從分封制到郡縣制的發展演變

從分封制到郡縣制的發展演變，是中國古代政治制度史上的一個重大問題。這個發展是社會經濟發生變革的結果，經歷的時間是很長的，變化是比較復雜的。無論分封制和郡縣制都發生過性質的變化。弄清分封制和郡縣制的發展演變，對于認識中國古代尤其是先秦整個政治制度的演變，是很有好處的。下面想從四個方面對這個問題加以探討。

西周分封制的特點

西周分封制來源于商代的分封制，是商代分封制的進一步發展。周武王在克商之后推行的分封制有其自身的特點。周滅商之后，商貴族的勢力仍然很大。因為周原來只是商的一個小諸侯國。從周原出土的甲骨文看出，周是由商的一個小諸侯國發展壯大起來的。它聯合了許多周圍的諸侯和部族一起發動進攻，才滅掉了商。由于商朝貴族對人民的壓迫剝削很殘酷，矛盾很尖銳，武王在牧野只用了一天時間就打敗了商。殷紂王兵敗自焚，周武王很快取得了勝利。但當時商王畿內所保留的貴族勢力還很大，所以周武王把紂王的兒子武庚分封到商的統治中心區，又派周王室貴族管叔、蔡叔、霍叔作為三監加以監視。當時武王只占領了中原地區，山東一帶仍為東夷所占有。武王死后，其弟周公攝政。武庚勾結管叔、蔡叔發動武裝叛亂，周公花了三年時間東征，才平定了這場叛亂。東征之后，雖然消滅了部分殷貴族和東夷貴族的勢力，但是殷貴族在原來商的王畿以內仍有一定勢力。周公鑒于三監非但不能有效地監督殷貴族，反而與之一起叛亂，所以平定叛亂之后，改變對殷貴族就地監督的政策，把部分殷貴族遷到了洛邑，其他殷貴族則由周天子分批分給姬姓諸侯，由諸侯分別帶到自己的封地去。如伯禽封到魯國，就帶去“殷民六族”。周的分封制的特點是把土地、連同土地上的人民一起分封給受封者。土地和人民皆被封君世襲占有和統治，同時還帶去一部分殷貴族。這樣做目的在于分散殷貴族，使之離開原來住的地方，使他們不容易造反，免得對周朝造成威脅。同時把殷貴族分別帶到新的封國去，可以為封君所利用，加強了周貴族的統治力量，從而加強對于封國的統治。當時新分封的諸侯地區往往經濟、文化比較落后，周貴族帶著殷貴族遷去，必然把先進的技術、文化帶去，對發展社會生產力，建立統一的周王朝是有利的。這樣，疆域遼闊的周王朝就建立起來了。在當時歷史條件下，要創建疆域遼闊的王朝，只能采取分封制。這是適應當時社會發展的需要的，因而是進步的。

當時分封的諸侯國，山東地區有齊國和魯國，東北方有燕國，中原還有許多封國。西周所推行的分封制，是分等級分別占有土地、人民、奴隸以及財富的制度。天子對于封君，不僅賞給儀仗、禮樂器和寶物，重要的是分給以“姓”、“族”、“宗”為單位的殷和殷的方國的貴族。例如周公之子伯禽封于魯，分給了“殷民六族”，“使帥（率）其宗氏，輯其分族，將其丑類”。“丑類”就是奴隸。當時“丑”被用作俘虜的稱呼，又被用作獵得野獸的稱呼，因為他們把俘虜看得和獵得野獸一樣。又如分給衛國“殷民七族”，分給唐國“懷姓九宗，職官五正”，懷姓即隗姓，就是赤族的族姓。當時天子也還以“正”、“伯”為單位，將具有世襲官職的舊貴族分賞給諸侯。

周的都城有兩個，即西都鎬京、東都洛邑，分別管轄西方和東方的諸侯，還分別駐有軍隊，以加強統治。西都駐有西六師，東都駐有成周八師，牧野還駐有殷八師。周天子就是通過東西兩都所設的中央政權，使分封的諸侯服從王命，定期繳納貢賦，并聽從征調軍隊，定期朝覲述職。根據古書記載，這些諸侯國的上卿，照例要由周天子派遣。這是周王朝加強管理諸侯的重要手段。

