第四節(jié)　“文化大革命”對國務(wù)院的沖擊

“文化大革命”全面發(fā)動后，中央行政體制陷于幾近崩潰的境地，政府職能無法履行，政府機(jī)構(gòu)遭到肢解，政府工作近于癱瘓。

面對雜亂無章的混亂狀態(tài)，作為國家最高行政權(quán)力機(jī)關(guān)、擔(dān)負(fù)政治管理職責(zé)的國務(wù)院理應(yīng)維護(hù)國家機(jī)器的正常秩序和有效運(yùn)轉(zhuǎn)，但這和“文化大革命”的基調(diào)又不相吻合。在這樣的困境中，國務(wù)院工作只能勉強(qiáng)維持，顯得力不從心，甚至還陷入了“自身不保”的地步。在批判資產(chǎn)階級反動浪潮的推動下，北京的各個造反派組織已經(jīng)不滿足于批斗本單位的黨委，開始頻繁地圍攻和進(jìn)駐國務(wù)院各個工作部門，企圖奪取所謂“舊國務(wù)院的大權(quán)”，嚴(yán)重地干擾和破壞了中央政府的正常工作。以至于很多部委在一段時期內(nèi)，不得不通過軍事管制來維持秩序，國務(wù)院一度形成了在周恩來主持下的各部委實(shí)行軍管會領(lǐng)導(dǎo)的格局。⁽²⁴⁾根據(jù)1967年5月中共中央發(fā)布的兩項(xiàng)決定，決定對鐵道部、交通部實(shí)行軍事管制。此后國務(wù)院很多部委也先后實(shí)行了軍管，直到1970年6月中央決定在國務(wù)院各部門建立黨的核心小組和革委會，混亂的局面才得到初步控制。

1967年5月起，中央先后發(fā)布命令，對國務(wù)院一些重要部門實(shí)行軍管，或劃歸軍隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)和派駐軍代表。此時各部門負(fù)責(zé)人大部分被揪斗。隨著國務(wù)院機(jī)構(gòu)的不斷裁并，國務(wù)院各部門的工作人員由“文化大革命”前的4.1萬人裁減到1萬人左右。⁽²⁵⁾國務(wù)院所屬的幾十個部、委、辦的主要負(fù)責(zé)人，也大都遭到罷黜或“靠邊站”，還有的部長被迫害致死。1968年2月，周恩來在談到國務(wù)院系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)干部的現(xiàn)狀時，指出“現(xiàn)在42個單位，部長級干部站出來工作的只有90人，占總數(shù)280人中的32%。其中第一把手部長、主任只有3人，其他統(tǒng)統(tǒng)‘靠邊站’了。”⁽²⁶⁾

1970年6月后，國務(wù)院各部、委普遍建立了黨的核心小組和革委會。黨的核心小組直屬中共中央，實(shí)行所謂的軍、干、群和老、中、青三結(jié)合，通過革委會實(shí)行黨的“一元化”領(lǐng)導(dǎo)。這使得國務(wù)院各部門在一定程度上擺脫了“文革”初期的混亂局勢，有了相對穩(wěn)定的工作秩序。但同時，在“精兵簡政”的口號下，又遭遇了機(jī)構(gòu)的大裁大并，大量的經(jīng)濟(jì)管理部門“被砍被撤”。比如，把國家計(jì)委、國家經(jīng)委、勞動部、物資管理部、地質(zhì)部、國家統(tǒng)計(jì)局、國務(wù)院工業(yè)交通辦公室、全國物價(jià)委員會等部門合并為國家計(jì)劃委員會；煤炭部、化工部和石油部合并為燃料化學(xué)工業(yè)部，等等。經(jīng)過裁并，國務(wù)院機(jī)構(gòu)從1965年的79個部門銳減到32個，其中國務(wù)院只領(lǐng)導(dǎo)19個部門，其余13個則劃歸“中央文革”和中央軍委辦事組管理。⁽²⁷⁾

