第二節　管理體制

一、概述

（一）管理體制的概念

管理體制是國家、事業和企業單位機構設置和管理權限劃分的制度，決定著各種關系的協調。

企業管理體制是企業內部機構設置和管理權限劃分的制度，是企業內部在隸屬關系、管轄范圍、管理幅度、分工分權、管理制度、辦事程序等方面的具體規定。

企業內部職能作用的發揮、相互關系的協調都是由管理體制決定的。

（二）企業管理體制的基本內容

管理體制的核心是縱向和橫向各組織之間職責和權力的劃分，主要是合理地劃分企業管理層次和部門，并確定其性質、隸屬關系、主要權責等。其基本內容主要有以下幾點：

1.領導體制

實質是企業領導權問題。鐵路企業作為國有企業，本質上屬全民所有，企業的領導權，主要指三大權，即決策權、指揮權和監督權。決策權是指對企業的具體生產經營方向、方針以及某些重大措施的決定權；指揮權是指根據既定的決策方針，對企業實施日常生產經營活動的行政領導；監督權是指從企業所有者的權益出發，對企業的決策者和指揮者進行全面監督。

新中國成立后，我國國有企業領導體制經歷了一長制、黨委領導下的廠長負責制和廠長負責制三個階段。改革開放以來，國有企業建立現代企業制度，實行公司化管理，股東會負責公司資本權益、經營方針和投資計劃、確定董事、監事等重大決策；董事會負責公司經營計劃、投資方案、任免經理等決策；經理負責公司的日常生產經營工作；監事會負責董事、經理的監督。

2.層次劃分

層次劃分是指對行政組織進行一系列的縱向分解，主要是指管理層次。鐵路運輸企業一般實行鐵路局、站段、車間三級管理體制，站段實行站段、車間、班組三級管理架構，車間實行車間、班組、崗位三級管理架構，即“三三三”制。

3.部門劃分

部門劃分是指對行政組織進行一系列橫向分解，設置不同的工作部門，擔負不同的職能任務，分工協作完成本層級的整體管理職能。企業一般分生產業務和綜合管理兩大部門系統，如鐵路局的運輸、客運、貨運、機務、供電、車輛、工務、電務、建設處等屬生產業務系統，計劃、財務、人事、勞資、物資、教育處等屬綜合管理系統。

4.職權劃分

職權劃分是對各級管理層次和各類管理部門職責和權力的劃分，是管理體制的重要內容之一。只有職權劃分清楚、合理，才能使管理體制形成一個有機的整體，縱向上使管理層次減少環節，橫向上使組織精干協調。職權劃分不明確、不合理，就會在工作中產生辦事效率低和辦事推諉的現象。

5.布局調整

布局是指對事物的規劃和安排。鐵路布局通常是指生產力布局，是對鐵路生產單位進行合理的規劃和安排，生產力布局調整一般涉及生產單位及其內部機構的撤并和生產單位管界調整。

（三）企業管理體制的作用

1.對企業的組織作用

管理體制的組織作用是通過縱向管理和橫向管理實現的。從縱向管理上是通過對各管理層的劃分，將各個層次的工作自下而上的將權責劃分清楚，確定一項具體的工作，應當放在哪一個層次中比較合適，使這項工作在所定層次內得到組織實施，最終得以實現，達到預期的目標。從橫向管理上是通過不同層次上的各管理部門所起到的職能作用來實現的，職能部門的具體分工，更進一步使管理落實到部門和專職崗位身上，使他們在各自的崗位上，將工作系統組織到一起。這縱、橫兩個方面，形成管理網，把企業系統地組織起來，這就是管理體制對企業所起的組織作用。

2.對編制工作的核心作用

編制工作不論是機構設置、定員分配或職責范圍的制定，都要依管理體制的確定而確定，而且又制約其他各項工作的決定。以鐵路裝卸管理體制為例，現在全路基本上存在兩種體制——有的鐵路局按塊塊管理的站裝合一體制，有的鐵路局按條條管理的裝卸獨立體制。由于管理體制的不同，形成了管理上和機構設置的不同，機構設置的不同，決定了在職責范圍和定員設置等方面的差異。所以企業管理體制制約著整個編制工作的方向，它在編制工作中處于極其重要的地位，起到核心作用。

二、確定企業管理體制的原則

1.適應生產經營需要的原則

這是一條總的原則。一方面，企業管理體制是一種手段，其目的是更好地實現企業生產經營任務和目標；另一方面，企業經營任務和目標實現的好壞，又是衡量企業管理體制設計是否正確有效的最終標準。

2.適應企業生產特點的原則

每個企業都具有自身的特點，只有根據企業自身特點確定企業管理體制，才有利于企業生產經營管理。鐵路運輸企業的生產特點是線長點多、集中統一、連續生產、協調動作及跨越行政區域，所以鐵路管理體制的確定，首先要考慮鐵路運輸指揮高度集中，工作的整體性和連續性。只有這樣充分考慮各自的生產特點，才能使企業的運行機制處于良性循環之中。

