——國有獨資公司。《公司法》是建立現代企業制度的一部重要基礎性法律，它進一步完善了企業法人制度，規范了公司的組織形式和治理結構，突出了公司、股東、職工和債權人的權益保護。從此，我國企業制度的基礎法律規范從《全民所有制工業企業法》過渡到《公司法》，為國有企業推進公司制股份制改革創造了條件，具有劃時代的重要意義。

二、建立現代企業制度試點

黨的十四屆三中全會后，國務院決定選擇100戶國有大中型企業作為建立現代企業制度試點。1994年11月，國務院召開全國建立現代企業制度試點工作會議，宣布了100戶試點企業名單，提出“到本世紀末，使國有大中型企業基本建立起與社會主義市場經濟體制相適應的經營機制和現代企業制度，在社會主義市場經濟中發揮主導作用”，試點工作正式啟動。隨后，各地區、各部門也相繼選擇一批企業進行試點。據統計，到1998年底，全國各級共有2714戶企業進行了試點工作。

為落實試點工作，國家經貿委于1995年先后發布了12個配套規范性文件，涉及試點政策指導、“撥改貸”轉增資本金、勞動社會保險制度、領導班子建設及其他相關政策規范。各試點企業結合本地區、部門和企業實際，提出各自在試點中需著力解決的關鍵問題，研究制定試點實施方案。試點方案內容包括：明確國有資產投資主體、明確授權經營的國有資產范圍、企業與政府的關系；改制后的公司組織體系、經營形式、法人治理結構；明確企業“三改一加強”（即改制、改組、改造和加強管理）的目標和內容；明確人員分流和安置；加強黨的組織建設與領導，發揮工會與職工代表大會參與民主管理的作用等。同年10月，國家經貿委召開全國企業改革試點工作經驗交流會，組織各地方交流試點典型經驗，如：上海采用“六個一塊”（即主體多元吸一塊、存量盤活調一塊、債權轉股換一塊、兼并破產活一塊、企業發展增一塊、政府扶植補一塊）的辦法降低企業債務；山東推行“三放兩不放”（“三放”，即放開生產經營、放開改制形式、下放干部管理權限；“兩不放”，即不放對國有資產的監管、防止流失，不放依法經營和照章納稅）等。1996年5月，國家經貿委制定《國務院確定的百戶現代企業制度工作試點階段目標要求（試行）》，對試點工作提出階段性目標要求，要求試點單位“企業產權關系清晰；確立董事會作為公司地位；明確董事會資產經營責任；明確經理等高級管理人員職責；依法成立監事會并履行監督職責；維護《公司章程》的權威性和嚴肅性；發揮黨組織的政治核心作用；完善工會工作和職工民主管理”等。

試點的總體目標是初步建立符合現代企業制度要求的領導體制和組織制度，轉換經營機制，通過“三改一加強”，經濟效益有所提高，虧損企業扭虧或轉化。開展的主要工作有：一是在清產核資、界定產權、清理債權債務、評估資產的基礎上，抓緊辦理確定企業法人地位所需的法律文件。二是建立符合《公司法》規范的公司法人治理結構，形成由股東會、董事會、經理層和監事會組成的法人治理結構。三是進行存量資產重組，依法構造母子公司體制。企業可以結合具體情況，采取部分債權轉為股權、吸引國內外法人資本投入或置換產權等形式，將具備條件的所屬企業依法改制為多元投資主體的有限責任公司或股份有限公司。四是加大企業內部改革力度，推進勞動、人事制度和分配制度改革。五是建立健全各項管理制度，切實加強內部管理。六是根據國家產業政策和國內外市場狀況，落實技術改造措施。七是規定可按照程序，向國務院有關部門申報外經、外貿、外事權及申辦財務公司和申請股票上市。八是要求制定轉變政府職能、對試點企業實行新的管理制度的方案，明確主管領導和有關部門搞好試點工作的責任。

截至1997年底，100戶試點企業除上海無線電三廠解散、淄博化纖總廠被齊魯石化公司兼并外，其余基本進行了公司制改造。試點企業中，有17戶企業由工廠直接改制為股權多元化的公司制企業，其中改制為股份有限公司的有11戶；有69戶企業由工廠改制為國有獨資公司，其中再由國有獨資公司作為投資主體，將生產主體部分改制為股份有限公司或者有限責任公司的有29戶；有10戶企業由原行業主管廳局“轉體”改制為國有獨資公司。試點企業中有40戶實現改制上市。

