第三節　組織機構

一、概述

（一）組織機構的概念

關于組織，有動態和靜態兩種理論。動態理論認為：所謂組織，就是圍繞一項共同目標建立組織機構，并對組織機構中全體人員指定職位，明確職責，交流信息，并協調其工作，在實現既定目標中獲得最大的效率。靜態理論認為：組織就是按照一定的目的、任務和系統建立起來的集體。

那么什么是機構呢？機構一詞原指各組成部分間具有一定相對運動的裝置。將這一意義引申到社會領域，泛指工作機關或工作單位，同時也指機關單位的內部組織。

組織與機構相比較，組織一詞的外延較寬，內涵較窄；機構一詞外延較窄，內涵較寬。因此，組織的含義包括了機構，機構僅是組織的一種，所有的機構同時也是組織，但是，機構比組織更嚴密，是由法定的程序批準而成立的，內部有明確的職責、性質、隸屬關系，有專門的工作人員。可以這樣認為，機構是組織的產物，是組織內部各個相對獨立、構造嚴密、互相交換物質與信息的結構體。

因此，組織機構不僅是組織和機構同義詞的反復，而且是組織與機構以及相互間關系的高度概括。

鐵路的組織機構，從廣義上說，就是在一定的鐵路管理體制基礎上建立起來的組織管理形式。從狹義上說，就是鐵路內部機構的特征和相互聯系。

（二）組織機構和管理體制的關系

企業管理體制是企業內部的各種經濟活動的管理方式。組織機構則是依據既定的企業管理體制的需要，對每個管理環節建立相應的組織形式。因此，它們之間的關系，是企業管理方式和企業組織形式之間的關系，其中，居主導地位的是管理體制，但組織機構的選擇對管理體制的實現有著重要的影響。

一方面，管理體制決定組織機構。企業管理體制通過組織設計，選定合理的組織機構，決定組織機構的性質、領導隸屬關系，規定各部門之間的相互關系，明確機構間信息反饋渠道和相互協調的方法，同時也決定了組織機構的建立、撤銷或調整。

另一方面，管理體制必須依賴于組織機構來實現。因為一定的內容，必須需要有一定的形式來表現。管理體制只是一種管理方式的組織設計，它對企業的各種管理工作提出決策要求，而要實現這些要求，必須建立一定的組織機構。否則，管理體制只是一種設想。

由此可見，管理體制和組織機構，兩者既有區別又密不可分。全面認識管理體制和組織機構的辯證關系，對于正確處理管理體制和組織機構兩者的關系，搞好編制工作具有重要意義。

二、組織機構的劃分

（一）劃分組織機構類型和意義

劃分組織機構類型的目的，是為了更好地對各種組織機構進行管理。科學地劃分企業內部組織機構，對于合理設置、有效運用組織機構有著積極意義。

1.可以加深對組織機構的認識

要熟練地管理企業組織機構，認識和掌握組織機構的特征及其內在規律，是基本前提。現有鐵路企業的組織機構各有特點，僅僅了解組織機構的概念是不夠的。只有掌握各種機構特征，了解組織機構的類型劃分，把握各類機構間的相互關系，弄清不同機構的差別，才能在實際工作中管好用好組織機構。

2.滿足企業管理體制進行組織設計的需要

組織設計是管理體制工作中的重要一環。它包括選定合理的組織結構，規定各部門的職權和責任，制訂各組織機構的工作順序、報告制度以及信息反饋的渠道。而所有這些工作，都應首先明確這個組織機構所屬的類型，如是獨立機構還是附屬機構，是常設機構還是臨時機構。否則，有些問題就得不到妥善解決。

3.有利于開展各項工作

成立一個機構，就要明確它的性質、隸屬關系，即首先要了解所建立的機構是屬于哪一種類型的。例如，成立一個車務段，按管理層次分組它是基層站段；按國民經濟分組它是鐵路運輸部門；按管理功能來分，它是職權機構，即內部管理單位。如果不清楚這些分類，沒有一套合理的組織機構分類方法，企業內部組織機構的職責范圍就無法制訂，計統部門就不能科學地分析，各項管理工作就會產生混亂。

