第四節　1952年至“五四憲法”前中央行政體制的初步調整

1952年6月至1954年《憲法》頒布前是中央行政體制的調整變化時期，這一時期又可以具體劃分為兩個階段：1952年6月至1953年3月，是中央行政體制的初步調整階段；1953年3月至1954年6月，是中央行政體制的深層次調整階段。總體而言，在初步調整階段進行的黨政機構和人事變動，基本還是在新中國成立之初形成的中央行政體制框架內進行，但中共中央加強集中統一領導的趨勢已經顯現。⁽³⁰⁾

一、中央行政體制的初步調整（1952年6月至1953年3月）

（一）中央行政體制初步調整的原因

中央行政體制初步調整的原因主要有以下幾個方面：

第一，大規模計劃經濟建設的需要。所謂“計劃經濟”，它是以公有經濟為基礎和以產品經濟為理論，建立起與中央高度集權的政治體制相適應的高度集中的、指令性的計劃經濟體制模式⁽³¹⁾。新中國成立之初中國的工業，尤其是重工業十分落后，比如機械制造業、冶金工業、石油工業、化學工業、現代國防工業基本上是空白。為改變落后面貌，中央成立了由周恩來、陳云、薄一波、李富春、聶榮臻、宋劭文六人組成的領導小組，開展“一五”計劃的編制工作。“一五”計劃的核心和目標是集中力量進行以蘇聯幫助中國設計的156個建設項目為中心，由694個大中型建設項目組成的工業建設，建成我國獨立的工業體系。為此，首先要集中全國各方面的力量保證重工業和國防工業建設，要把工業基本建設投資的53.2%用來保障156項工程和與之配套的工程。其中能源工業占33.3%，國防工業占28.2%，機器制造業占15.4%，冶金工業占12.8%，這四大工業合計約占90%。⁽³²⁾為順利完成“一五”計劃的目標，必須加強中央的集中統一領導，增強中央的宏觀控制和整體規劃能力，以便充分集中和調動有限的資源優先發展重工業。

第二，沒有建立起中央人民政府主席對政府工作的經常指導的有效現實路徑。按照制度設計，中央人民政府主席對政務院工作應有經常領導的權力。對此，周恩來曾明確指出，根據我們民主集中制的組織系統，在全國人民代表大會閉幕期間的最高權力機關，是中央人民政府委員會，而對工作的經常指導，又是集中在由民主方式產生出來的主席身上。⁽³³⁾這種狀況的出現，一方面是由于組織法中并沒有就中央人民政府主席的權力范圍及其行使職權的方式作出明確規定，另一方面是由于中央行政體制在實際運行中出現了與制度設計的一定偏差。這就為政府實際工作的開展埋下了體制上的隱患。⁽³⁴⁾

第三，中共中央發動反“分散主義”運動從而導致黨政機構調整。毛澤東作為中央人民政府主席，對政務院的經常領導并沒有得到體制上的保證。針對政務院所屬部門沒有執行向中央請示報告制度，毛澤東在政務院成立并運轉一年后，就先后兩次在給周恩來的批示中提出意見。⁽³⁵⁾對此，薄一波明確指出，1953年初由于毛澤東認為政府工作中存在分散主義現象，根據毛澤東的意見，為加強中央政府集中統一領導采取了重要措施。⁽³⁶⁾這些重要措施即是指以反“分散主義”運動為標志的對黨政機構進行的一系列調整。

（二）中央行政體制的初步調整

第一，政務院的機構變動。為了加強對經濟工作的集中統一領導，政務院首先調整與增強了財經部門。1952年8月召開的中央人民政府委員會第17次會議通過了《關于調整中央人民政府機構的決議》，根據《決議》，政務院撤銷了情報總署、新聞總署；成立對外貿易部、商業部，撤銷原有的貿易部；成立第一機械工業部、第二機械工業部、建筑工程部、地質部及糧食部。1952年8月的機構調整在財經委員會下新成立7個部門的同時撤銷了貿易部，海關總署于同年12月劃歸對外貿易部領導。由于食品工業部在1950年12月即被撤銷，到1952年12月，中財委下屬的財經部門增加為20個部。當時，政務院所屬部級機構共38個，其中心就是中財委所領導的20個部。

