歷史縱覽

經濟制裁手段早在一戰之前就已進入了外交領域。實際上，這一手段在古希臘就曾被運用。最出名的就是在公元前432年通過的伯利克里的麥加拉法令（Pericles's Megarian decree），以回應三個阿斯帕西婭婦女被綁架的事件。修昔底德（Thucydides）在伯羅奔尼撒戰爭時期對該法令只給予很少的關注；相反，阿里斯托芬在他的喜劇《阿卡奈人》（The Acharnians）（第530行至第543行）中把麥加拉法令作為誘發戰爭的重要原因：

我們的蓋世英雄伯里克理斯勃然大怒

大發雷霆、大放閃電，震驚了全希臘

他擬出了一道命令——讀起來就像一首酒令歌——

我們的領土內、我們的市場里、海上、陸上，一個墨伽拉人都不準停留！

這一下墨伽拉人漸漸挨餓了，他們便央求斯巴達人轉回設法取消這一道禁令

無非是那些娼妓惹出來的禁令

多少次斯巴達人要求我們，可是我們一次也不理

從此就干戈處處，大動刀兵了

也許有人會說他們不應該，可是他們應該怎樣呢？

喂，要是斯巴達人坐船來

告發人私賣違禁貨，把一條塞里福斯小狗子拿去充公拍賣了

難道你們會坐在家里不動嗎？

（引自Fornara，1975）

盡管從古希臘到19世紀有許多關于制裁的案例，但我們從一戰開始調查研究，這既是因為先前的案例沒有被詳盡記載，也因為在遙遠的過去所發生的事件與今天的問題關聯較少。但是，為了提供一個歷史的視角，我們在表1A.3中選擇性地列舉了一些經濟制裁的案例。

大多數制裁都預示或伴隨著沖突或戰爭。直到一戰后，人們才注意到，經濟制裁可以替代武力威脅而作為一種獨立的政策性手段。盡管如此，自二戰以來，制裁的目標仍然清晰地留有戰爭的味道。制裁通常用于中斷軍事威脅或作為更廣義的戰爭的輔助手段。我們在表1A.1中所列舉的在1914年至1940年間發生的11個制裁案例中，除了2個案例，其余均與軍事行動有關。其中的4個案例包含了通過國際聯盟的集體制裁來解決爭端。這些努力有不同的結果：從1925年成功勸阻希臘放棄入侵保加利亞，到20世紀30年代中期未能勸說意大利從埃塞俄比亞撤軍的失敗。

在二戰之后，其他外交政策變得越來越普遍了，但制裁有時仍被用于迫使受制裁國從邊界地區撤軍、迫使其放棄獲得他國領土的計劃，或者停止其他軍事冒險行動。二戰后，在經濟上施加壓力可用于阻止實施軍事行為，因此大多數案例中，美國扮演了國際警察的角色。例如，1956年美國向法國和英國施壓迫使其從蘇伊士地區撤軍；20世紀60年代早期，美國通過撤回向埃及提供發展援助和食品援助說服其停止支持在也門和剛果的叛亂分子。

然而，大多數試圖阻止軍事行動的努力并未獲得成功。土耳其軍隊1974年6月入侵塞浦路斯，盡管美國曾于20世紀70年代向其施加經濟壓力，但未見明顯成效（案例74—1）。卡特政府的糧食禁運措施和抵制1980年莫斯科奧運會的行動，并沒有成功阻止蘇聯入侵阿富汗的行為（案例80—1）。事實上，除了1956年的蘇伊士事件以外，一些大國從未能僅通過經濟制裁的手段成功阻止其他大國的軍事行動。正如布什總統后來承認的那樣，美國于1990年在薩達姆政權入侵科威特后對伊拉克實施的制裁，從一開始就被作為后來的軍事行動的先頭部隊（Bush and Scowcroft，1998）。

與這些案件緊密相關的是那些想要削弱受制裁國經濟實力的制裁案，它能限制受制裁國發動戰爭或推行冒險主義的潛力。這是對戰略貿易實行有廣泛基礎的多邊控制的一項基本原理（除了對特定的軍事設備的控制之外），這一戰略是由美國在20世紀40年代為了反對蘇聯和中國而建立的。美國官員在為其入侵阿富汗（案例80—1）和20世紀80年代早期的波蘭危機（案例81—3）后制裁蘇聯作辯白時也援引了相同的原理。令人懷疑的是，這些舉措是否獲取得了積極的效果，這并不僅僅是因為通過一些微不足道的經濟制裁很難削弱大國的軍事實力。