4.滿足制定編制定員管理辦法的需要

編制定員的管理與其他管理一樣，需要建立一套科學的管理方法。對于不同的組織機構，在管理方法上應有所區別，使機構的設置符合“精簡、統一、效能”的原則。而合理劃分組織機構的類型，是制定行之有效的編制定員管理辦法的基礎。

（二）組織機構類型的劃分

1.按管理層次劃分

鐵路是龐大的聯合體，有一套嚴密的管理體系，按系統分層次地建立各級管理機構，是鐵路編制工作最基本的任務。

鐵路運輸管理機構按層次可劃分為：中國鐵路總公司—鐵路局—站段—車間—班組。

2.按管理職權劃分

按管理職權劃分，鐵路企業的組織機構一般可劃分為職權機構、職能機構。

（1）職權機構

這是指各行政管理組織，也叫鐵路內部管理單位。這是一種塊塊的管理組織，它的特點是具有綜合性和權力性，即在一定的區域內，根據上級的授權，依據職責范圍，其行政領導有權對重大問題進行決策并對各項工作進行直接指揮，對所屬機構和人員實行全面管理。這種組織機構，按以下三項條件，又可分為獨立單位和非獨立單位。一是行政上有獨立的組織形式。二是獨立核算盈虧，編制獨立的資金平衡表或獨立編制會計預決算表。三是有權與其他單位簽訂合同，并在銀行獨立開戶。具備以上三項條件的職權機構是獨立單位，不具備的是非獨立單位。

（2）職能機構

這是一種條條管理機構。在行政首長的領導下負責一項或幾項專業職能工作，在本職范圍內為上級提供決策依據、并對所屬單位的有關工作進行業務指導。如鐵路局的各處室、基層站段的各科室等等。

3.從相對關系劃分

所謂相對關系的機構，是指在管理層次、組織關系、存在時間、領導關系、工作范圍等方面具有相對關系的組織機構。按此方法劃分機構類別，便于我們了解各自組織機構的性質以及相互間的關系。

（1）常設機構與非常設機構

所謂常設機構是指為完成較為固定和長期存在工作任務而設立的機構，如鐵路車站、鐵路機務段等。

所謂非常設機構是指為完成臨時性或階段性工作任務而設立的機構，如鐵路工程建設指揮部等。

（2）單一領導機構和雙重領導機構

所謂單一領導機構，系指只有一個上級直接領導的機構。行政系列一般是單一領導。如機務段的檢修車間，受機務段單一領導。

所謂雙重領導機構，系指有兩個（或以上）上級直接領導的機構。鐵路現行有明文規定的機構是鐵路局黨委受總公司黨組和地方省（市）委的雙重領導，以總公司黨組為主。

（3）直屬機構與附屬機構

所謂直屬機構，就鐵路局而言，系指鐵路局直接領導的具備獨立單位條件的機構，一般又稱直屬單位。

所謂附屬機構，系指雖冠以單位名稱，但不承擔管理職能，為職能機構提供技術性、輔助性、服務性工作的機構。一般由有關職能機構歸口管理，工作性質單一，非獨立核算的機構，又稱附屬單位。

三、設置組織機構的原則

1.有效原則

首先，要求企業的組織機構設置，其結構和活動是富有成效的，圍繞企業所承擔的任務合理設置，有助于企業目標的實現。

其次，要求企業的組織機構必須是有效率的。這里的效率，是一個含義廣泛的概念，它至少應包括：各個機構制定有明確的職責范圍和管理權限；建立了科學的辦事程序；有良好的信息溝通網絡；有利于節約企業的各項開支；有利于充分調動企業職工的積極性等等。

