第三節　新中國成立初期黨對行政工作的領導及加強

1949年新中國成立后，中國共產黨成為執政黨，隨著各級國家政權機關的建立，在全國范圍內出現黨的系統與國家政權系統的雙重架構。在掌握國家政權之后，黨組織是否還像革命時期一樣直接發號施令，如何處理黨政機關的關系，改善黨的領導方式，及支持國家政權機關充分行使處理國家政務的職能，成為迫切需要解決的問題。當時解決這一問題的做法主要有三種：一是中共領導人在中央政府內擔任主要行政職務；二是在中央政府內成立黨委和黨組；三是黨對行政工作集中統一領導的體制化。

一、中共領導人在行政體制中擔任主要行政職務

通過將自己的主要領導成員推選為中央及各級政權機關中擔任領導職務，從而實施對政府的控制、貫徹執行執政黨的路線、方針、政策，成為執政黨處理黨政關系的主要做法之一。

新中國成立之初，中共的領導核心——中共中央書記處的五位書記，除任弼時因身體原因外，毛澤東任中央人民政府主席；朱德、劉少奇、周恩來分別擔任中央人民政府副主席、政務院總理。此外，在政務院4個委、30個部級機構中，由中共領導成員擔任正職的行政職務達到19個。具體情況如下：

周恩來擔任政務院總理兼外交部部長；

陳云擔任政務院副總理、財政經濟委員會主任、重工業部部長；

董必武擔任政務院副總理、政治法律委員會主任；

謝覺哉擔任政務委員、內務部部長；

羅瑞卿擔任政務委員、公安部部長；

薄一波擔任政務委員、財政部部長；

李立三擔任政務委員、勞動部部長；

曾山擔任政務委員、紡織工業部部長；

滕代遠擔任政務委員、鐵道部部長；

葉季壯擔任貿易部部長；

陳郁擔任燃料工業部部長；

鄒大鵬擔任情報總署署長；

楊立三擔任食品工業部部長；

孔原擔任海關總署署長；

胡喬木擔任新聞總署署長；

南漢宸擔任中國人民銀行行長；

陳紹禹擔任法制委員會主任；

李維漢擔任政務院秘書長、民族事務委員會主任委員。⁽¹⁶⁾

二、在中央政府內成立黨委和黨組

1949年11月，中共中央發出《關于在中央人民政府內組織中國共產黨黨委會的決定》?！稕Q定》指出：中共中央政治局決定在政務院成立黨組，由政務院及其所屬各委、部、會、院、署、行等機關合組之，并規定：（甲）黨組設立黨組干事會，統一領導全黨組的經常工作。（乙）依政治法律委員會、財政經濟委員會、文化教育委員會及人民檢察委員會四個系統，劃分四個分黨組。（丙）在分黨組內可設分干事會，并依所屬各部、會、院、署、行及直屬的重要的局劃分小組。（丁）政務院直屬的部、會、署、廳、局的分設小組。當時，中央人民政府委員會和人民革命軍事委員會不設黨組，而由中共中央政治局直接領導。最高人民法院和最高人民檢察署則成立聯合黨組，與政務院黨組分別直屬中共中央政治局領導。凡中共中央一切有關政府工作的決定，黨組必須保證執行，不得違反。⁽¹⁷⁾根據上述規定，“政務院黨組有三層組織，即政務院黨組干事會、各委分黨組干事會和各部黨組小組”：政務院所屬各部、會、院、署、行等分別組成的黨組，稱“黨組小組”；政務院各指導委員會及其所屬部、會、院、署、行等聯合組成的黨組，為分黨組，稱各委“分黨組干事會”；政務院及其所屬各委、部、會、院、署、行等聯合組成的黨組，為總黨組，稱“政務院黨組干事會”。政務院黨組干事會是中央人民政府內黨的最高領導機構，由11人組成，分別是：周恩來、董必武、陳云、羅瑞卿、薄一波、陸定一、胡喬木、劉景范、李克農、李維漢、齊燕銘。周恩來任黨組干事會書記，董必武、陳云分任第一、第二副書記。政務院各部門黨組負責人多由擔任正職行政領導的中共黨員兼任；由黨外人士擔任正職行政領導的部門，其黨組負責人則由任副職的中共黨員擔任。⁽¹⁸⁾

