上編
中國涉老法律制度

第一章
中國法律制度概況

第一節(jié)
立法制度

立法，是指由特定主體依據(jù)一定的職權(quán)和程序，運(yùn)用一定技術(shù)，制定、認(rèn)可和變動特定社會規(guī)范的活動。廣義上的立法，泛指一切有權(quán)的國家機(jī)關(guān)依法制定各種規(guī)范性法律文件的活動，它既包括國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)關(guān)制定憲法和法律的活動，也包括有權(quán)的地方權(quán)力機(jī)關(guān)制定其他規(guī)范性法律文件的活動，還包括國務(wù)院和有權(quán)的地方行政機(jī)關(guān)制定行政法規(guī)和其他規(guī)范性法律文件的活動。狹義上的立法，是國家立法權(quán)意義上的概念，僅指國家立法機(jī)關(guān)的立法活動，即國家的最高權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)關(guān)依法制定、修改和廢止憲法和法律的活動。

本章內(nèi)容是從廣義的角度出發(fā)，講述立法制度中的立法機(jī)構(gòu)、立法程序等。中國的立法，包括全國人大及其常委會立法、國務(wù)院及其部門立法、民族自治地方立法、經(jīng)濟(jì)特區(qū)和特別行政區(qū)立法以及一般的地方立法。中國現(xiàn)行的立法制度，是中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和一定程度分權(quán)，多級并存、多類結(jié)合的立法權(quán)限劃分制度。立法制度是立法活動、立法過程所須遵循的各種實(shí)體性準(zhǔn)則的總稱，是國家法制的重要組成部分。

一個國家立法制度的狀況，是一個國家法制狀況直接、明顯的標(biāo)志。從結(jié)構(gòu)的角度看，有沒有健全的立法制度，直接反映出一國法制健全與否。從民主的角度看，立法權(quán)是否屬于人民，立法機(jī)關(guān)是否由民意產(chǎn)生，立法程序或立法過程是否民主、是否有透明度，都直接和明顯地反映出一國法制的民主化程度。

一、法律體系

所謂的法律體系，是指一國現(xiàn)行有效的全部法律規(guī)范，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)和原則，劃分為不同的法律部門而形成的和諧一致、有機(jī)聯(lián)系的整體。法律體系只是一國全部的國內(nèi)法所構(gòu)成的體系，不包括完整意義上的國際法。構(gòu)成法律體系的法只是一國現(xiàn)行有效的法，不包括歷史上曾經(jīng)存在但現(xiàn)在已經(jīng)失效的法。

按照不同的標(biāo)準(zhǔn)，我國的法律體系有不同的劃分。以法律所調(diào)整的不同社會關(guān)系與不同的調(diào)整方法為標(biāo)準(zhǔn)，我國的法律體系可以劃分為七大法律部門：憲法、行政法、民商法、經(jīng)濟(jì)法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法。以制定主體和效力的不同為標(biāo)準(zhǔn)，我國的法律體系可以劃分為三個層級：法律、行政法規(guī)，以及地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章。

（一）以調(diào)整對象分類

1．憲法

在中國特色社會主義法律體系中，憲法是根本大法，是國家活動的總章程。憲法是我國法律體系的主導(dǎo)性法律部門，是我國社會制度、國家制度、公民的基本權(quán)利和義務(wù)及國家機(jī)關(guān)的組織與活動原則等方面法律規(guī)范的總和。它規(guī)定了國家和社會生活的根本問題，確立了各項(xiàng)法律的基本原則。同時，憲法相關(guān)法也是我國法律體系的主導(dǎo)法律部門，主要包括《全國人大組織法》《國務(wù)院組織法》《人民法院組織法》《人民檢察院組織法》《民族區(qū)域自治法》《立法法》《村民委員會組織法》《城市居民委員會組織法》等。

2．行政法

行政法是調(diào)整有關(guān)國家行政管理活動的法律規(guī)范的總和，它包括有關(guān)行政管理主體、行政行為、行政程序、行政監(jiān)察與監(jiān)督以及國家公務(wù)員制度等方面的法律規(guī)范。行政法涉及的范圍很廣，包括國防、外交、民政、公安、國安、民族、宗教、僑務(wù)、教育、科技、文衛(wèi)、城建和環(huán)保等行政管理方面的法律。我國已經(jīng)制定的行政法律，主要包括《行政處罰法》《行政復(fù)議法》《行政訴訟法》《行政許可法》《國家公務(wù)員法》《國家安全法》《國防法》《治安管理處罰法》《教育法》《律師法》《人口計劃生育法》等。

