第五節　第四屆國務院的組織結構

一、四屆全國人大的召開與“七五憲法”

1975年1月13日至17日，第四屆全國人民代表大會第一次會議在北京舉行。周恩來代表國務院作《政府工作報告》。17日，會議選舉朱德繼續擔任全國人大常委會委員長，董必武、宋慶齡等人為副委員長，選出第四屆全國人民代表大會常務委員會，委員根據中共中央的提議，決定周恩來繼續擔任國務院總理，鄧小平等人為副總理，任命了國務院各部部長、各委員會主任，從而形成了新一屆政府。⁽³¹⁾

四屆全國人大一次會議除作出新的人事安排，組建了新一屆政府外，還有一項重要的議程是修改1954年一屆全國人大一次會議制定的憲法，即“五四憲法”。1975年1月17日，全會通過了《關于修改憲法的報告》和修改后的《中華人民共和國憲法》即“七五憲法”。關于中央行政體制的規定，與“五四憲法”相比，“七五憲法”也是進行了大幅度的簡化和壓縮。

第一，從國務院組成過程來看，“五四憲法”規定，“根據國家主席提名，全國人大決定總理人選，根據總理提名，決定國務院組成人員的人選”，“在全國人大閉會期間，全國人大常委會決定國務院副總理、各部部長、各委員會主任、秘書長的個別任免”。“七五憲法”則規定，“全國人大根據中共中央委員會提議，任命總理及國務院組成人員”。這一規定實際上將全國人大對國務院總理人選的決定權改為了任命權，而且取消了國務院總理對國務院組成人員的提名權，以及全國人大常委會對國務院組成人員的任免權。這種由中共中央直接任命國務院總理，更加強化了中央行政體制中本已十分嚴重的黨政不分和黨的過分集權。

第二，從國務院性質和地位來看，“五四憲法”規定，“國務院即中央人民政府，是最高權力機關的執行機關，是最高國家行政機關”；而“七五憲法”則將這一規定取消，僅保留了“國務院即中央人民政府”這一有關國務院性質的表述。這樣就淡化了國務院對全國人大的隸屬關系和全國人大對國務院的監督職能，也弱化了國務院在國家行政機關中的地位。很容易使人得出國務院直接對中共中央負責的結論。這種對于國務院性質和地位的模糊化處理，在中央行政體制的地位界定、職權范圍、運作流程等方面勢必造成諸多負面的影響。

第三，從國務院職權來看，“七五憲法”只保留了“規定行政措施，發布決議和命令，制定和執行國民經濟計劃和國家預算，管理國家行政事務”等幾項內容。對于國務院組成人員的職責更是只字不談，還取消了“五四憲法”中“總理領導國務院工作，主持國務院會議，副總理協助總理工作”，“國務院各部部長和委員會主任負責管理本部門的工作，并在本部門權限內可以發布命令和指示”的規定?！拔逅膽椃ā币幎ǖ挠嘘P國務院職權的17項內容被大大簡化。

第四，從國務院與地方政府的關系來看，根據“五四憲法”，國務院作為最高國家行政機關，“統一領導全國地方各級國家行政機關的工作”。這一規定明確了中央人民政府與地方行政機關之間的領導與被領導的關系。而“七五憲法”則將其修改為國務院“統一領導各級國家機關的工作”。這在一定程度上擾亂了國家機構的權責分工，同時也擴大了中央政府對地方的直接管轄和控制，更加強化了行政體制的中央集權。

二、第四屆國務院的組成

四屆全國人大通過對中央行政體制的重新整合，國務院工作部門的數量由1970年的32個增加到52個。這樣的調整，基本適應了在當時計劃經濟體制下，強調擴大中央管理權限、加強國家對經濟集中統一領導的需要，增強了中央政府的行政管理能力。尤其需要指出的是，相對于1970年國務院管理權限遭受分割的境遇，經過四屆全國人大前后的整合，國務院隸屬的部委和其他機構，都歸于國務院統一管轄，從而較好地理順了國務院的領導體制，在很大程度上保證了國務院的統一領導和政令暢通。⁽³²⁾