2.管理幅度原則

所謂管理幅度是指一位領導（如廠長、經理）能夠直接而有效地管理其下屬的可能人數。管理幅度的寬窄，在客觀上是有限度的。

一名廠長能有效地管理多少下屬呢？有沒有一個理想的管理幅度？我國鐵路企業組織機構的實際情況表明，不存在一種最好的通用方案，其原因是影響管理幅度的因素很多，并且不易把握。

考慮到企業上層和下層管理工作性質的區別，一般認為上層管理機構其管理幅度為3至6個，下層管理機構，其管理幅度為7至11個。但這不是絕對的，也有的管理專家認為管理幅度的最大寬度在24個對象以內。

3.統一指揮原則

統一指揮原則是組織機構設置的一項重要原則。鐵路企業是高度集中統一指揮的企業，鐵路運輸生產的各項指令是否有效、迅捷地得到各級管理部門的重視和執行，直接關系到旅客和貨物的安全，關系到運輸效益的提高。因此，鐵路企業的機構設置必需遵循統一指揮原則。

統一指揮原則首先反映在直接的運輸生產指揮系統中，也同樣反映在經營管理部門和為運輸生產服務的機構中。

貫徹統一指揮原則，要求：

（1）統一指揮使上下級之間組成一條等級鏈，它反映了上下級的權力、責任和聯系的渠道。從最上層到基層，這個等級鏈是連續的，不能中斷。

（2）任何下級原則上只能有一個領導，就是說他不應受到一個以上的上級的直接指揮。

（3）統一指揮還要求上級不允許超越直屬下級進行指揮，也不允許下級超越直屬上級接受更高一級的指令。統一指揮原則與一級管一級，逐級管理的原則是相通的。

（4）企業各級擔任管理工作的職能部門，在內部同樣要執行統一指揮的原則。職能部門有權向直接指揮系統提出建議，提供信息，指導工作，但無權問責該直接指揮系統下屬的工作。

4.權責對等原則

職權和職責是組織機構的兩大要素。職權是人們在一定職位上的權力，是指為完成任務而擁有的權力；職責是為完成任務所承擔的義務和責任。職權和職責間的相互關系，直接制約組織機構所發揮的效能。權責對等原則，是保證和提高機構效能的重要條件。

權責對等，是指一個組織機構所承擔的責任應與上級組織所授予的責權相等，權大于責或責大于權都會造成權責分離的狀況，影響機構效用的發揮和目標的實現。

現實生活中，不遵守組織機構權責對等的現象并不少見，應引起足夠的重視。

5.協調原則

在建立企業內部機構的同時，所明確的上下級關系以及橫向聯絡和溝通的渠道，就是協調。協調是組織機構的一項基本功能。

上級組織與下級組織之間的協調稱之為縱向協調，部門與部門之間的協調稱之為橫向協調。由于上級組織與下級組織之間一般都制訂有明確的權責關系，因此縱向協調較易實現。而部門與部門之間的橫向協調則困難得多。扯皮、推諉現象的產生一般起因于橫向職責不清或協調不靈。

要改善組織機構橫向協調，一是使各項業務工作標準化，并明確橫向的流程，建立起橫向協調的保證體系；二是合并業務相近的機構，減少結合部，或組成若干個管理系統，本系統的工作在內部得到協調，跨系統的工作由系統的主管領導進行橫向協調。

四、鐵路組織機構的設置

（一）鐵路職權機構的設置

鐵路的職權機構一般也可稱行政管理組織，是指中國鐵路總公司、鐵路局、站（段）三級，引申下去也可指車間（車隊）、班組（乘務組）等。

鐵路職權機構的設置，實質上是企業生產經營過程中的空間組織問題，除鐵路總公司和鐵路局屬頂層設計外，一般都在新建或擴建鐵路時，在基建計劃、設計鑒定文件中已經安排好了，這是因為這些職權機構的設置要有場地、設備、勞動力等配套項目，涉及基建投資規模，應當在建設規劃中同時安排解決。但隨著經濟社會發展和新技術新設備不斷運用，為提高運輸組織效率和經濟效益，需要對生產力布局進行調整，實質就是對既有站段、車間、班組進行撤、并、立、改。