3．民商法

民商法是規(guī)范社會民商事活動的基礎(chǔ)性法律。民法是指調(diào)整平等主體之間財產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系的法律規(guī)范的總和。我國以《民法通則》《民法總則》為軸心民法法律，附之以其他單行民事法律。這些單行民事法律包括《物權(quán)法》《合同法》《擔(dān)保法》《侵權(quán)責(zé)任法》《商標(biāo)法》《專利法》《著作權(quán)法》《婚姻法》《繼承法》《收養(yǎng)法》等。民法的基本原則主要是自愿、平等、等價有償、誠實(shí)信用等。

商法是民法中的特別法，是在民法基本原則的基礎(chǔ)上，適應(yīng)現(xiàn)代商事交易迅速便捷的需要發(fā)展起來的。商法是調(diào)整商事主體之間的商事關(guān)系和商事行為的法律規(guī)范的總和。商法是我國實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)體制之后，才開始被承認(rèn)和逐漸發(fā)展的一個法律部門。目前，我國有關(guān)的商法法律規(guī)范主要有《公司法》《合伙企業(yè)法》《證券法》《保險法》《票據(jù)法》《海商法》《信托法》《破產(chǎn)法》等。

4．經(jīng)濟(jì)法

經(jīng)濟(jì)法是指調(diào)整國家從社會整體利益出發(fā)，對經(jīng)濟(jì)活動實(shí)行干預(yù)、管理或調(diào)控所產(chǎn)生的社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系的法律規(guī)范的總和。經(jīng)濟(jì)法主要包括兩個部分，一是創(chuàng)造平等競爭環(huán)境、維護(hù)市場秩序方面的法律，主要是反壟斷、反不當(dāng)競爭、反傾銷和反補(bǔ)貼等方面的法律；二是國家宏觀調(diào)控和經(jīng)濟(jì)管理方面的法律，主要是有關(guān)財政、稅務(wù)、金融、審計、統(tǒng)計、物價、技術(shù)監(jiān)督、工商管理、對外貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)合作等方面的法律。我國現(xiàn)已制定的經(jīng)濟(jì)法方面的法律，主要包括《反不正當(dāng)競爭法》《反壟斷法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《廣告法》《預(yù)算法》《會計法》《農(nóng)業(yè)法》《土地管理法》等。

5．社會法

社會法的范圍存在較大的學(xué)術(shù)爭議。一般認(rèn)為，社會法主要包括調(diào)整有關(guān)勞動關(guān)系、社會保障和社會福利等關(guān)系的法律規(guī)范的總和，是保障勞動者、失業(yè)者、喪失勞動能力的人和其他需要輔助的人合法權(quán)益的法律。社會法的目的在于從社會整體利益出發(fā)，對上述人員的權(quán)益實(shí)行必需的、切實(shí)的保障。它包括勞動用工、工資福利、職業(yè)安全衛(wèi)生、社會保險、社會救濟(jì)和特殊保障等方面的法律。我國目前已制定的社會法，主要包括《勞動法》《勞動合同法》《未成年人保護(hù)法》《安全生產(chǎn)法》《殘疾人保障法》《老年人權(quán)益保障法》《工會法》等。

6．刑法

刑法是規(guī)定犯罪、刑事責(zé)任和刑事處罰的法律規(guī)范的總和。刑法所采用的調(diào)整方法是最嚴(yán)厲的一種法律制裁方法，即刑罰的方法。它是在個人或單位的行為嚴(yán)重危害社會、觸犯刑事法律的情況下，給予刑事處罰的法律。刑法執(zhí)行保護(hù)社會和保衛(wèi)人民的功能，承擔(dān)懲治各種刑事犯罪、維護(hù)社會正常秩序，保護(hù)國家利益、集體利益以及公民各項(xiàng)合法權(quán)益的重要任務(wù)。我國目前的刑法，主要是1997年3月修訂的《刑法》，以及此后頒布的九個刑法修正案。