根據四屆全國人大一次會議頒發的任命書，第五次擔任總理的周恩來與12位副總理以及29位部長一起，共同組成新一屆政府的領導班子。周恩來精心籌組的新一屆政府機構設置及領導人主要包括：在國務院總理周恩來以下設副總理12人，任命鄧小平、張春橋、李先念、陳錫聯、紀登奎、華國鋒、陳永貴、吳桂賢、王震、余秋里、谷牧、孫健為國務院副總理。值得一提的是，四屆全國人大后組建的新一屆政府，產生了以周恩來、鄧小平為核心的新的國務院領導班子，形成了在當時歷史背景下較為完善的國務院組織機構，從而結束了“文革”全面發動后國務院機構“支離破碎”的局面，有利于中央行政體制切實履行其行政管理職能并且恢復對國家經濟社會生活的統一領導。

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(1)　何蓬：《毛澤東時代的中國》（二），中共黨史出版社2003年版，第165—167頁。

(2)　徐行編著：《新中國行政體制的初創》，當代中國出版社2013年版，第113頁。

(3)　何蓬：《毛澤東時代的中國》（二），中共黨史出版社2003年版，第181頁。

(4)　《周恩來年譜（1949—1976）》中卷，中央文獻出版社1997年版，第456頁。

(5)　同上書，第459頁。

(6)　何蓬：《毛澤東時代的中國》（二），中共黨史出版社2003年版，第349頁。

(7)　劉娟：《國務院機構變遷的新制度主義視角研究（1954—1966）——兼論周恩來的政治作用》，南開大學博士學位論文2013年。

(8)　《中國共產黨組織史資料》（附卷一）（上），中共黨史出版社2000年版，第119頁。

(9)　《周恩來年譜（1949—1976）》中卷，中央文獻出版社1997年版，第438頁。

(10)　《中國共產黨組織史資料》（附卷一）（上），中共黨史出版社2000年版，第122頁。

(11)　《中國共產黨組織史資料》（附卷一）（上），中共黨史出版社2000年版，第123頁。

(12)　《周恩來年譜（1949—1976）》中卷，中央文獻出版社1997年版，第235頁。

(13)　同上書，第513頁。

(14)　劉娟：《國務院機構變遷的新制度主義視角研究（1954—1966）——兼論周恩來的政治作用》，南開大學博士學位論文2013年。

(15)　孫?。骸吨袊洕ㄊ贰废戮恚袊嗣翊髮W出版社2000年版，第1715頁。

(16)　《周恩來選集》下卷，人民出版社1984年版，第439—441頁。

(17)　《周恩來選集》下卷，人民出版社1984年版，第439—441頁。

(18)　 《周恩來選集》下卷，人民出版社1984年版，第439—441頁。

(19)　 《周恩來選集》下卷，人民出版社1984年版，第439—441頁。

(20)　 《周恩來選集》下卷，人民出版社1984年版，第439—441頁。

(21)　楊明偉：《走出困境：周恩來在1960—1965》，中央文獻出版社2000年版，第459頁。

(22)　《周恩來選集》（上卷），人民出版社1980年版，第127頁。

(23)　《周恩來選集》（上卷），人民出版社1980年版，第127頁。

(24)　遲福林、田夫主編：《中華人民共和國政治體制史》，中共中央黨校出版社1998年版，第263頁。

(25)　李壽初：《中國政府制度》，中共中央黨校出版社2005年版，第184—185頁。

(26)　金沖及主編：《周恩來傳》第4冊，中央文獻出版社1998年版，第1951頁。

(27)　徐行編著：《新中國行政體制的初創》，當代中國出版社2013年版，第150頁。

(28)　胡鞍鋼：《中國政治經濟史論》（1949—1976），清華大學出版社2008年版，第513頁。

(29)　遲福林、田夫主編：《中華人民共和國政治體制史》，中共中央黨校出版社1998年版，第262頁。

(30)　李慧勇：《周恩來與“文革”后期中央行政體制的重新整合》，南開大學博士學位論文2010年，第45頁。

(31)　《人民日報》，1975年1月18日。

(32)　李慧勇：《周恩來與“文革”后期中央行政體制的重新整合》，南開大學博士學位論文2010年，第88頁。