企圖削弱另一國軍事潛能的努力，常常需要嚴格地確定國家的安全控制能力，即確定能打敗敵方的軍事硬件設備和所謂的兩用技術。制裁發起國經常尋求這種安全控制的手段，從而限制受制裁國外交政策的選擇余地。在我們看來，冷戰時期多國出口控制協調委員會（CoCom）和中國委員會（ChinCom）控制的主要目的是為了限制向蘇聯和中國出口戰略產品，阻止或至少放緩其武器領域的技術進步；削弱蘇聯和中國的經濟實力，以阻止他們制造出能提高他們外交目標的軍事機器。[12]后一個目的是我們把這些案例納入分析范疇的原因。

現代版的軍事損害案例是以阻止受制裁國發展大規模殺傷性武器為目標的案例，尤其是核武器。美國和加拿大在20世紀70和80年代時頻繁使用制裁措施，以迫使他國遵循核不擴散的保護措施。1974年加拿大阻止巴基斯坦獲得再處理能力，并努力控制印度（案例74—2）和巴基斯坦（案例74—3）對使用過的核燃料的再加工，從而制止核武器的生產。美國和加拿大通過對韓國施加金融壓力（案例75—1）來阻止韓國購買再加工核燃料的工廠。隨后，美國采取了相似的措施對向南非（案例75—3）、中國臺灣（案例76—2）、巴西（案例78—2）、阿根廷（案例78—3）、印度（案例78—4）和巴基斯坦（案例79—2）運輸核燃料或輸出核技術實施制裁，從而保障對核設備的充分的多邊監控或者阻止這些國家和地區掌握發展核武器的技術。

這些配套的措施在韓國和中國臺灣都獲得了成功。但是，阻止南非、巴西、阿根廷成為核武器國家的努力收效甚微，在印度和巴基斯坦的相關努力則以失敗告終。當印度和巴基斯坦于1998年進行核試驗時，美國根據1994年的《美國武器出售控制法案》（修正案）（1994 Glenn Amendment to the US Arms Export Control Act）禁止了一些與上述兩國的商品貿易以及對這兩個國家的外國援助。

兩個最突出且獲得驚人成功的制裁大規模殺傷性武器的案例是伊拉克與利比亞的案例。經聯合國授權的制裁切斷了薩達姆獲得不受限制的伊拉克石油收益的渠道，聯合國同時也允許周期性地使用武力，這使觀察國具有足夠的影響力去找到并摧毀伊拉克的用于生產化學、生物以及核武器的屯聚物資及設備。[13]但是，直到2003年美國入侵伊拉克，上述成果才被完全公布出來。類似的，利比亞總統穆阿瑪爾·卡扎菲（Muammar Gadhafi）于2003年作出的關于放棄研制大規模殺傷性武器的驚人決定，在一定程度上也是由于其想結束長達十年之久的美國對其的制裁，獲得美國的石油技術和專有技術。但是，還有一些失敗的案子：不論是美國的制裁還是聯合國的行動，都沒有成功阻止印度和巴基斯坦加入核武器研制的行列，也沒有遏制伊朗和朝鮮發展核武器的行為。

制裁除了被用于相關的戰爭和國家安全問題外，還經常實現一些外交政策的目標。尤其值得注意的是，諸多國家頻繁訴諸制裁明確地或暗地里企圖來改變他國的政權，這種情況通常是在其他問題上的外交政策有分歧的背景下發生的。[14]在冷戰期間，這些情況經常發生在一個超級大國與一個較小國家之間。通常是大國與小國先前關系友好，后來關系僵化。美國對古巴（案例60—3）、多米尼加共和國（案例60—1）、巴西（案例62—1）和智利（案例70—1）的制裁都反映了這一特點。制裁也被用于推翻他國政權，如1961年推翻多米尼加共和國的拉斐爾·特魯希略（Ra-fael Trujillo）的政權；1964年推翻巴西總統古拉特（Joao Goulart）的政權以及1973年推翻智利總統薩爾瓦多·阿連德（Salvador Allende）的政權。然而，菲德爾·卡斯特羅面對美國長達四十多年之久的對古巴的經濟制裁不曾屈服。在1990年以前，卡斯特羅得到了來自蘇聯的援助；1990年至2006年間，他得到了該半球以及該半球之外許多國家道義上的支持，其中部分是為了表示對美國1996年的赫爾姆斯—伯頓法案（The Helms-Burden Act）的強烈抗議，該法案欲將美國的制裁手段施加到世界其他國家。卡斯特羅還得到了來自其他國家有限的資金支持，最著名的是自從查韋斯2004年執政以來，古巴得到了來自委內瑞拉的支持。