7．訴訟與非訴訟程序法

訴訟與非訴訟程序法是調(diào)整因訴訟活動和非訴訟活動而產(chǎn)生的社會關(guān)系的法律規(guī)范的總和。它包括民事訴訟、刑事訴訟、行政訴訟和仲裁等方面的法律。程序法不僅是實(shí)體法的實(shí)現(xiàn)形式和內(nèi)部生命力的表現(xiàn)，而且也是人民權(quán)利實(shí)現(xiàn)的最重要保障，其目的在于保證實(shí)體法的公正實(shí)施。我國目前的訴訟與非訴訟程序法，主要包括《刑事訴訟法》《民事訴訟法》《行政訴訟法》《仲裁法》等。

（二）以主體和效力分類

1．法律

法律有廣義和狹義之分。廣義的法律泛指一切規(guī)范性文件。這里所說的法律是指狹義的法律，即由全國人大及其常委會依據(jù)法定職權(quán)和程序制定和修改，規(guī)定和調(diào)整國家、社會和公民生活中某一方面帶有根本性的社會關(guān)系或基本問題的法律，是中國法的形式體系的主導(dǎo)。法律的地位和效力低于憲法而高于其他法，是法的形式體系中的二級大法。法律是行政法規(guī)和地方性法規(guī)的立法依據(jù)和基礎(chǔ)，后兩者不得與其相抵觸，否則無效。

法律分為基本法律和基本法律以外的其他法律兩種。基本法律由全國人大制定和修改，規(guī)定國家、社會和公民生活中具有重大意義的基本問題，如民法、刑法等。基本法律以外的其他法律由全國人大常委會制定和修改，規(guī)定由基本法律調(diào)整以外的國家、社會和公民生活中某一方面的基本問題，其調(diào)整面相對較窄、內(nèi)容較具體，如《行政處罰法》《國家賠償法》《法官法》《商標(biāo)法》等。兩種法律，具有同等的法律效力。

2．行政法規(guī)

行政法規(guī)是由最高國家行政機(jī)關(guān)國務(wù)院依法制定和修改的，有關(guān)行政管理和管理行政兩方面的規(guī)范性法律文件的總稱。行政法規(guī)的基本特征在于：第一，它在法的形式體系中處于低于憲法、法律而高于地方性法規(guī)的地位。第二，它在法的形式體系中具有紐帶作用，其目的是保證憲法和法律的實(shí)施。第三，它調(diào)整的社會關(guān)系和規(guī)定的事項(xiàng)，遠(yuǎn)比法律廣泛、具體。

3．地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章

地方性法規(guī)，是由特定的地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)依法制定和變動，效力限于本行政區(qū)域范圍，作為地方司法依據(jù)之一，在法的形式體系中具有基礎(chǔ)作用的規(guī)范性法律文件的總稱。地方性法規(guī)雖然效力低于憲法、法律和行政法規(guī)，但卻是不可或缺的基礎(chǔ)性法的形式。

自治條例，是指民族自治地方的人民代表大會根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，并結(jié)合當(dāng)?shù)孛褡逭巍⒔?jīng)濟(jì)和文化特點(diǎn)制定的有關(guān)管理自治地方事務(wù)的綜合性法律規(guī)范。其內(nèi)容涉及民族區(qū)域自治的基本組織原則、機(jī)構(gòu)設(shè)置以及自治機(jī)關(guān)的職權(quán)、活動原則和工作制度等重要問題。單行條例，是指民族自治地方的人民代表大會及其常委會在自治權(quán)范圍內(nèi)，依法根據(jù)當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn)，針對某一方面的具體問題而制定的法律規(guī)范。

規(guī)章是有關(guān)行政機(jī)關(guān)依法制定的、有關(guān)行政管理的規(guī)范性法律文件的總稱。規(guī)章，分為部門規(guī)章和政府規(guī)章兩種。部門規(guī)章是國務(wù)院所屬部委等根據(jù)法律和行政法規(guī)等，在本部門的權(quán)限內(nèi)所發(fā)布的各種行政性的規(guī)范性法律文件，亦稱為“部委規(guī)章”。國務(wù)院所屬的具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)發(fā)布的規(guī)范性法律文件，也屬于部門規(guī)章的范圍。部門規(guī)章的效力低于憲法、法律、行政法規(guī)。政府規(guī)章是指有權(quán)制定地方性法規(guī)的地方人民政府根據(jù)法律、行政法規(guī)制定的規(guī)范性法律文件，亦稱為“地方政府規(guī)章”。政府規(guī)章除不得同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸外，還不得同上級和同級的地方性法規(guī)相抵觸。