百戶國有企業建立現代企業制度試點取得了積極成效。一是企業法人財產制度逐步確立。初步樹立了出資人概念，明確了國有資本出資人以及國有資產經營責任。二是企業產權結構趨于多元化。包括國家股、國有法人股、其他法人股、個人股和外資股在內的多元股東格局逐步形成，多元股東公司成為公司制企業的一種重要形式。三是為試點企業拓寬了融資渠道。在國家向國有企業注入資本金有限的情況下，對那些有發展潛力而負債較高的企業，通過公司制改造，實現投資主體多元化，大量籌集股權投資，有效解決企業發展資本金短缺的問題，為企業的進一步發展奠定基礎。四是促進了試點企業經營機制轉換。公司制改制強調要建立適應市場競爭要求的經營機制，防止出現“穿新鞋走老路”現象。試點企業始終把轉換經營機制放在突出位置，在推進企業內部勞動人事和分配制度改革等方面做了大量工作。五是為深化國企改革積累了經驗。在廣泛深入的實踐經驗基礎上，逐步形成國有大中型企業建立現代企業制度的基本規范，為指導國有大中型企業制度創新、加強管理提供了重要依據。

三、明確建立現代企業制度的基本規范

1999年9月，黨的十五屆四中全會通過《中共中央關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》，提出到2010年，建立比較完善的現代企業制度的目標。隨著現代企業制度試點的深入，國務院提出了進一步規范的要求。2000年3月，《政府工作報告》指出，“抓緊制定符合我國國情的現代企業制度的基本規范，使企業有所遵循”。同年9月，國務院辦公廳轉發國家經貿委《國有大中型企業建立現代企業制度和加強管理基本規范（試行）》（以下簡稱《基本規范》），要求各國有大中型企業將之作為指導今后一個時期改革、改組、改造和加強管理的重點貫徹落實，將現代企業制度引向深入。《基本規范》的發布實施標志著國有企業建立現代企業制度工作進入規范化階段。《基本規范》內容既涉及法人治理結構，也涉及企業內部管理各環節，其中“政企分開與法人治理結構”確立的原則和要求，對后續建立和完善現代企業制度發揮了基礎性作用。主要內容包括：

實現政企分開。政府通過出資人代表對國家出資興辦和擁有股份的企業行使所有者職能，不干預企業的日常經營活動，并努力為企業創造良好的外部環境。企業依法自主經營、照章納稅、自負盈虧，以其全部法人財產獨立承擔民事責任。政府以投入企業的資本額為限對企業的債務承擔有限責任。企業不再套用黨政機關的行政級別，也不再比照黨政機關干部的行政級別確定企業經營管理者的待遇，實行適應現代企業制度要求的企業經營管理者管理辦法。分離企業辦社會職能，位于城市的企業，要逐步把所辦的學校、醫院和其他社會服務機構移交地方政府統籌管理，所需費用可在一定期限內由企業和政府共同承擔，并逐步過渡到由政府承擔，有些可以轉為企業化經營。獨立工礦區也要努力創造條件，實現社會服務機構與企業分離。

國有資產實行授權經營。國有資產規模較大、公司制改革規范、內部管理制度健全、經營狀況好的國有大型企業或企業集團公司，經政府授權，對其全資、控股或參股企業的國有資產行使所有者職能。被授權企業應當有健全的資產管理、股權代表管理、全面預算管理、審計和監督管理制度，對授權范圍內的國有資產依法行使資產收益、重大決策和選擇管理者權利，并承擔國有資產保值增值責任。

實行股份制改造和完善公司治理。除必須由國家壟斷經營的企業外，其他國有大中型企業應依照《公司法》逐步改制為股權多元化的有限責任公司或股份有限公司。建立規范的法人治理結構，依照《公司法》明確股東會或股東大會、董事會、監事會和經理層的職責，并規范運作。充分發揮董事會對重大問題統一決策和選聘經營者的作用，建立集體決策及可追溯個人責任的董事會議事制度。董事會中可設獨立于公司股東且不在公司內部任職的獨立董事。董事會與經理層要減少交叉任職，董事長和總經理原則上不得由一人兼任。強化監事會的監督作用，依照國務院頒布的《國有企業監事會暫行條例》，國有重點大型企業監事會由國務院派出，對國務院不派出監事會的國有企業，由省級人民政府決定派出，依法履行監督職責。國有控股的公司制企業，監事會中的國有股東代表半數以上應由不在企業內部任職的人員擔任。

建立母子公司體制，企業集團應按照《公司法》的要求建立母子公司體制，母公司對子公司依法行使出資人權利并承擔相應責任。子公司應依法改制，建立規范的法人治理結構。大型企業內部管理層次要科學、合理，除極少數特大型企業集團外，企業集團的母子公司結構一般應在三個層次以內。