20世紀70年代后期，在一系列有美國國會推動的方案推行后，在卡特總統的領導下，人權問題成了美國制裁政策的首要目標。西方的專制政權以及許多其他國家都覺得自己處于改善本國人權紀錄的不斷增長的壓力之下。在一些案例中，這些要求只會導致公共政策中較小的變化；然而，在其他案例中，這些政策的變化可能會威脅到現存的政權和政局。例如，在尼加拉瓜案（案例77—5）中，經濟和軍事援助的撤離向人們傳遞了一個信息，即美國將結束其對阿納斯塔西奧·索摩查（Anastasio Somoza）政權的支持，最終導致了后者的衰敗。但是，美國對巴拉圭的阿爾弗雷多·斯特羅斯納（Alfredo Stroessner）政權的制裁（案例77—1）、對阿根廷（案例77—3）和薩爾瓦多（案例77—6）的軍事政權的制裁都未能改變其當局者的行為。在巴拿馬的曼紐爾—諾列加（Manuel Noriega）一案（案例87—1）和海地的勞爾·塞德拉斯（Raul Cedras）一案（案例91—5）中，美國采用了軍事干涉的手段才強行推翻了獨裁者。類似的，在挫敗1990年尼加拉瓜的桑地諾（Sandinistas）競選中，制裁也只起了微小的作用（案例81—1）。

盡管比較不成功，蘇聯直到解體之前仍在不斷刁難其鄰國。每次蘇聯使用制裁手段對付意見相左的其他社會主義陣營政府——如1948年針對南斯拉夫，1961年針對阿爾巴尼亞——其努力都宣告失敗。蘇聯獲得的唯一勝利是1958年的“夜霜危機”（Night Frost Crisis），當時芬蘭被迫采取對蘇聯更柔和、順從的政策。自從蘇聯解體以來，俄羅斯再沒有利用制裁來動搖鄰國政府，但它仍頻繁使用制裁來實現其他較小的目標。

然而，廣義上的政權改變基本上被認為是后冷戰時期再次出現的主題，而且占據了將近一半的20世紀90年代所發起的制裁。這些案例主要反映了美國和歐盟為鼓勵民主化改革或者在政變后恢復民主化政府所作的努力。20世紀70年代和80年代的政權改變大多數都是由美國針對拉丁美洲國家發起的，20世紀90年代的新一階段的制裁則主要集中于非洲，而且包含了多個制裁發起方（主要是美國和歐盟）。西方支持者（do-nors）的壓力在促成馬拉維獨立以來的首個多黨競選中起了重要的作用，從而結束了長達30年之久的海斯廷斯·卡穆祖·班達（Hastings Kamuzu Banda）的統治（案例92—3）。制裁對于尼日爾在2000年恢復民主政府也起了一定的作用（案例96—2）。然而，在多哥（案例92—2）、赤道幾內亞（案例92—4）、喀麥隆（案例92—6）、布隆迪（案例96—1）、岡比亞（案例94—4）、科特迪瓦（案例99—2）等案例中，成功的蹤跡無處可尋。

自從20世紀60年代早期以來，相比于對戰爭、和平、政權改變的追求而言，制裁已經被用于實現較小的對外政策目標。例如，制裁曾被用于征用賠償糾紛，從而抵制毒梟的活動以及打擊國際恐怖主義（在基地組織于2001年9月11日發起對紐約和華盛頓的襲擊之前，這一直屬于一個較小的目標）。

第二次世界大戰以來，美國為了談判解決因外國政府征用財產引起的補償問題，已9次使用制裁手段施壓，頗有外交政策的弦外之音。然而，征用索賠在近些年來變得沒有那么緊急；在1996年旨在向古巴索賠的赫爾姆斯—伯頓法案（The Helms-Burden Act）頒布之前，最后一次有記錄的針對征用糾紛的制裁案是對埃塞俄比亞的制裁案件（案例77—8，1977年）。在幾乎所有的關于征用問題的案例中，美國都希望超出索賠爭端本身，去解決彼此相沖突的政治理念。當美國（與英國）以經濟制裁向伊朗施壓時就是這樣——尋求推翻20世紀50年代早期由默罕默得·莫沙德（Mohammad Mussadiq）所執掌的政權——這也是美國欲削弱古巴的卡斯特羅（Castro）政權（案例51—1）、巴西的古拉特（Goulart）政權以及智利的阿葉德（Allende）政權的誘因。