二、立法主體

立法主體是立法活動的主體。一切立法的基本問題和立法活動的基本面，皆離不開立法主體。立法主體是立法理論的基石，是立法制度的重要組成部分。上文已經(jīng)從主體和效力的角度將我國法律按位階進(jìn)行排序，相應(yīng)位階對應(yīng)著不同的立法主體，下文將從立法主體的角度切入，介紹不同立法主體的性質(zhì)以及其對應(yīng)的立法權(quán)限。

我國的立法主體，包括全國人大及其常委會，國務(wù)院，國務(wù)院各部、委員會、中國人民銀行、審計署、具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)，省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會，較大的市的人大及其常委會，民族自治地方的人大，省、自治區(qū)、直轄市的人民政府，較大的市的人民政府。

（一）全國人大及其常委會

1．性質(zhì)

全國人大是我國的最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，行使國家立法權(quán)，決定國家生活中的其他重大問題。全國人大常委會是全國人大的常設(shè)機(jī)構(gòu)，在全國人大閉會期間行使國家立法權(quán)。

2．立法權(quán)限和事項(xiàng)

全國人大立法，是指依法制定和變動效力可以及于我國全部主權(quán)范圍的規(guī)范性法律文件活動的總稱。在我國立法體制中，全國人大立法以最高性、根本性、完整性和獨(dú)立性為其顯著特征。全國人大常委會立法，是依法制定和變動效力可以及于全國的規(guī)范性法律文件活動的總稱。全國人大常委會立法與全國人大立法共同構(gòu)成我國國家立法的整體，是中央立法的重要方面。

根據(jù)《立法法》的規(guī)定，涉及國家主權(quán)，各級人大、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)，民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度，犯罪和刑罰，對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰，稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度，對非國有財產(chǎn)的征收、征用，民事基本制度，基本經(jīng)濟(jì)制度以及財政、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度，訴訟和仲裁制度等事項(xiàng)，只能由全國人大及其常委會通過制定法律來規(guī)定。

（二）國務(wù)院

1．性質(zhì)

國務(wù)院，是我國最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是最高國家行政機(jī)關(guān)。國務(wù)院由總理、副總理、國務(wù)委員、各部部長、各委員會主任、審計長和秘書長組成。

2．立法權(quán)限和事項(xiàng)

國務(wù)院立法，是中央政府依法制定和變動行政法規(guī)并參與國家立法活動以及從事其他立法活動的總稱。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，行政法規(guī)可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定：為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項(xiàng)、憲法規(guī)定的國務(wù)院行政管理職權(quán)的事項(xiàng)以及全國人大及其常委會授權(quán)的事項(xiàng)。

（三）國務(wù)院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)

1．性質(zhì)

根據(jù)職能不同，國務(wù)院的行政機(jī)構(gòu)分為國務(wù)院辦公廳、國務(wù)院組成部門、國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)、國務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)、國務(wù)院組成部門管理的國家行政機(jī)構(gòu)和國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。國務(wù)院的組成部門依法分別履行國務(wù)院基本的行政管理職能，包括各部、委員會、中國人民銀行和審計署。

2．立法權(quán)限和事項(xiàng)

根據(jù)《立法法》的規(guī)定，國務(wù)院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)，可以根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)制定規(guī)章。部門規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng)。沒有法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，部門規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，不得增加本部門的權(quán)力或者減少本部門的法定職責(zé)。同時，涉及兩個以上國務(wù)院部門職權(quán)范圍的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)提請國務(wù)院制定行政法規(guī)或者由國務(wù)院有關(guān)部門聯(lián)合制定規(guī)章。

（四）省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會

1．性質(zhì)

省、自治區(qū)、直轄市人大是省級國家權(quán)力機(jī)關(guān)，在地方的國家機(jī)關(guān)系統(tǒng)中處于最高地位。省、自治區(qū)、直轄市人大常委會，是省級人大的常設(shè)機(jī)關(guān)，具有地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的性質(zhì)，其組成人員由省級人大在本級人大代表中選舉產(chǎn)生。

2．立法權(quán)限和事項(xiàng)

省、自治區(qū)、直轄市人大的立法權(quán)限，主要包括地方性法規(guī)的制定、修改、廢止和解釋，根據(jù)全國人大及其常委會的授權(quán)進(jìn)行立法，對省級人大常委會的立法權(quán)和法規(guī)批準(zhǔn)權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。省、自治區(qū)、直轄市人大常委會的立法權(quán)，主要包括地方性法規(guī)的制定、修改、廢止和解釋，根據(jù)全國人大及其常委會、國務(wù)院或上級人大的授權(quán)進(jìn)行立法，對較大的市的地方性法規(guī)和自治州、自治區(qū)的自治條例和單行條例的批準(zhǔn)，對省級人民政府規(guī)章的監(jiān)督。