在增強財經部門力量的同時，政務院于1952年11月又增設了高等教育部、掃除文盲工作委員會和體育運動委員會，加強了對國家文教體事業的統一管理，進一步完善了中央行政機構的設置。與此同時，政務院相關機構和部門的人事任命也進行了相應調整。調整后的人員任職情況如下：葉季壯為對外貿易部部長、曾山為商業部部長、黃敬為第一機械工業部部長、趙爾陸為第二機械工業部部長、李四光為地質部部長、章乃器為糧食部部長、王鶴壽為重工業部部長、蔣光鼐為紡織工業部部長。值得一提的是，中央相繼把各大行政區的一些黨政領導人集中到中央工作，并在政務院內擔任要職。

第二，國家計劃委員會的成立。根據1952年11月中央人民政府委員會第19次會議決議，中央人民政府成立國家計劃委員會。國家計委成立之前，由政務院財政經濟委員會統一領導全國各地區及省市人民政府的財政經濟工作。財經委內設計劃局、技術管理局、物資分配局、統計局、私營企業局、外資企業局、合作事業管理局、人事局、編譯室等機構，行使著包括財經計劃的擬訂、審核、監督執行以及財經統計事項在內的經濟管理權限。國家計委成立后，就其機構設置而言，它是在財經委計劃局基礎上組建完成，下設16個計劃局、一個私營企業計劃處和一個統計局；就其職權而言，由它全面主持經濟計劃的編制和實施，指導中央一級各國民經濟部門和文教部門，以及各大區行政委員會和各省、市人民政府的財經委員會制訂經濟文化事業的長期計劃和年度計劃。這樣，國家計委就在領導國民經濟的一些重要方面代替了政務院，自成立即有“經濟內閣”之稱，實際削弱了政務院對國家經濟計劃的管理權限。此外，從領導關系上來說，國家計委作為中央政府內與政務院平行的機構，直接受中央人民政府主席領導，這就為確保毛澤東和中共中央對經濟工作的集中統一領導在一定程度上提供了體制保證。⁽³⁷⁾

第三，將大行政區人民政府或軍政委員會一律改為中央人民政府行政委員會。中央人民政府行政委員會是中央人民政府的派出機關，不是最高一級的地方政權機關。此次調整之前，大行政區人民政府具有雙重屬性，它既是地方最高一級政權機關，又是政務院領導地方政府的代表機關，對下領導所轄各省市縣地方政府的工作，對上接受政務院的行政領導。此次調整將大區政府一律改為行政委員會，是代表中央政府在各地區進行領導與監督地方政府的機關。對此，周恩來曾明確指出：為了適應即將開始的國家大規模經濟建設的需要，必須加強中央的集中和統一領導，因此，現在大行政區一級必須改為虛級，即一律改為行政委員會。這樣，它不再是一級政權機關，而只是作為中央領導地方政府工作的代表機關。⁽³⁸⁾此次調整在對大區政府性質作出改變的同時，也將行政委員會的直接統屬權由政務院轉移到了中央人民政府委員會。

二、中央行政體制的深層次調整（1953年4月至1954年6月）

（一）中央人民政府向黨中央請示報告制度的加強

為了確保中共中央對行政工作集中統一直接的領導，1953年3月10日中共中央作出的《關于加強中央人民政府系統各部門向中央請示報告制度及加強中央對于政府工作領導的決定》。決定指出：為了使政府工作避免脫離黨中央領導的危險，今后政府工作中一切主要的和重要的方針、政策、計劃和重大事項，均須事先請示中央，并經過中央討論和決定或批準以后，始得執行；政府各部門對于中央的決議和指示的執行情況及工作中的重大問題，均須定期地和及時地向中央報告或請示，以便能取得中央經常的、直接的領導。該決定還就中央行政體制中各部門向中央請示報告的原則、方式、報告內容及責任分工等做出明確的、細致而嚴格的規定。⁽³⁹⁾決定對政府工作中直接向中央負責的六方面人員進行了明確分工：第一，國家計劃工作，由高崗負責；第二，政法工作（包括公安、檢察和法院工作），由董必武、彭真、羅瑞卿負責；第三，財經工作，由陳云、薄一波、鄧子恢、李富春、曾山、賈拓夫、葉季壯負責；第四，文教工作，由習仲勛負責；第五，外交工作（包括對外貿易、對外經濟、文化聯絡和僑務工作），由周恩來負責；第六，其他不屬于前述五個范圍的工作（包括監察、民族、人事工作等），由鄧小平負責。⁽⁴⁰⁾