戰國以后的分封制性質的變化

長期以來有個誤解，認為從西周到戰國的分封制似乎一樣。其實不然。戰國時代趙、秦、齊等國分封制的性質已發生變化，世襲的封君在其封國內具有征收居民租稅的特權，但是執政的“相”，常由國君直接派遣，并須奉行統一的法令，更要納貢稅于國君。

戰國時代各國的封君主要特權是征收封國以內的租稅，不僅征收土地的租稅，也還征收手工業和商業的稅，因此據有手工業和商業發達城市的封君，就可以收得大量賦稅，甚至“富于王室”。由于當時封君的主要特權是征收居民賦稅，當時封君的封地常常以戶口計算，如齊國孟嘗君的封地有一萬戶。也有以邑計算的，如商鞅的封邑有十五個。當時受封者不但不占有土地和人民，封君在封地內還必須遵守國家的統一法令，這和西周的諸侯可以在封國內制定法令的情況不同。戰國時代秦、趙等國封君的“相”（統治封地的長官）常由國君直接派遣，于是封君只有征稅權，而無行政權。如秦在滅亡蜀國之后，用原來蜀王的后裔作為蜀侯，同時派“相”和“守”幫助統治，實際的政權就在“相”的手中。戰國七雄中，有些勢力大的封君除了在封地以內有封建經濟特權以外，還在封地以內或封地以外占有部分的土地權。這是封君兼地主。這些封君既可以征收土地稅，又可以直接剝削農民，又可以收工商稅，還有些封君利用免稅特權搞運輸，做生意，所以有相當的經濟實力。但是這些封建性的封君，總的說來政治上的權力遠遠不如西周的封君，不像西周封君那樣在封國以內有獨立的權力。有些戰國時代的封君兼作國王的相國，掌管全國的政權，一時權勢很大，但是一旦免去相國職位，也就沒有多大權力，如秦的穰侯魏冉免相后，“出關就封邑”（即陶邑）；呂不韋免相后“就國河南”，都是孟子所說的“放”。孟子解釋古史傳說中舜封其弟象，說是“封之也，或曰放焉”。為什么叫“封”呢？因為“封之有庳”；為什么又說“放”呢？因為“象不得有為于其國，天子使吏治其國，而納其貢稅焉，故謂之放”（《孟子·萬章上》）。這就是依據戰國時代流行的封君制來解釋的。

秦國自從商鞅變法，實行二十等爵，按軍功大小賞賜各等爵位。第二十等爵位最高，叫“列侯”，后來又稱“通侯”，就是封君性質。商鞅本人就因為建立軍功，受封為商君。說明秦國在商鞅變法以前有分封制，變法以后仍然有分封制。事實上直到秦始皇時也還有分封制，只是分封制的性質發生了根本的變化。所謂“列侯”只有在封地以內征收賦稅的特權，封君只分割享受封建政權一部分賦稅，不掌握封地的行政權和兵權。李斯反對分封秦始皇的諸子為王，這是繼承了商鞅以來秦國傳統的法制，主張有功勞受封賞，“諸子功臣以公賦稅賞賜之”。功臣分封列侯的制度秦始皇還實行。秦始皇二十八年帶大臣出巡瑯邪等地，就有一批列侯在內（見于《瑯邪臺刻石》）。這種分封列侯的制度，李斯不但不反對，也還贊成，而且他本人就是受封為通侯的。秦二世要殺扶蘇，拉攏李斯，說只要答應了，以后李斯可以繼續做通侯，世世稱“孤”，李斯竟然同意了。說明李斯并不反對當時分封列侯的制度，他只是反對沒有功勞的王室貴族受封，反對分封沒有功勞的秦始皇的諸子為“王”，要繼續維護中央集權的封建政治體制。