（五）較大的市的人大及其常委會

1．性質(zhì)

較大的市，是指省、自治區(qū)人民政府所在地的市，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市。具體而言，目前省、自治區(qū)人民政府所在地的市有27個；經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市有4個，即深圳市、珠海市、廈門市和汕頭市；經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市有18個，即唐山市、大同市、包頭市、大連市、鞍山市、撫順市、吉林市、齊齊哈爾市、無錫市、淮南市、青島市、洛陽市、寧波市、邯鄲市、本溪市、淄博市、蘇州市和徐州市。

2．立法權(quán)限和事項(xiàng)

較大的市的人大的立法權(quán)限，包括地方性法規(guī)的制定、修改、廢止和解釋，根據(jù)全國人大及其常委會、國務(wù)院、省級人大及其常委會的授權(quán)進(jìn)行立法，對其常委會制定地方性法規(guī)進(jìn)行監(jiān)督。較大的市的人大常委會的立法權(quán)限，包括地方性法規(guī)的制定、修改、廢止和解釋，根據(jù)全國人大及其常委會、國務(wù)院、省級人大及其常委會的授權(quán)進(jìn)行立法，對較大的市的人民政府制定規(guī)章進(jìn)行監(jiān)督。另外，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市的人大及其常委會還有經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的制定權(quán)。

（六）民族自治地方的人大

1．性質(zhì)

民族自治地方是建立在實(shí)行民族區(qū)域自治地方的具有自治權(quán)力和地位的地方行政單位，民族自治地方的人大是民族自治地方的權(quán)力機(jī)關(guān)。

2．立法權(quán)限和事項(xiàng)

民族自治地方的人大有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例。自治區(qū)的自治條例和單行條例報全國人大常委會批準(zhǔn)后生效，自治州和自治縣的自治條例和單行條例報省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會批準(zhǔn)后生效。自治條例是綜合性的，是對自治地方實(shí)行民族區(qū)域自治的基本組織原則、機(jī)構(gòu)設(shè)置、自治機(jī)關(guān)的職權(quán)等綜合性問題的規(guī)定。單行條例是個別性的，是對民族自治地方某個或某些具體問題的規(guī)定。同時，自治條例和單行條例可以依照當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn)，對法律和行政法規(guī)作出變通規(guī)定，但不得違背法律和行政法規(guī)的基本原則，不得對憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定以及其他有關(guān)法律、行政法規(guī)專門就民族自治地方所作的規(guī)定作出變通規(guī)定。

（七）省、自治區(qū)、直轄市以及較大的市的人民政府

1．性質(zhì)

省、自治區(qū)、直轄市人民政府是省級人大的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是地方最高的行政機(jī)關(guān)，對上服從國務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，對下負(fù)責(zé)和組織本行政區(qū)域內(nèi)的行政工作。較大的市的人民政府是地方行政機(jī)關(guān)，向本級人大及其常委會負(fù)責(zé)并報告工作、向省級政府負(fù)責(zé)并報告工作，并同時接受國務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)組織整個行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)文化建設(shè)和市政工作以及其他各項(xiàng)行政事務(wù)。

2．立法權(quán)限和事項(xiàng)

省、自治區(qū)、直轄市以及較大的市的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定政府規(guī)章。政府規(guī)章可以就為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項(xiàng)，以及屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)作出規(guī)定。

三、立法程序

（一）內(nèi)涵

立法程序，是指有關(guān)國家機(jī)關(guān)在進(jìn)行立法活動時必須遵循的步驟和方法。^[1]從法的創(chuàng)制角度來說，立法程序?qū)儆谛问降姆矫妫珒?nèi)容和形式總是相互聯(lián)系、相互依存的。因此，立法程序是一國立法制度的重要組成部分，立法程序并非可有可無，而是立法主體在立法時必須嚴(yán)格遵循的。立法程序往往直接影響并體現(xiàn)立法內(nèi)容，影響立法的質(zhì)量。因此，健全、完善立法程序，不僅是立法本身的要求，也是國家立法發(fā)展程度的表征。