請示報告制度的確立使政務院處理事項的范圍和程序被進行了嚴格限制。政務院所屬各委、部、會、院、署、行直接提請政務院批示或辦理的事項，除例行事務外，凡屬涉及方針、政策、計劃的事項，均應限于中央已經討論和決定了的問題，或是中央已經批準的計劃或批準的原則范圍之內的問題。政務院負責人員如發現此類事項仍必須向中央請示報告，應即提向中央；純屬政府日常業務的工作，則仍按政府系統的辦公手續處理。同時，所有政府各部門召開的專業會議，凡屬性質重要而不是解決純業務性或技術性質問題的會議，均應執行事先報告并經過中央批準才能召開的原則；如屬有關全局的、政策性質重大的結論，則須提請中央批準后，才能向到會人員宣布。⁽⁴¹⁾

（二）經濟管理體制的變化

對中央行政體制進行深層次調整的另一個重要標志，是中共中央于1953年4月28日作出的《關于加強對中央人民政府財政經濟部門工作領導的決定》。決定指出：為完成國家經濟建設計劃，全黨進一步加強對于財政經濟工作的領導，首先是進一步加強對于中央人民政府各財政經濟部門工作的領導，就成為十分必要。中共中央加強對中央政府財經部門工作領導的一個重要措施，就是將此前由政務院財政經濟委員會統一領導國家財經工作的方式，改為由政府五個方面的領導人分別領導，時稱“五口通商”。⁽⁴²⁾

《決定》對政府五方面領導人及其分工作出了明確規定：（1）重工業部、第一機械工業部、第二機械工業部、燃料工業部、建筑工程部、地質部、輕工業部、紡織工業部，劃歸國家計委主席高崗領導；（2）鐵道部、交通部、郵電部，劃歸政務院副總理鄧小平領導；（3）農業部、林業部、水利部、合作總社，劃歸國家計委副主席鄧子恢領導；（4）勞動部，劃歸國家計委委員饒漱石領導；（5）財政部、糧食部、商業部、對外貿易部、人民銀行、工商管理局、物資儲備局，仍屬中財委主任陳云領導（在陳云休養期間，由薄一波代理）。在政府五方面領導人中，除中財委主任陳云外，都是從各大區調來中央工作的黨政領導人。⁽⁴³⁾

“五口通商”經濟管理體制的建立，使政府行政體制發生了重大變化。中央政府對于下屬各經濟部門的領導，不再通過政務院財經委，而是分別通過政府五個方面領導人進行。為便于工作，在五人之下分設五個辦公機構，分別稱為第一（工字）、第二（財字）、第三（交字）、第四（農字）、第五（勞字）辦公室。⁽⁴⁴⁾五方面領導人有權召集政府有關部門負責人開會，并將結果直接向中央人民政府主席報告。政務院總理周恩來不在五方面領導人之內，總理辦公室僅負責辦理有關財經部門五個方面的聯系及協調事項。

（三）大行政區黨政機構的撤銷

1954年6月，在召開全國人民代表大會前夕，中央人民政府委員會第32次會議正式通過《關于撤銷大區一級行政機構和合并若干省、市建制的決定》。決定指出，國家計劃經濟建設，要求進一步加強中央集中統一領導。為了中央直接領導省市以便于更能確切地了解下面的情況，減少組織層次，增加工作效率，克服官僚主義；為了節約干部加強中央和供給廠礦企業的需要，并適當地加強省、市的領導，撤銷大區一級的行政機構是完全必要和適時的。與此同時，自革命戰爭年代延續下來的六個中央局也相應撤銷。⁽⁴⁵⁾

各大區中央人民政府行政委員會和中央局的撤銷，使得中央人民政府的組織結構和職權范圍再次發生變化。隨著大行政區黨政機構的撤銷，自新中國成立以來形成的由大行政區代表中央領導和監督地方政府的過渡狀態正式結束。中央政府對省市等各級地方政府的直接領導加強，中共中央也加強了對省、自治區、直轄市黨委的直接領導。⁽⁴⁶⁾

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(1)　中央檔案館編：《中共中央文件選集》第17分冊，中共中央黨校出版社1992年版，第146頁。