在中央行政體制內，中國共產黨主要有兩種活動方式：一是支部活動，要成立政府黨委會，直接受中共中央組織部領導。黨委會的職能主要是保證行政任務的完成，并負責管理政府內部黨員干部的政治生活及學習活動。二是黨組活動，參加黨組的都是在各部門負主要領導責任的中共黨員。黨組是中共在政府中的領導機構，政府工作中的重大問題均須經過黨組向中共中央請示報告。⁽¹⁹⁾1952年8月，為了便于照顧整個政府部門工作，擬擴大原政務院黨組的范圍，并更名為中央人民政府黨組干事會，直屬中共中央政治局及書記處領導。⁽²⁰⁾

為充分發揮中央行政體制的作用，1949年11月中共中央就黨政分工問題作出特別指示。指示提出，由于中央及各級聯合政府已經組成，各民主黨派參加中央和各級人民政府，以后一切應該由政府來解決的問題，例如進行土改，規定職工薪資標準，征收公糧稅賦，規定各種政治的、經濟的、社會的制度等，都必須由人民政府用法令、決議、指示等來宣布，而不應該用黨的名義來宣布。因為用黨的名義來宣布，只有黨員才有服從的義務，人民沒有服從的義務。如由人民政府來宣布，則一切黨派一切人民均有服從的義務。因此，黨是不能代替政府的，黨的代表大會或代表會議對于黨內問題可以直接通過決議外，對于上述各項問題雖可以進行討論，但只應作為向人民政府的建議來通過決議，而不應直接通過決議。黨的這些決議，只有經過人民政府的法定機關的宣布，才能具有法律上的效力。各級黨的代表大會或代表會議的召開，既不應代替各級人民代表大會或人民代表會議，也不應使其完全重復，而應使其密切地合理地相互配合。⁽²¹⁾

當時兼任最高行政領導職務和政務院內中共最高領導機構負責人的周恩來，清醒地認識到必須將黨的系統與行政系統區分開來。周恩來說：“我們應經在全國范圍內建立了國家政權，而我們黨又在政權中居于領導地位。所以一切號令應該經政權機構發出。這點中央已經注意到，各地也應該注意。由于過去長期戰爭條件，使我們形成了一種習慣，常常以黨的名義下達命令，尤其在軍隊中更是這樣。現在進入和平時期，又建立了全國政權，就應當改變這種習慣。黨政有聯系也有區別。黨的方針、政策要組織實施，必須通過政府，黨組織保證貫徹，當不能向群眾發布命令。”⁽²²⁾

新中國成立初期，周恩來處理黨政關系的觀點主張得到一定程度的貫徹，中共中央比較支持政府在行政體制內獨立行使職權。當時中共中央提出有關國家的法律、大政方針政策，然后提交政協全國委員會或其常務委員會討論、修改、完善；再提交中央人民政府委員會或政務院討論通過并頒布實施。1949年至1952年間，成為中共執政之初黨政關系的黃金時期。這期間中共對國家政權的領導主要體現為政治領導，在加強執政黨建設的同時，積極支持政府在其職權范圍內獨立行使行政權力。據不完全統計，這一時期政務院通過及頒布的政令、決定等，約有344項。這些政令與決定涵蓋了國家生活與公共事務的各個方面，按內容可分為財經、政法、文教、監察、人事、編制六大類。⁽²³⁾這說明在周恩來領導下，中央行政體制運轉順暢、卓有成效。

三、黨對行政工作集中統一領導的體制化

黨對政府工作集中統一領導的體制化主要體現在三個方面：第一方面，為加強中央對政府工作的領導，便于中共中央指示、決議、政策的貫徹執行，1953年3月中央人民政府黨組干事會撤銷。各黨組及黨組小組均由中央直接領導；凡有關各委及各部門黨組的人事變動及其有關組織問題的各項事宜，應直接向中央組織部請示報告。政務院各部門的工作，經過各委員會分黨組干事會以及各部黨組直接向黨中央、向中央主席毛澤東請示匯報。