四、改制上市加速推進

1993年6月，國務院印發《關于同意上海石化總廠等9家企業股份到香港上市的通知》，開啟了國企利用境外資本市場推進股份制改革的序幕。1993年7月，中國首家境外上市公司——上海石油化工股份有限公司同時在美國紐交所和香港聯交所掛牌交易。1990—1996年，國有企業通過股票市場發行股票融資1138億元，發行企業債券1565億元，股票市值從12.34億元迅速增長至9842億元，增長了789倍(5)。

1996年12月，證監會印發《關于股票發行工作若干規定的通知》，要求優先考慮國家確定的1000家特別是其中的300家重點企業，以及100家全國現代企業制度試點企業和56家試點企業集團，開始將證券市場發展和國有企業改革聯系起來。1997年9月，證監會印發《關于做好1997年股票發行工作的通知》，要求重點支持關系國民經濟命脈、具有經濟規模、處于行業排頭兵地位的國有大中型企業，特別要優先鼓勵和支持優勢國有企業通過發行股票收購兼并有發展前景但目前還虧損的企業(6)。國有企業成為上市融資的主力軍，1997年從資本市場累計募集資金達1791億元，是1990—1996年國企股票市場募集資金總和1138億元的近1.6倍。1998年3月，北京有色金屬研究總院所屬有研半導體材料股份有限公司在上海證券交易所成功上市，成為我國轉制科研院所中第一家公開發行股票的公司。

1999年開始，中國石油、中國石化和中國海油三大集團在分拆核心業務的基礎上，依據《公司法》要求，遵循“主業與輔業分離、優良資產與不良資產分離、企業職能與社會職能分離”的原則，通過“業務、資產、債權債務、機構、人員”等方面的整體重組改制后，由各自母公司獨家發起設立股份有限公司并上市，登陸國內外資本市場。其中，中國石化1999年實行整體股份制改革，將盈利能力強的主業資產整體劃入新成立的中國石油化工股份公司，將工程建設、化工產品銷售、油田技術服務等當時盈利不佳的輔業資產剝離。2000年10月，中國石化在香港首次公開發行股票并上市，共發行167.8億股股票，募集資金24.6億美元。2001年7月，中國石化在境內公開發行股票并上市，共發行28億股股票，募集資金108億元。上市后，中國石化充分發揮專業化和綜合一體化優勢，同時加大未上市業務改革力度，企業綜合實力大大提高。

國有基礎電信企業在政企分離、政資分離的基礎上，加快企業化改革步伐，推進主輔分離，四大基礎電信公司都實現了主要資產的境外上市和股權多元化，為企業的改革發展提供了重要的資金支持。電信企業境外上市都采用了“整體上市、分步實施”的模式。中國移動于1997年10月先以盈利能力較強的廣東和浙江兩省的移動業務為主體在香港上市，融資42億美元，此后不斷注入優質資產，于2004年完成主要資產的整體上市。中國聯通于2000年6月將部分資產以紅籌方式在香港、紐約兩地成功上市，2003年實現GSM網絡資產的整體上市。中國電信于2002年11月將效益好、競爭力強的廣東、浙江、上海和江蘇四省市子公司企業進行整合和股份制改造，成功實現在紐約和香港掛牌交易。中國網通于2004年11月將部分資產以紅籌股方式在紐約、香港兩地上市，2005年9月完成了主要網絡資產的海外上市。

總體來看，這一時期，國有企業一般采取分拆方式發行上市，將企業的盈利性業務分拆出來，組建新企業公開發行股票和上市，而盈利性較差甚至虧損的業務則放在原企業中，原企業一般被稱為存續企業。在這樣的結構下，上市公司仍然由存續企業控股。這種分拆式上市的優點是，在一些國有企業資產的整體狀況并不符合上市條件或者難以獲得較高發行價的情況下，將一部分優質資產分拆出來及時實現上市或獲得比較理想的發行價格，使國有企業的一部分可以接受證券市場的規則，公司治理得到一定程度改善，同時也使企業發展獲得資金支持。然而，這種分拆式上市也產生了一定不利影響：由于企業整體被拆分為上市和非上市兩個部分，兩部分業務之間的有機聯系客觀存在，導致大量關聯交易和同業競爭，而且由于存續企業是上市公司控股股東，有些企業還出現了母公司占用上市公司資金的現象。另外，國有企業這一時期加快推進改制上市，還產生了其他一些問題，如有些國有企業重上市、輕改制，形式上進行了公司制改造，但運營體制和機制沒有改變，有些企業存在股權分置、國有股“一股獨大”等，這些問題需要隨著改革的不斷深入逐步解決。盡管存在各種各樣的問題，但更為重要的是，改制上市為企業改革發展提供了重要的資金支持，促進了企業內部資源整合和規范運作，國有控股企業成為上市公司的主力軍，推動國有經濟與市場經濟進一步融合，同時也促進了資本市場加快發展。