1.中國鐵路總公司

2013年3月，根據十二屆全國人大一次會議批準的《國務院機構改革和職能轉變方案》，實行鐵路政企分開，在撤銷鐵道部基礎上，依據《中華人民共和國全民所有制工業企業法》設立中國鐵路總公司，承擔原鐵道部的企業管理職責。它是由中央管理的國有獨資企業。

中國鐵路總公司以鐵路客貨運輸服務為主業，實行多元化經營；負責鐵路運輸統一調度指揮；負責國家鐵路客貨運輸經營管理，承擔國家規定的公益性運輸，保證關系國計民生的重點運輸和特運、專運、搶險救災運輸等任務；負責擬訂鐵路投資建設計劃，提出國家鐵路網建設和籌資方案建議；負責建設項目前期工作，管理建設項目；負責國家鐵路運輸安全，承擔鐵路安全生產主體責任。

2.鐵路局

鐵路局的成立、撤并和更名，由中國鐵路總公司提出建議方案報國務院批準。它是鐵路總公司直屬的大型綜合運輸企業，是從事運輸生產經營的市場主體和確保安全生產的管理主體，是企業法人單位。目前全路設18個鐵路總公司直屬的鐵路運輸企業，分別是：哈爾濱鐵路局、沈陽鐵路局、北京鐵路局、太原鐵路局、呼和浩特鐵路局、鄭州鐵路局、武漢鐵路局、西安鐵路局、濟南鐵路局、上海鐵路局、南昌鐵路局、廣州鐵路（集團）公司、南寧鐵路局、成都鐵路局、昆明鐵路局、蘭州鐵路局、烏魯木齊鐵路局、青藏鐵路公司。

3.站段

站段作為鐵路局下屬的運輸生產單位，是完成生產任務的落實主體、確保設施設備質量和安全生產的責任主體，是鐵路局法人單位的分支機構。按照運輸專業分工，擔負運輸專業管理職責。按照與鐵路運輸生產關系緊密程度，現實管理中，把站段又分為運輸站段、運輸輔助單位、其他單位等。

（1）運輸站段

站段的成立、撤并和更名，按照鐵路總公司《鐵路運輸企業行政機構編制管理辦法》，由鐵路局提出建議方案報總公司批準，分為直屬車站、車務段、機務段、車輛段（動車段）、工務段、電務段、供電段。

直屬車站，顧名思義就是鐵路局直接管理的車站，有的直屬站也管理其周邊臨近小站。主要任務是組織旅客客票銷售、組織旅客進出站和乘降、組織行李包裹和貨物承運和交付。

車務段，是管理一定區域或區段內的鐵路中間站的鐵路局直屬單位。主要任務是管理所轄車站，組織所轄車站客票銷售、組織旅客進出站和乘降、組織行李包裹和貨物承運和交付。

機務段，是管理、運用、檢修鐵路機車的鐵路局直屬單位。主要任務是為鐵路運輸提供牽引動力，一般分客車機務段和貨車機務段。客車機務段為旅客列車提供牽引動力，貨車機務段為貨運列車提供牽引動力。

車輛段，是管理、運用、檢修鐵路車輛的鐵路局直屬單位。主要任務是為鐵路客貨運輸提供車輛，一般也分為客車車輛段和貨車車輛段。客車車輛段為旅客運輸提供車輛，貨車車輛段為貨物運輸提供車輛。隨著高鐵發展，動車組列車車體的管理、運用、檢修由單獨單位負責，就是動車段，歸為車輛段系統。

工務段，是管理、維護、保養鐵路線路、路基、橋涵、隧道等設施設備的鐵路局直屬單位。主要任務是保障承載鐵路列車的鐵路線路通暢。隨著大型鐵路養路機械的采用，大型鐵路養路機械的管理、運用、檢修由單獨單位負責，就是工務機械段，歸為工務段系統。