第二方面，加強黨中央辦事機構與建立中央辦公廳聯系黨政相關部門的工作體制。1952年6月，中央通過《關于加強黨中央辦事機構的意見》，指出，目前我們的國家正進入建設時期，各方面都要求中央領導更加集中。但是，一方面黨中央的負責同志過少，而工作卻十分繁重；另一方面黨中央的辦事機構已經遠不能適應這樣的要求。因此，擬于1953年初將各中央局的書記抽調回來，以加強中央的領導，同時加強中央現有的各部、委辦公廳的組織及其工作，并增設一些新的部委。⁽²⁴⁾此后不久，中央局五大書記及其他重要領導干部陸續上調，在中共中央和中央政府擔任領導職務。1953年4月后，中共中央政治局和書記處逐漸成為國家最高決策中心，直接對政府匯報的各方面工作進行指導、處理與批示。政府各部門根據中央作出的決定具體遵照執行。值得一提的是，同年11月建立中共中央辦公廳第一辦公室聯系各國家機關制度，比如中央組織部、紀律檢查委員會、全國總工會、青年團中央、全國婦聯、總理辦公室和中財委，由李波人、陳友群、王青林負責聯系。⁽²⁵⁾根據這一制度，中央人民政府各部的機要部門要將報告、文件、簡報、內部刊物和有關資料單獨發給第一辦公室一份。中央辦公廳對黨政相關部門聯系的工作體制的建立，就意味著中共中央對政府工作的集中統一領導落實到具體操作層面。

第三方面，建立領導干部分級分類管理制度。分級管理是指在中央及各級黨委之間建立分工管理各級干部的制度。擔任全國各個方面重要職務的干部由中央管理，其他干部則由中央局、分局及各級黨委分工管理。比如中共中央組織部在《關于政府干部任免手續的通知》明確規定：今后凡屬中央人民政府或政務院任免范圍的干部，在中央人民政府或政務院任免之先，仍需分別按照黨內管理干部的規定經過審批。屬中央管理范圍的干部，由?。ㄊ校┪瘓笾醒刖趾宿D中央；屬于中央局管理范圍的干部，由省（市）委報中央局，俟中央或中央局批準后，再交由同級人民政府人事部門辦理提請任免手續。⁽²⁶⁾分類管理是指根據中共中央于1953年11月作出的《中央關于加強干部管理工作的決定》，按照工作需要將全體干部劃分為九類，在中央統一領導下由黨委組織的各個部門分別管理。（1）軍隊干部——由軍委總干部部、總政治部和軍隊中的各級干部部、政治部負責管理；（2）文教工作干部——由黨委宣傳部負責管理；（3）計劃、工業工作干部——由黨委的計劃、工業部負責管理；（4）財政、貿易工作干部——由黨委的財政、貿易工作部負責管理；（5）交通、運輸工作干部——由黨委的交通、運輸工作部負責管理；（6）農、林、水利工作干部——由黨委的農村工作部負責管理；（7）少數民族的黨外上層代表人物，宗教界的黨外上層代表人物，各民主黨派和無黨派民主人士，華僑民主人士，工商界代表人物，政協機關、民主黨派機關、工商聯、佛教協會、伊斯蘭協會和回民文化協會的機關干部——由黨委統戰工作部負責管理；（8）政法工作干部——由黨委政法工作部管理；（9）黨、群工作干部和未包括在上述九類之內的其他工作干部——由黨委組織部負責管理。⁽²⁷⁾

經過上述調整，中共中央對政府工作的集中統一領導從體制機制上得到保障和加強，但同時政務院作為最高政務執行機關，此后頒布的法令、決定大大減少，而中共中央對中央人民政府及政務院工作的領導職權得到了增強。⁽²⁸⁾對此有學者指出，分部分級管理干部的制度不僅是采用蘇聯的辦法，實行黨與政府對口設部的開端，而且這一制度延續了整個毛澤東時代。⁽²⁹⁾