3.實行統一領導分級管理原則

現代化企業管理體制應該是統一領導和分級管理的有機結合。企業生產過程是產品形成的過程，隨著社會分工的越來越細，各道工序銜接，對產品的技術要求，以及涉及各方面的管理，必須實行統一領導，才能全面考慮問題，使決策的問題得到實施和貫徹，反之企業各方面的決策就貫徹不下去。分級管理是企業管理層的分工，也是調動職工積極性的必要手段。作為企業的第一管理者，盡管自身的素質較高，但是對企業的方方面面都精通也是不可能的，特別是大企業，更需要有各管理層，實行逐級負責，最終保證目標任務的實現。

4.提高管理效率和經濟效益原則

確定企業管理體制的根本目的，就是要根據企業的實際情況，因地制宜，保證管理工作的高效率，從體制機制方面克服辦事推諉、扯皮的不良傾向，使各個環節運行暢通。企業經濟活動是為了提高經濟效益，用以改善企業的再生產、改善職工生活水平，二者的改善，必須以經濟效益作為前提，只有經濟效益的提高，才能有能力擴大再生產和改善職工的生活水平。

三、我國鐵路運輸管理體制現狀和改革

（一）鐵路運輸管理體制現狀

目前，我國鐵路運輸管理體制的現行基本狀況是：中央機構為國家鐵路局和中國鐵路總公司，區域管理機構為鐵路局（鐵路集團公司），基層單位為站段。

1.國家鐵路局

2013年3月，根據《國務院機構改革和職能轉變方案》，鐵路實行政企分開，將鐵道部鐵路發展規劃和政策的行政職能劃入交通運輸部，組建國家鐵路局（副部級），承擔鐵道部的其他行政職責，為交通運輸部管理的國家局，職責以行政和監管為主。主要負責起草鐵路監督管理的法律法規，參與研究鐵路規劃、政策和體制改革工作；負責鐵路安全生產監督管理，制定相關管理辦法并實施；負責擬定規范鐵路運輸和工程建設市場秩序政策措施并組織實施，監督鐵路運輸質量和鐵路企業承擔國家規定的公益性運輸任務情況；負責組織監測分析鐵路運行情況，開展鐵路行業統計工作以及開展鐵路的政府間有關國際交流與合作等職能。此外，國家鐵路局設立沈陽、上海、廣州、成都、武漢、西安、蘭州等7個地區鐵路監督管理局，負責轄區內鐵路監督管理工作。

2.中國鐵路總公司

2013年3月，根據十二屆全國人大一次會議批準的《國務院機構改革和職能轉變方案》，鐵路實行政企分開，在撤銷鐵道部基礎上，經國務院批準，依據《中華人民共和國全民所有制工業企業法》設立中國鐵路總公司，承擔原鐵道部的企業管理職責。它是中央管理的國有獨資企業。

中國鐵路總公司以鐵路客貨運輸服務為主業，實行多元化經營。負責鐵路運輸統一調度指揮；負責國家鐵路客貨運輸經營管理，承擔國家規定的公益性運輸，保證關系國計民生的重點運輸和特運、專運、搶險救災運輸等任務；負責擬訂鐵路投資建設計劃，提出國家鐵路網建設和籌資方案建議；負責建設項目前期工作，管理建設項目；負責國家鐵路運輸安全，承擔鐵路安全生產主體責任。

3.鐵路局（鐵路集團公司）

鐵路局是依據國家鐵路網絡結構和貨流、車流規律，以充分發揮運輸設備能力和提高運輸經濟效益以及便于運營管理為原則，經國務院批準而設置的，是中國鐵路總公司直接管理的下一級區域性經營管理機構，為巨型運輸聯合企業。主要負責本區域內的運輸生產和經營管理，承擔部分鐵路建設和線路大修，對管轄范圍內單位實施全面的領導管理；負責組織所屬基層單位，貫徹執行鐵路總公司、國家鐵路局的規章制度，直接組織日常運輸生產和經營任務，完成上級下達的各項任務指標，組織運輸設備養護維修等。

4.站段

站段就是基層單位，有時又稱基層站段，是按照鐵路運輸不同專業設置的基層生產單位，其基本職責是在鐵路局的領導下，為完成鐵路運輸產品進行某一專業的生產業務活動，實行鐵路內部經濟核算。