西漢繼承了秦的分封列侯的制度，只是擴大了這種分封制，在分封“列侯”之上，增加了“諸侯王”一級。由于秦漢之際連年戰爭，劉邦為了戰勝項羽，取得一批將領對自己的支持，不得不分封他們為異姓王。但他成功之后立即削平了異姓諸侯王。而后他又產生了一個錯覺：“懲秦孤立而亡”的教訓，分封了一批子弟為王，史稱同姓諸侯王，結果造成了嚴重的內部矛盾。西漢諸侯王有“掌治其國”的政權。雖然中央為他們派去了王國的太傅、丞相進行監督，規定王國發兵要經中央同意，必須有皇帝的詔書或虎符作為憑證，但是實際上仍然控制不住。由于當時諸侯王的“封國”，占地廣大，人口眾多；有征收土地稅和山川市井之稅的特權；操縱有關國計民生的鑄錢、冶金、制鹽等手工業，政治上和經濟上的實力越來越大。原來西漢分封同姓諸侯王的目的是為了拱衛中央，隨著這些諸侯王實力越來越強大，就不免要走向它的反面，所以后來發生“七國之亂”。等到鎮壓吳楚七國之亂，剝奪了諸侯王操縱封國的政治經濟權力，使諸侯王和列侯一樣，只有“衣食租稅”的特權，西漢才重新鞏固中央集權體制，真正完成統一。

春秋時代縣制的起源和性質

商周兩代都有別都制度。別都的特點是，既是國君時常居住的都城，設有宮室和宗廟，國君常在宗廟舉行祭祀，或對臣下頒發賞賜，同時又是駐屯重兵防守的主要軍事重鎮。春秋時代興起的縣，就是起源于商、周的別都，縣制是別都制度的進一步發展。春秋時代楚、晉等大國所設置的縣，正是邊地軍事重鎮的性質。縣和國都一樣具有征賦和駐屯重兵的特點。楚國時常滅了小國設置為縣，也常以別都改建為縣。

長期以來有個錯覺，認為縣制起源于春秋初，戰國、秦漢只是繼承了這種縣制。其實，春秋時的縣和后來的縣性質不同。戰國時各國的縣的長官，是由中央委派的，必須聽從中央的命令，推行各種政策，屬于地方政權性質。春秋時代縣的性質就不同。縣在西周時，是天子統治的王畿以內的地方組織名稱，但具體情況還不大清楚。春秋初期，秦、楚、晉等大國都已設有縣。可能秦和楚的縣出現較早。縣最早設在這些大國的邊境地區，往往滅掉一個小國，就要在那個地方設縣。晉國設縣可能晚一些。春秋時期有關秦的縣的材料不多，情況不太清楚。楚國的材料比較多，比較清楚。楚滅掉小國便在邊境地區設縣，也有把滅掉的小國國都變為縣，或者是在邊境上設“別都”，后來改建為縣。縣是直屬于國君的統治地區，常常是國君到邊境上處理軍國大事或重大問題的地方。楚國在當時既要擴充勢力，爭霸中原，就不斷向北推進。往往滅掉一些小國便設立一些縣，所以縣一般多設在北方邊境地區，縣具有邊防重鎮的性質。這些縣里的貴族和“國人”都被編制成軍隊，軍隊的長官也就是縣的長官，叫做“縣尹”，或者尊稱為“縣公”，就是一個縣軍隊的統帥。當時打仗用四匹馬拉的戰車，車上有三個甲士：一個是馭手，一個是弓箭手，一個執戈或矛，他們是作戰的主力。軍隊以貴族為骨干，擔任各級軍官，甲士多數是“國人”，是統治階級的下層。打仗用“車戰”，兵力按戰車的數目計算。有的小縣有戰車一百乘（輛），有的大縣有一千乘（輛）。有些大國有很多的縣，總共有一萬輛戰車，就號稱“萬乘之國”。楚國的縣，有的原來是一個國家的國都。當時住在都城里和近郊的統治階級下層叫做“國人”，“國人”有服兵役的責任，要編成軍隊。楚國有許多縣是滅了小國建成的，所以這些縣的軍隊就是由原來小國的軍隊改編而成。“國人”是統治階級。國家有許多大事是要同“國人”商量的，“國人”有政治權利，同時又有參加軍隊的責任，也可以從中挑選一些小官吏。當時的“國”與“野”有嚴格界限。國都以“郊”為界，郊外稱“野”，住的主要是“庶人”，或者稱“野人”，就是直接的農業生產者；郊內稱“國”，住的主要是統治階級。“國”原來有廣義和狹義，狹義的“國”只是指國都的近郊以內地區；廣義的“國”是指整個國家。這種“國”、“野”對立的制度實質上就是貴族實行統治剝削的制度。