電務段，是管理、維護、保養鐵路通信和信號等設施設備的鐵路局直屬單位。主要任務是保障鐵路信號正常和通信暢通。

供電段，是管理、維護、保養鐵路牽引供電設施設備的鐵路局直屬單位。主要任務是保障鐵路運輸生產用電需要。

（2）運輸輔助單位

其成立、撤并和更名，按照鐵路總公司《鐵路運輸企業行政機構編制管理辦法》，由鐵路局提出建議方案報總公司批準，分為房產段、物資供應段、公寓所（生活服務中心）。

房產段，是管理、維護、保養鐵路生產、辦公房屋等設施設備的鐵路局直屬單位。主要任務是保障鐵路生產、辦公用房需要。

物資供應段，是為鐵路局所屬單位所需生產用物資設備及配件和機車車輛油料提供供應服務的鐵路局直屬單位。

公寓所（生活服務中心），是管理鐵路行車公寓的鐵路局直屬單位。主要任務是為機車車輛和列車乘務人員提供異地食宿服務，保障乘務人員正常休息和按時出務。

（3）其他單位

其他單位包括除運輸站段和運輸輔助單位以外的鐵路局直屬單位，如科研所、質量技術監督所、信息技術所、林業總場、職工培訓基地等單位。其成立，由鐵路局提出建議方案，經鐵路總公司審核同意后按有關規定辦理；其變更與撤銷，由鐵路局確定，報鐵路總公司備案。

需要說明的是，除上述站段外，鐵路局還直接管理鐵路建設項目管理機構和非運輸企業。

（二）鐵路企業職能機構設置

職能機構的設置是十分必要的，鐵路企業內部各級管理單位一般都設有專業職能管理部門。以鐵路局運輸部門為例，目前，鐵路局下設職能處室，處室內部還下設科室；基層站段下設職能科室；車間（車隊）設有少量的專業職能人員。鐵路企業各級的職能機構必須設置合理，設多了、設少了或設置不當都會影響運輸生產和經營管理工作的效能開展。設置職能機構一般要掌握以下三條原則：

（1）職能機構的設置必須適應企業一定時期任務的需要。

（2）職能機構的設置必須適應企業管理的要求。企業管理要求各職能機構之間，既相互促進又相互制約，構成企業管理工作的統一整體。因此，企業職能機構的設置也要分工合理，協作密切。一般地說，對于業務性質不同的管理職能，應單獨設立職能機構。對于某些涉及面廣、與多方面管理職能有制約關系的職能，如勞動管理、財務管理、計劃管理、物資管理等綜合管理職能，原則上應單獨設立機構，防止削弱應有的制約作用。

（3）職能機構的設置必須堅持精簡、效能的原則。企業設置職能機構在充分地考慮生產和管理需要的同時，還必須做到緊湊、精干、講究效能。如果片面強調任務和管理的需要，把職能機構分得過細或者增加層次，勢必增加辦事程序、助長扯皮、推諉作風，產生官僚主義，浪費人員，增大管理費用，內耗管理效能。

五、組織機構的管理

組織機構的管理是編制定員工作的重要內容，組織機構的調整和改變是隨著企業的生產和管理需要而進行的一種經常性工作。企業組織機構是企業其他各項工作的基礎，其一分、一合、一立、一撤都會影響到內部各個方面的工作。因此，在一般情況下應保持一定時期的穩定，不宜常變。日常的組織機構管理要制定相應的管理辦法、建立健全組織機構成立、撤銷、調整、變更的審批制度和辦事程序。鐵路勞動工資部門是鐵路行政組織機構的歸口管理部門，凡涉及行政組織機構的文件、規定，必須由勞資部門審核，并堅持主管領導“一支筆”審批制度。凡未按規定的審批程序批準而增加組織機構的，屬違規行為，有關部門有權不予安排計劃、配備人員、列支經費。