與機(jī)構(gòu)“大砍大裁”相對應(yīng)的是“過激過猛”的權(quán)力下放。為了適應(yīng)戰(zhàn)備體制、三線建設(shè)的需要，根據(jù)中共中央指示，國務(wù)院把大部分直屬企業(yè)、事業(yè)單位下放給地方管理。以工交部門為例，根據(jù)國務(wù)院擬定的《關(guān)于國務(wù)院工業(yè)交通各部直屬企業(yè)下放給地方管理的通知》，各部門很短時間內(nèi)，就草率地將包括鞍鋼、大慶油田、開灤煤礦、吉林化工等多個直屬企事業(yè)單位下放給地方管理。截至1970年9月底，國務(wù)院工交部門直屬的3 082個企事業(yè)單位，已被下放2 237個，占總數(shù)73%，尚待下放的有469個，撤銷的有104個。⁽²⁸⁾而負(fù)責(zé)接管的地方革委會，為了貫徹“一元化領(lǐng)導(dǎo)、精兵簡政”的方針，一般只設(shè)辦事組、秘書組、保衛(wèi)組、政治組、生產(chǎn)指揮部等組部，建制相當(dāng)簡陋，也不規(guī)范。而且在一切以政治為中心的情況下，根本無暇、也沒有能力管理這些下放的企事業(yè)單位。

“文化大革命”全面發(fā)動后，中央行政體制的運(yùn)行面臨著很大的困境，國務(wù)院工作陷入了一種兩難的境地。“一方面對于越來越混亂的經(jīng)濟(jì)工作和社會局面不能不管，原來由黨組織和地方政府所承擔(dān)的工作越來越多的壓到國務(wù)院肩上。另一方面國務(wù)院又管不了和管不好當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)工作和社會工作，顯得力不從心，勉強(qiáng)維持”。⁽²⁹⁾

1970年對國務(wù)院機(jī)構(gòu)大調(diào)整和權(quán)力下放是極不正常的。國務(wù)院組成部門的設(shè)立、撤銷、合并等，都應(yīng)該有明確的法定依據(jù)，其調(diào)整也應(yīng)該按照法律規(guī)定的程序進(jìn)行。“五四憲法”對包括國務(wù)院在內(nèi)的國家機(jī)構(gòu)的設(shè)置等方面都做了較為嚴(yán)格的規(guī)定。然而，1970年對國務(wù)院機(jī)構(gòu)做出如此大動作的調(diào)整，卻是直接經(jīng)過中共中央批發(fā)就予以執(zhí)行，而不是按照人民代表大會制度的原則和要求的程序進(jìn)行。這是在特殊歷史條件下，出現(xiàn)的極不正常的機(jī)構(gòu)設(shè)置管理體制。其次，“文革”期間中央行政機(jī)構(gòu)不僅遭到不正常的壓縮和刪減，而且其管理權(quán)限也遭到肢解、分割，在國務(wù)院系統(tǒng)內(nèi)劃出數(shù)個部門歸中央文革和軍隊(duì)管轄，國務(wù)院實(shí)際只領(lǐng)導(dǎo)19個部門。這種嚴(yán)重的黨政不分、軍政不分，在很大程度上對中央政府的體制、職能和工作方式等造成了負(fù)面影響，使中央政府的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限和管理能力受到很大的削弱。第三，當(dāng)時不恰當(dāng)?shù)某凡ⅰ⒕啠斐闪藝鴦?wù)院機(jī)構(gòu)的“支離破碎”。在革委會體制下，下放的機(jī)構(gòu)“無從落腳”。比如，對關(guān)系國計(jì)民生的大型骨干企業(yè)，地方管不了，不得不再轉(zhuǎn)歸中央部門代管。這種宏觀管理的失控和收放無序，使得中國行政體制一度陷入非常混亂的狀態(tài)。⁽³⁰⁾