春秋時代楚國的縣屬于邊防重鎮性質，縣尹就是一縣軍隊統帥。春秋時代的官職是由貴族世襲的。所說的官職世襲，并不是同樣的官職父子相襲，只是按貴族的等級地位輪流擔任差不多的官職。當然個別也有同一官職父子相襲的。當時縣尹作為一種重要官職同樣是由重要貴族輪流擔任的，個別也有父子相襲的。因此這樣的縣，實質上還是由貴族統治的邊防重鎮，與戰國以后作為封建政權體制下地方組織的縣顯然不同。

縣尹同封君當然也不同。縣尹是可以由國君調配的，但也只能在一定范圍內調配，也就是選取重要貴族去輪流擔任。封君是世襲的。春秋時的縣制還是貴族政權下的縣制。縣尹仍然是貴族官職的一種，其優點是國君可以借此集權。滅了一個小國，土地可以不分封，設了一個縣，縣尹可以由國君調動。這樣，國君的權力比較容易集中。但這樣發展下去也會出問題。因為楚國的大縣的兵力有千乘，四個大縣就可以多達四千乘，到春秋晚期有的縣尹就尾大不掉，乃至起來造反。由于縣尹勢力的增長，國君常常被縣尹們殺掉，失去政權。這樣就成為內亂的一個重要原因。從這一點來看，也可以看到春秋時代楚國縣的性質與戰國以后的縣不同。

春秋前期晉國的縣，與楚國的縣有許多相同之處。其縣的長官叫“縣大夫”。這些縣大夫也有世襲的。如晉文公時有個大臣趙衰，是原大夫。趙衰有幾個兒子，其中一個兒子叫趙同，繼承了他的位子，所以這個兒子又叫原同。楚國有個臣子叫申公巫臣。申公就是原來楚國申縣的長官，后來到晉國作邢大夫，他的兒子也繼承他的地位作邢大夫，以后因事被殺。晉國的縣比較小，所以沒有發生大的問題。春秋后期，晉國卿大夫勢力膨脹，其勢力范圍就包括不少縣，卿大夫相互間還爭奪縣。到春秋末期，晉國的縣都為卿大夫所占有，大約共有五十個縣，有五千輛戰車。在卿大夫互相吞并的過程中，被攻滅了的卿大夫的領地也被改成了縣。晉國的縣比較小，有的只相當于楚國縣的十分之一。楚國出兵打仗，楚王調發軍隊，縣也一起調發軍隊，所以楚國軍隊很多。晉國也有類似的情況，如公元前520年晉籍談、荀躒曾率九州之戎以及“焦、瑕、溫、原之師”，護送周天子入王城，焦、瑕、溫、原之師就是四個縣的軍隊。

春秋晚期出現了郡。郡最初比縣要小。公元前439年，趙國的卿趙簡子同范氏、中行氏打仗，趙簡子和幫助輸送給范氏糧食的鄭國交戰，宣誓說：“上大夫受縣，下大夫受郡。”郡原來設在邊地，雖然占地大，但比較荒涼，地位不如縣。