20世紀80年代起，在可卡因盛行的時期，美國國會啟動了一項鑒定程序以迫使他國與美國合作來共同禁毒。迄今為止，美國是唯一一個采取制裁措施來懲處毒品生產國的國家。這一鑒定程序需要美國政府確認并編寫一份主要從事毒品運輸和生產的國家的清單。總之，在這一清單上的國家會受到特定的、自動發起的經濟制裁，除非總統證實該國正盡其最大努力與美國合作，或者由于國家安全的原因而放棄制裁。在20世紀80年代，這些鑒定通常會例行地授予大多數國家，因此這些程序只影響到了與美國的關系十分有限的國家，例如伊朗、敘利亞和阿富汗。然而，克林頓政府對這一鑒定程序給予了更高的評價。盡管美國的石油公司提出抗議，尼日利亞還是在1994年第一次被美國實行了石油禁運的制裁。墨西哥和哥倫比亞每年都會受到石油禁運制裁的威脅。1996年，在進行長期談判之后，美國政府決定不對墨西哥實行石油禁運，而對哥倫比亞實行石油禁運，因為時任哥倫比亞總統桑佩爾（Samper）涉嫌與販毒集團往來。[15]許多拉丁美洲的領導人批評這種做法采取了明顯的雙重標準。1997年，美國政府不顧與毒品有關的政府腐敗案的揭露，再次準允墨西哥的石油運輸而否決了古巴的石油運輸權，爭議進一步加劇。在歷經了幾年的相對平靜后，小布什政府于2005年提出了對委內瑞拉實行石油禁運的決議。加之不斷惡化的雙邊關系，美國的舉動再次引發了他國對美國所采取的措施背后的政治意味的嚴厲批評。

反恐一直是美國在實施經濟制裁時所尋求的另一個相對較適度的政策目標，但目前它已成為了越來越重要的政策目標。20世紀60年代和70年代的一波國際航班劫機事件，還有1972年發生在慕尼黑奧運會上的殺害以色列運動員的事件以及1988年在蘇格蘭上空發生的泛美航空103航班（Pan Am Flight 103）空難事件，引起了全世界對于恐怖主義問題的高度關注。通過達成一系列國際反劫機協議，包括1973年美國和古巴簽署的一項反劫機協議，劫機事件的數量現在已經大幅減少。一些致命的恐怖襲擊，通常是由盛產石油的伊斯蘭教國家和個人發起的襲擊，更難以控制。1980年，緊隨著一項國會指示，美國國務院把利比亞、敘利亞、伊拉克和南也門丑化成了國際社會的亡命徒，原因是這些國家支持了恐怖主義活動。美國隨后便發起了針對利比亞和伊拉克的制裁，限制它們向恐怖組織提供軍事裝備的行為。在隨后的幾年中，古巴、朝鮮、伊朗、蘇丹、阿富汗也因為所謂的“支持恐怖主義”的理由而被列入了美國的制裁對象名單中。在美國入侵伊拉克后，伊拉克于2003年從該名單上被移除了。在利比亞默示同意對泛美航空103航班爆炸案（Pan Am bombing）負責以及向遇難者家屬支付巨額賠償后，于2006年也從該名單上被移除了。

20世紀90年代，非國家形式的恐怖主義實體的出現，尤其是本·拉登的基地組織網絡的出現，促使了一些用以應對非國家形式的恐怖主義實體的新措施的出現。1995年和1996年的美國法律草案賦予了行政機構實施金融制裁的權力，其中包括凍結資產措施以及禁止轉讓措施，特別是這些措施主要針對的是破壞中東和平進程的特定恐怖分子（SDTS）以及外國恐怖組織。盡管這些措施都是針對基地組織成員的，但美國財政部在2001年之前仍未在美國發現任何屬于這些成員的資產。

在2001年9月11日，世貿中心和五角大樓遭到襲擊后，小布什強調了在反恐戰爭中實施經濟制裁的重要性。從此，美國便加大了對非國家形式的恐怖主義實體的打擊力度，并且還起草了制裁政策以期勸說他國與美國合作，共同打擊恐怖主義。現在，反恐已成了美國適度政策目標范疇內最為重要的目標。我們將在第五章中更詳盡地探討這一問題。

