第一節　1949年第一屆中央人民政府成立與中央二級行政體制形成

一、第一屆中央人民政府成立

1949年9月30日，中國人民政治協商會議第一屆第一次全體會議勝利召開。會議選舉產生63人組成的中央人民政府委員會，180人組成的中國人民政治協商會議第一屆全國委員會。會議選舉毛澤東為中華人民共和國中央人民政府主席，選舉朱德、劉少奇、宋慶齡、李濟深、張瀾、高崗六位副主席。周恩來、陳毅、賀龍、李立三、林伯渠、葉劍英、何香凝等56人當選為第一屆中央人民政府委員。⁽²⁾

1949年10月1日下午，在中央人民政府委員會舉行的第一次會議上，中央人民政府主席、副主席以及全體委員宣誓就職。周恩來被任命為中央人民政府政務院總理兼外交部部長，毛澤東被任命為中央人民政府人民革命軍事委員會主席，朱德被任命為中國人民解放軍總司令，沈鈞儒被任命為中央人民政府最高人民法院院長，羅榮桓被任命為中央人民政府最高人民檢察署檢察長，林伯渠當選為中央人民政府委員會秘書長⁽³⁾。同日，盛大的開國大典在天安門廣場隆重舉行，它標志著新中國從此誕生。

二、政務院的成立及其內部機構設置

《共同綱領》和《中央人民政府組織法》為中央人民政府政務院（國務院前生）確立了基本原則和組織結構。周恩來作為政務院總理，主持政務院事宜。當務之急是組建政務院、配備領導干部和工作人員、設置內部機構。首先撤銷1948年組建的華北人民政府，參照華北人民政府設置行政管理體制，擴建政務院各個部門。并從其他大行政區抽調一部分得力干部加強和充實政務院各部委。周恩來在《關于政務院的成立和政府機關的組織與干部問題》報告中明確了政務院結構和職權。政務院由總理1人、副總理4人、秘書長1人和政務委員15人組成，政務院接受中央人民政府領導。戰爭時期，軍事方面不屬于政務院而屬于人民革命軍事委員會。政務院作為國家管理機構的首腦部門，包括很廣泛。不僅有它所屬的各部、會、院、署、行，還有指導各行政部門的三個指導委員會，另外還設有人民監察委員會。⁽⁴⁾

根據《中央人民政府組織法》，政務院形成了4個委員會和30個部、會、院、署、行的行政組織體系。四個委員會分別是政治法律委員會、財政經濟委員會、文化教育委員會、人民監察委員會。政務院下設30個專門行政部門，重點在財政經濟，其次是文化教育。⁽⁵⁾政務院30個內設機構分別是：內務部、外交部、情報總署、公安部、財政部、人民銀行、貿易部、海關總署、重工業部、燃料工業部、紡織工業部、食品工業部、輕工業部、鐵道部、郵電部、交通部、農業部、林墾部、水利部、勞動部、文化部、教育部、科學院、新聞總署、出版總署、衛生部、司法部、法制委員會、民族事務委員會、華僑事務委員會，此外還設秘書廳。

政治法律委員會指導內務部、公安部、司法部、法制委員會、民族事務委員會5個部門的工作；

財政經濟委員會指導財政部、貿易部、重工業部、燃料工業部、紡織工業部、食品工業部、輕工業部、鐵道部、郵電部、交通部、農業部、林墾部、水利部、勞動部、人民銀行和海關總署等16個部門工作。

文化教育委員會指導文化部、教育部、衛生部、科學院、新聞總署以及出版總署6個部門的工作。

人民監察委員會在華北人民政府監察部基礎上組建而成。主要監督全國各級行政機關及其工作人員是否違反國家政策、法律、法令或損害人民及國家利益，并糾舉其中違法失職的機關和人員。

中華人民共和國第一屆中央政府一個重要特征是，容納了大量愛國民主黨派和各界進步人士，是高素質、高效率、精明強干的政府。從當時中央人民政府最高領導層來看，6名副主席中有3人（宋慶齡、李濟深、張瀾）是黨外人士。在中央人民政府56名委員中，黨外人士27名，所占比例近50%。政務院的人事安排也體現這一特點，在4名副總理中，黨外人士2名（郭沫若、黃炎培），比例達50%，在15名政務委員中，黨外人士9人，比例達到60%。⁽⁶⁾

三、中央人民政府下轄政務院的二級行政體制的形成

在新中國成立初期，《共同綱領》《中央人民政府組織法》《中國人民政治協商會議組織法》等幾個綱領性的文件為新中國中央政府提供了基本的組織框架，并對國家政治制度及國家最高權力機關和國家最高行政機關的歸屬及其相互關系作出了明確的規定，在這些重要的綱領性文件指導下，新中國成立了中央人民政府下轄政務院的二級中央行政體制。⁽⁷⁾

所謂中央人民政府下轄政務院的二級中央行政體制，是指中央人民政府是最高級行政機關，而政務院是第二級中央行政機關，接受中央人民政府領導，由此形成二級中央行政體制。這里涉及中央人民政府委員會的雙重屬性：既是國家最高權力機關，又因行使部分國家行政權力而成為最高行政機關。根據《共同綱領》，新中國中央人民政府是由中央人民政府委員會及其下屬的政務院、人民革命軍事委員會、最高人民法院以及最高人民檢察署共同組成，這樣一來，政務院與其他三個國家機構都隸屬于中央人民政府委員會之下。它們之間各司其職、各負其責，互不統屬，是相互平行的關系。根據我們民主集中制原則，在中國人民政治協商會議閉幕期間，中央人民政府委員會是國家最高權力機關，同時也是新中國的國家元首。⁽⁸⁾需要說明的是，中央人民政府委員會又具有國家最高行政機關的屬性。這是因為新中國成立之初，國家各項制度都處于草創階段，中央政府在華北人民政府基礎上組建完成，一定程度上沿襲了華北人民政府的組織結構及其特征，中央人民政府委員會與政務院存在一部分職權重疊，國家權力機關也分擔了行政機關的部分職能。⁽⁹⁾比如，在1952年，為了加強國民經濟的計劃工作，中央人民政府委員會第19次會議正式決定，在中央人民政府內增設國家計劃委員會。國家計劃委員會直屬中央人民政府，是與政務院平行的機構，其職權是全面主持國民經濟計劃的編制和實施，指導中央一級各經濟部門和文教部門，以及各大區行政委員會和各省、市人民政府的財經委員會和制定經濟文化事業的年度計劃和長期計劃。這也表明了當時中央人民政府行使部分行政權力。

就政務院而言，《中華人民共和國中央人民政府組織法》規定，“中央人民政府組織政務院，以為國家政務的最高執行機關。政務院對中央人民政府委員會負責，并報告工作”。關于政務院的名稱，原來有人主張用國務院，但國務院包括軍事，不太合適，有人主張用行政委員會，但中央人民政府委員會是委員會，最高行政機關下還有指導性的委員會一級，其下還有各種委員會，這樣名稱容易混淆。至于部長會議或部會長會議也不合乎我們的實際，在我們的最高行政機關中，部長不一定是政務委員，所以最后我們仍采用了政務院的名稱。⁽¹⁰⁾在實際工作中，政務院具有提案權、統一領導各級地方人民政府的工作，發布決議或命令，任免官員等行政基本職權，但政務院的職權要小于國務院，最明顯的是不設國防部，而是在中央人民政府設立人民革命軍事委員會。

因此，新中國成立初期實行的是由中央人民政府下轄政務院的二級中央行政體制，它表明中央人民政府委員會與政務院都具有行政權力，管理國家事務與社會公共事務。