車間作為站段等生產單位的現場直接生產組織指揮機構，其設置權限在鐵路局，總公司僅僅做原則性要求。

（二）鐵路運輸企業管理體制改革

翻開中國鐵路發展史，我們發現，自晚清時期以李鴻章、張之洞等人為代表的洋務派倡議修筑鐵路起，1891年4月21日，光緒皇帝詔諭：關東（東三?。╄F路由榆林（山海關古時稱榆林）西造干路出關，經沈陽達吉林，另由沈陽造支路至牛莊（營口），所需經費，著戶部將原議修建盧漢鐵路的官款每年200萬兩白銀，移作關東鐵路專款。同年6月30日，清政府在山海關設立北洋官鐵路局，派記名提督周蘭亭和直隸候補道李樹堂為總辦，“住工督率”山海關站舍和機車房興建。至此，官方規劃并出資修建的關東鐵路開始修建。這是在中華大地修建的第一條“官辦”鐵路。

120多年來，隨著中國鐵路不斷修建，全國路網不斷完善，其運輸管理體制也不斷變化發展。新中國成立前，鐵路運輸管理體制比較凌亂不統一，同時伴隨軍事斗爭和戰爭需要不斷變化。新中國成立后，在中國共產黨領導下，全國鐵路統一歸中華人民共和國鐵道部管理，中國鐵路管理體制第一次得到了完全真正統一。

1.鐵路運輸管理體制沿革

中華人民共和國成立以前，鐵路反復遭受戰爭破壞，解放區軍民在中國共產黨領導下進行了艱巨的搶修、搶通斗爭。1946年7月在東北地區成立了東北鐵路總局，統一管理全區約5000多公里鐵路。

1948年3月9日，吉林市解放，接收國民黨交通部吉林區鐵路管理局，3月12日，成立東北鐵路總局駐吉林辦事處，9月1日，東北鐵路總局決定牡丹江、通化鐵路管理局與吉林鐵路辦事處合并，正式成立吉林鐵路管理局。

1948年10月15日，錦州解放，東北鐵路總局決定成立錦州辦事處，同年11月19日，成立錦州鐵路管理局。

1948年11月2日沈陽解放，標志著全東北的歷史進入了新的一頁，開始了人民鐵路人民管的新時期。當日，在以陳云為首的沈陽特別市軍事管制委員會領導下，成立了鐵路接收處，終結了國民黨政府管理的“中國長春鐵路管理局”。11月25日，沈陽特別市軍事管制委員會決定，成立沈陽鐵路軍事管理局。

1949年1月，成立中國人民革命軍事委員會鐵道部，統一管理全國各解放區鐵路。

1949年10月1日，中華人民共和國中央人民政府成立，標志著新中國正式成立。同日，根據1949年9月27日中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過的《中華人民共和國中央人民政府組織法》第十八條的規定，設置中央人民政府鐵道部。原中國人民革命軍事委員會鐵道部改組為中央人民政府鐵道部，任命滕代遠為部長，統一管理全國鐵路的運輸生產、基本建設和機車車輛工業。

1949年12月，全國各主要干線修復通車。設天津鐵路管理局和北京鐵路管理局。

1950年3月21日，成立重慶鐵路工程局，為重新修建成渝鐵路作準備。同年6月7日，重慶鐵路工程局改組為西南鐵路工程局。1952年5月8日，西南鐵路工程局改組為重慶管理分局。

1950年5月1日，中蘇共管的中長鐵路管理局成立（俗稱“新中長”）。撤銷了哈爾濱和沈陽兩個鐵路局，其部分線路劃歸新成立的中長鐵路管理局，部分劃歸齊齊哈爾、吉林、錦州三個鐵路局。中長鐵路管理局下設5個分局：海拉爾分局（中長一分局）、哈爾濱分局（中長二分局）、牡丹江分局（中長三分局）、沈陽分局（中長四分局）、大連分局（中長五分局）。

1950年5月1日，西北鐵路干線工程局于甘肅天水成立。

1951年，南寧鐵路局成立（從衡陽鐵路局分出）。

1952年，天津、北京鐵路管理局兩局合并成為天津鐵路局。

1952年12月28日，西北鐵路干線工程局改為鐵道部第一工程局，設于蘭州市。

1952年12月31日，在哈爾濱召開中長鐵路移交大會，根據中蘇政府聯合公報，中長鐵路完全移交中國，至此，結束了中長鐵路兩年零八個月的中蘇共管歷史。第二天，1953年1月1日，根據中央人民政府鐵道部命令，成立新的哈爾濱鐵路管理局，下設7個分局[分別是滿洲里、哈爾濱、牡丹江、長春、沈陽、大連、安（丹）東分局]，是全國當時管轄范圍最大的鐵路管理局。

1953年1月1日，重慶管理分局改組為重慶鐵路局，直接由鐵道部領導。1953年5月13日，綦江鐵路局并入重慶鐵路局。

1953年1月1日，廣州鐵路管理局成立（從衡陽鐵路局分出），管轄粵漢鐵路（蒲圻車站以南不含該站）、湘桂鐵路（冷水灘車站以東含該站）、廣三鐵路、廣九鐵路和新劃給廣州鐵路管理局的浙贛鐵路（鷹潭車站以西不含該站）及南潯鐵路（南昌至九江），并包括全局轄區內的支線鐵路。