戰國以后郡縣制的發展演變

戰國以后的縣，性質與春秋的縣不同。由于經濟制度變革，政治制度也隨之發生變化。春秋時代各國的重要官職由卿大夫世襲，戰國時取消這種世襲，出現了官僚制度。國君可以隨意挑選人做官。如有的說客因其進言得到國君信任，便可立即被任命為丞相。而戰國以前，任命貴族為官，要在宗廟里舉行冊命儀式。戰國時代任命官職開始用璽（即圖章），任命時只要發給官璽，免官時只要奪印或收璽即可。戰國時代還有了上計制度，對地方官進行年終考核。規定縣官到年終要見國君，帶上統計的簿冊，包括土地開墾情況、種植面積、人口增長數字、稅收及其他統計數字，以便國君了解該縣一年的治理情況。《商君書·去強篇》說：“強國知十三數”，就是需要十三種統計數字。根據各種統計數字，認為治績好的升官，差的就調任或免職。戰國時還有“行縣”制度，就是國君、丞相或郡守到縣里去巡視，到社會上去查訪，了解縣的治理情況。戰國時已開始有監察制度，就是派官員去監察縣的長官執行政令情況以及有無違反法令的行為。由于這些制度的建立，才能普遍地推行郡縣制。古書記載這樣一個故事：西門豹作鄴令，為人正直清廉，不肯給上司送禮，一年上計的結果不好，國君要將他免職，他請求再等一年。這一年他送了禮，上計的結果就好多了。因此，他認為政治不上軌道，要求辭職而去。這個故事說明單有上計制度是不行的，必須有好的風紀，并有其他制度相配合。秦漢以后上計制度還一直實行，中央政府的各種統計表冊就是依據上計編制的。

郡長官叫“守”或“太守”。“守”原為鎮守邊境軍隊的長官，后來變為行政長官。因為郡的范圍大，所以郡下要劃分縣，實行郡縣兩級制。戰國時代除了齊國設有五都之制，沒有設郡以外，各大國都先后推行郡縣制。秦推行郡縣制較晚，商鞅變法才正式把縣制推行到全國。那時秦還沒有設郡。秦的設郡較遲，大概開始于秦惠王時，是向別國學來的。戰國后期秦在戰爭中不斷取得勝利，每攻克一個地方便設郡，這是適應戰爭需要而設立的。秦在統一全國過程中陸續設了三十六郡，最后有四十余郡。秦之所以能統一全國，郡縣制的普遍推行是起了作用的。

特別要指出，郡縣制的形成，該與楚、晉、秦等大國為了加強中央集權和加強邊防有關。春秋時代楚國往往把兼并得來的小國改建為縣，也常把作為邊地防守重鎮的別都改建為縣。春秋末年以后，晉國又在新得比較荒涼的邊地設郡，面積較縣大得多，而地位要比縣低，所以趙簡子在作戰時宣誓說：“克敵者上大夫受縣，下大夫受郡。”（《左傳》哀公二年）等到戰國時代隨著經濟的發展，邊地逐漸繁榮，也就在郡下分設若干縣，于是產生郡縣兩級制的地方行政組織。這種郡縣兩級制，最初推行于三晉地區，后來秦、楚、燕等國相繼效法而推行。

正因為郡縣的設置與加強邊防有關，戰國時代各大國所設的郡主要還在邊防地區。如魏設西河郡和上郡是為了防秦；趙設云中、雁門、代郡是為了防林胡、樓煩；燕設上谷、漁陽、右北平、遼西、遼東等郡，主要是為了防東胡。戰國時代七大國之間，長期進行相互兼并的戰爭，因而都在中原地區的邊境陸續設郡，例如楚的春申君原封于淮北，后來以“淮北地邊齊，其事急，請以為郡便”為理由，請改封于江東。自從戰國中期以后，各大國為了加強邊防，紛紛在交界處設郡，如上黨地區是三晉的交界，地勢險要，趙、韓兩國都曾在上黨設郡。

當戰國時代，郡既擔負防守邊境的作用，因一郡的首長稱為“守”，或者尊稱為“太守”，常由武將充任，《韓非子·亡征篇》就把“出軍命將”和“邊地任守”相提并論。郡守既是一郡的行政長官，更是征發一郡壯丁防守和出征的統帥。戰國時代隨著經濟政治的發展，各大國的官僚組織已文武分家，分別以相國和將軍為首腦，但是郡守的職司還是文武合一的，這到戰國晚期還是如此。如李斯所上韓王的書，講到秦王“令蒙武發東郡之卒”，這時蒙武正為東郡的郡守。

戰國時代只有齊國始終沒有設郡，依然推行別都的制度，設有“五都”，除了國都臨淄為中心以外，四邊都設有作為邊防重鎮的別都。五都都設有常備兵，稱為“五都之兵”或“五家之兵”，在對外作戰時“五都之兵”常用作戰斗的主力。都的長官稱為“都大夫”，既是一都的行政長官，又是統率“五都之兵”的主將。