(2)　參見《人民日報》，1949年10月1日。

(3)　徐行編著：《新中國行政體制的初創》，當代中國出版社2013年版，第17頁。

(4)　馬永順：《周恩來組建與管理政府實錄》，中央文獻出版社1995年版，第5頁。

(5)　《周恩來統一戰線文選》，人民出版社1984年版，第142頁。

(6)　作者根據相關資料統計。

(7)　徐行編著：《新中國行政體制的初創》，當代中國出版社2013年版，第24頁。

(8)　《周恩來統一戰線文選》，人民出版社1984年版，第142頁。

(9)　徐行編著：《新中國行政體制的初創》，當代中國出版社2013年版，第24頁。

(10)　《董必武選集》，人民出版社1985年版，第247頁。

(11)　中共中央文獻研究室編：《周恩來年譜（1949—1976）》上卷，中央文獻出版社1997年版，第13—14頁。

(12)　同上書，第202頁。

(13)　《中華人民共和國經濟檔案資料選編（1949—1952）》，中國城市出版社1990年版，第609—610頁。

(14)　中共中央文獻研究室編：《周恩來年譜（1949—1976）》上卷，中央文獻出版社1997年版，第197頁。

(15)　徐行編著：《新中國行政體制的初創》，當代中國出版社2013年版，第45頁。

(16)　徐行編著：《新中國行政體制的初創》，當代中國出版社2013年版，第30頁。

(17)　林尚立：《當代中國政治形態研究》，天津人民出版社2000年版，第318—319頁。

(18)　中共中央文獻研究室編：《周恩來年譜（1949—1976）》上卷，中央文獻出版社1997年版，第21頁。

(19)　徐行編著：《新中國行政體制的初創》，當代中國出版社2013年版，第28頁。

(20)　中共中央文獻研究室編：《周恩來年譜（1949—1976）》上卷，中央文獻出版社1997年版，第255頁。

(21)　《中華人民共和國史編年》1949年卷，當代中國出版社2004年版，第664頁。

(22)　《周恩來統一戰線文選》，人民出版社1984年版，第174—175頁。

(23)　徐行編著：《新中國行政體制的初創》，當代中國出版社2013年版，第33頁。

(24)　中共中央文獻研究室編：《建國以來毛澤東文稿》第3卷，中央文獻出版社1989年版，第508頁。

(25)　《建國以來劉少奇文稿》第5冊，中央文獻出版社2008年版，第338頁。

(26)　洪承華、郭秀芝等編：《中華人民共和國政治體制沿革大事記1949—1978》，春秋出版社1987年版，第82頁。

(27)　中共中央文獻研究室編：《建國以來重要文獻選編》第4冊，中央文獻出版社1993年版，第572—576頁。

(28)　徐行編著：《新中國行政體制的初創》，當代中國出版社2013年版，第38頁。

(29)　龐松：《毛澤東時代的中國》第1卷，中共黨史出版社2003年版，第400頁。

(30)　徐悅：《試析一九五二年至一九五四年中央行政體制的調整》，《中共黨史研究》2011年第6期。

(31)　《列寧全集》第35卷，人民出版社1984年版，第555頁。

(32)　數據來源參見《中華人民共和國經濟史》上卷，經濟科學出版社1999年版，第269頁。

(33)　《周恩來統一戰線文選》，人民出版社1984年版，第142頁。

(34)　徐悅：《試析一九五二年至一九五四年中央行政體制的調整》，《中共黨史研究》2011年第6期。

(35)　參見《建國以來毛澤東文稿》第1冊，中央文獻出版社1987年版，第460、513頁。

(36)　薄一波：《若干重大決策與事件的回顧》上卷，中共中央黨校出版社1991年版，第309頁。

(37)　徐悅：《試析一九五二年至一九五四年中央行政體制的調整》，《中共黨史研究》2011年第6期。

(38)　中共中央文獻研究室編：《周恩來年譜（1949—1976）》上卷，中央文獻出版社1997年版，第269頁。

(39)　中共中央文獻研究室編：《建國以來重要文獻選編》第4冊，中央文獻出版社1993年版，第67—71頁。

(40)　徐行編著：《新中國行政體制的初創》，當代中國出版社2013年版，第59頁。

(41)　徐行編著：《新中國行政體制的初創》，當代中國出版社2013年版，第59頁。

(42)　中共中央文獻研究室編：《建國以來重要文獻選編》第4冊，中央文獻出版社1993年版，第180—181頁。

(43)　徐行編著：《新中國行政體制的初創》，當代中國出版社2013年版，第61頁。

(44)　1953年9月，為加強對資本主義工商業社會主義改造的領導，中央決定任命李維漢為中財委副主任，并增設中財委第六（資字）辦公廳。

(45)　中共中央文獻研究室編：《建國以來重要文獻選編》第五冊，中央文獻出版社1993年版，第317—318頁。

(46)　徐行編著：《新中國行政體制的初創》，當代中國出版社2013年版，第57頁。