1953年1月1日，柳州鐵路局成立（南寧鐵路局搬遷至柳州）。

1953年天津鐵路局局機關移至北京，更名為北京鐵路局。

1953年8月1日，重慶鐵路局改組為重慶鐵路管理局。

1954年9月，第一屆全國人民代表大會第一次會議通過了《中華人民共和國國務院組織法》，國務院按照《國務院組織法》的規定，將原中央人民政府鐵道部改為中華人民共和國鐵道部，接替相關工作，成為國務院組成部門。

1956年1月1日，將哈爾濱鐵路管理局劃分為沈陽、哈爾濱兩個鐵路局管理，成立沈陽鐵路管理局，下轄沈陽、長春、大連、安東（丹東）四個分局。

1957年5月，重慶鐵路管理局遷至成都，并更名為成都鐵路管理局。

1957年11月，成都鐵路管理局更名為成都鐵路局。

1958年1月1日，南昌鐵路管理局成立。

1958年1月1日，牡丹江鐵路管理局成立。

1958年8月1日，沈陽鐵路管理局改為沈陽鐵路局，

1958年10月1日，武漢鐵路管理局成立。

1958年10月25日，鐵道部第一工程局改為烏魯木齊鐵路局。

1958年11月1日，鐵道部決定成立長沙鐵路管理局，管轄湖南省境內鐵路。

1961年8月，長沙鐵路管理局并入武漢鐵路管理局。

1959年1月1日，南昌鐵路管理局南平辦事處撤銷，福州鐵路局成立，局址在福州市郊魁岐。1965年5月，福州鐵路局撤銷，成立福州鐵路分局，隸屬南昌鐵路局。

1959年，上海鐵路總局成立，1963年總局更名為上海鐵路局，管轄區域有所擴大。

1983年3月1日，撤銷武漢鐵路局，并入鄭州鐵路局。

1983年10月1日，撤銷吉林、錦州鐵路管理局，并入沈陽鐵路局。

1997年4月1日，鐵道部在昆明召開昆明鐵路局成立大會，將成都鐵路局所屬昆明鐵路分局和開遠鐵路分局劃出，重新組建昆明鐵路局。昆明鐵路局不設鐵路分局，實行鐵路局直接領導站段的新體制。

到2003年8月改革之前，新中國的鐵路管理體制完全形成，形成鐵道部—鐵路局—鐵路分局—站段四級管理體制。其最大特點是：政企合一，醫院、學校、幼兒園、公檢法自成體系。

2.鐵路運輸管理體制改革

隨著我國改革開放的不斷發展，政治、經濟體制改革不斷向深度和廣度擴展，鐵路管理體制也不斷進行改革調整。

2003年8月，對鐵路企業承擔的社會職能進行剝離，全路的各類學校和醫院陸續向當地政府移交，實行屬地化管理，到2006年基本結束。

2005年3月18日，全國鐵路改制，撤銷了鐵路分局這一級機構，將原鄭州鐵路局的西安、安康鐵路分局劃出組建為西安鐵路局；將原鄭州鐵路局的武漢、襄樊鐵路分局劃出組建為武漢鐵路局。鐵路運輸管理體制由四級變為三級，即鐵道部—鐵路局—站段。

2007年11月16日，柳州鐵路局總部搬遷至廣西壯族自治區首府南寧市并更名為南寧鐵路局。

2009年7月8日，鐵路公檢法系統管理體制調整。按照黨中央、國務院統一部署，鐵路公檢法等國家職能回歸政府，將原各鐵路局領導和管理的各地鐵路公安局及其公安處和派出所統一劃歸鐵道部公安局直接領導和管理，列入國家公務員系列；將原各鐵路局領導和管理的各地鐵路檢察院和法院及其基層院移交當地政府領導和管理，理順了鐵路運輸企業承擔國家政府職能問題。

2013年3月，新一輪國務院機構改革啟動，鐵路實行政企分開，將鐵道部擬定鐵路發展規劃和政策的行政職責劃入國務院交通運輸部，組建國家鐵路局，由國務院交通運輸部管理，承擔原鐵道部的其他行政職責；組建中國鐵路總公司，承擔原鐵道部的企業職責，不再保留鐵道部。至此，鐵路政企分開改革完成。中國鐵路總公司以鐵路客貨運輸服務為主業，實行多元化經營，繼續組織、領導和管理各鐵路局客貨運輸服務和鐵路安全生產及鐵路建設工作。中國鐵路總公司成為中央管理的國有獨資企業。這次改革，解決了鐵路政企不分問題。