布什政府試圖通過擴大特定恐怖分子界定范圍的方法把與中東和平進程無關的恐怖分子都納入打擊范疇，以便形成一個“執法‘通緝名單’的國際金融對等物”，同時在《愛國者法案》（the USA Patriot Act）授權的框架內采取其他措施來打擊國際洗錢活動。[16]美國財政部還建立了一個“恐怖分子外國資產追蹤中心”，其任務就是確定和調查國際恐怖組織的金融網絡。此外，聯合國以及其他國際組織也對恐怖分子的資金流實施過相似的措施以實行多邊制裁。隨著美國反恐策略和手段的擴張和增強，它一直在試圖摧毀恐怖分子發動恐怖行動的手段，而并沒有致力于改變那些首要任務就是打擊恐怖行動的組織的行為方式。

自2001年9月11日以來，美國還通過制裁措施來促進和推動與其他反恐組織的合作。在對支持恐怖主義活動的國家進行制裁方面，美國還使用了積極的經濟刺激法，例如優惠的貿易政策、優惠的貸款，在某些情況下還取消對該國已有的制裁，以此作為其與美國合作反恐的回報。

上述的簡要回顧強調了經濟制裁在美國自一戰以來的對外政策中的重要地位。在表1A.1所列舉的174個案例中，美國要么單獨發起、要么與其同盟國合作發起，一共實施了109次經濟制裁。其他多次采用制裁措施的國際行為體還有：聯合國（20次），英國（16次，大多數與其同盟國合作），歐共體/歐盟（14次），蘇聯和1990年后的俄羅斯（13次，大多是針對不遵守國際規則的衛星國以及蘇維埃社會主義共和國聯盟的共和國前身），阿拉伯國家聯盟及其成員國（借助其石油優勢4次發起制裁）。[17]

制裁手段在第二次世界大戰后被更頻繁地運用。表1.1概述了相關記錄，首先是從1911年以來，每5年中所發起的制裁的數量；其次是從1915年以來，每一個5年期間的第5年正在實行的制裁對受制裁國造成的累計成本（以現行的美元折算成的年度總額表示）；第三是與全球商品出口總額作比較（以現行美元折算值表示）。該表顯示，新制裁案件的發生頻率由1945年以前的每個5年期間低于5次的頻率增長到了1960年以后的每個5年期間約10—15次的頻率。新制裁案件的數量在20世紀90年代初期急劇增長（1991年至1995年共有34次新案例），但在90年代后期又回落到了1960年以前的水平（1996年至2000年共13次新案例）。

由于受一戰的影響，1915年至1920年間制裁對受制裁國造成的年成本相對較高；此后該成本便迅速下降了；而后又從20世紀20年代和30年代的非常低的水平上升到了1965年以后的大約20億美元的成本，甚至更高水平。1980年，制裁對受制裁國的累計成本上升到了將近70億美元。該數字隨后被一場伊戰的耗費所超越，伊戰每年所消耗的平均成本超過150億美元。這一數字也只略微超過了最近所公布的一項數據的一半，即自2000年正在實行的制裁每年大約使得受制裁國耗費270億美元。

表1.1還顯示了，盡管制裁活動的數量在增加，尤其是在最近幾十年，但其擴張和增長的速度仍遠比全球商品貿易的增長要慢得多，后者僅在1915年至1920年期間（以名義價值計算）就增長了超過400倍。與全球的貿易流通相比，制裁對受制裁國的代價只是全球經濟浪潮中的一層波紋。即便把伊拉克戰爭的巨額耗費考慮在內，這一說法仍是成立的。

表1.1　發起制裁的情形、對受制裁國的代價以及世界出口（1915—2000年）

a.以上數據是基于列表1A.1所作出的統計；例如，2000年的數據表示的是1996年至2000年間發起的制裁案例。

b.這些數字是指受制裁國家因正在實行中的制裁而遭受的年凈損失總額（即損失總額減去其所獲得的補償對損失的抵消）。

c.基于Yates（1959）對1915年至1940年間的統計；聯合國的1945年《國際貿易統計年鑒》；國際貨幣基金組織對1950年至2000年間的《國際金融數據統計》。所有數字都以當前的美元為基準，精確到50億美元。

d.根據1913年數據（210億美元）推算。

e.根據1926—1929年的平均數據（318億美元）推算。

f.根據1938年數據（227億美元）推算。

資料來源：列表1A.1和表4A.1至表格4A.5；Yates（1959）；聯合國《國際貿易統計年鑒》；國際貨幣基金組織《國際金融數據統計》。