（二）法律的制定程序

根據(jù)《立法法》和有關(guān)法律的規(guī)定，全國人大及其常委會制定法律的基本程序，包括法律案的提出、審議、表決和公布四個階段。

1．法律案的提出

提出法律案，就是由有立法提案權(quán)的機(jī)關(guān)、組織和人員，依據(jù)法定程序向有權(quán)立法的機(jī)關(guān)提出關(guān)于制定、認(rèn)可、變動規(guī)范性法律文件的提議和議事原型的專門活動。^[2]有權(quán)向全國人大提出法律案的主體有兩個：一是有關(guān)國家機(jī)關(guān)，即全國人大主席團(tuán)、全國人大常委會、國務(wù)院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人大各專門委員會，可以向全國人大提出法律案，由主席團(tuán)決定列入會議議程。二是一個代表團(tuán)或者30名以上代表聯(lián)名，也可以提出法律案，由主席團(tuán)決定是否列入會議議程，或者先交有關(guān)的專門委員會審議、提出是否列入會議議程的意見，再決定是否列入議程。專門委員會審議時，可以邀請?zhí)岚溉肆邢瘯h、發(fā)表意見。

有權(quán)向全國人大常委會提出法律案的主體也有兩個：一是有關(guān)國家機(jī)關(guān)，即委員長會議、國務(wù)院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人大各專門委員會，可以向常委會提出法律案，由委員長會議決定列入常委會會議議程，或者先交有關(guān)的專門委員會審議、提出報告，再決定列入常委會會議議程。如果委員長會議認(rèn)為法律案有重大問題需要進(jìn)一步研究，可以建議提案人修改完善后再向常委會提出。二是常委會組成人員十人以上聯(lián)名，可以向常委會提出法律案，由委員長會議決定是否列入常委會會議議程，或者先交有關(guān)的專門委員會審議、提出是否列入會議議程的意見，再決定是否列入常委會會議議程。不列入常委會會議議程的，應(yīng)當(dāng)向常委會報告或者向提案人說明。專門委員會審議時，可以邀請?zhí)岚溉肆邢瘯h、發(fā)表意見。

根據(jù)《立法法》的規(guī)定，提出法律案應(yīng)當(dāng)同時提出法律草案文本及其說明，并提供必要的資料。其中，法律草案文本是法律案中最重要的內(nèi)容，它以條文的形式體現(xiàn)立法目的、指導(dǎo)思想、原則和所要確立的法律規(guī)范。起草法律草案，是立法工作的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)，一般包括以下幾個環(huán)節(jié)：一是立項(xiàng)，作出立法決策。二是建立起草班子，開展起草工作。三是進(jìn)行調(diào)查研究包括召開各種座談會、專題研討會、基層調(diào)查、收集各方面的資料等。四是形成草案框架和對主要問題的意見。五是起草條文即運(yùn)用立法技術(shù)，科學(xué)地表達(dá)需要確立的法律規(guī)范。起草出來的法律草案，最初一般稱“試擬稿”，供在一定范圍內(nèi)研究討論。“試擬稿”經(jīng)起草部門或單位初步討論同意，報送有關(guān)主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)同意后，形成為“征求意見稿”或“討論稿”，發(fā)各方面征求意見。六是“征求意見稿”或“討論稿”形成后，通常要廣泛征求有關(guān)方面的意見。七是形成送審稿并對送審稿進(jìn)行審查。八是由提案機(jī)關(guān)討論決定，形成正式的法律案。國務(wù)院提出法律案，一般由國務(wù)院常務(wù)會議討論通過；中央軍委提出法律案，由中央軍事委員會討論通過；最高人民法院和最高人民檢察院提出法律案，一般由審判委員會或檢察委員會討論通過；全國人大常委會委員長會議和全國人大專門委員會提出法律案，分別由委員長會議或?qū)ｉT委員會討論通過。

2．法律案的審議

審議法律案，是立法過程中的一個重要階段。全國人大及其常委會審議法律案的過程，實(shí)質(zhì)是充分發(fā)揚(yáng)民主、集思廣益的過程。

（1）全國人大審議法律案的程序

全國人大審議法律案的主要程序?yàn)椋阂皇窃跁h舉行前一個月將法律草案發(fā)給代表，以便代表進(jìn)行認(rèn)真研究、準(zhǔn)備意見；二是在大會全體會議上聽取提案人作關(guān)于法律草案的說明；三是各代表團(tuán)全體會議或小組會議對法律草案進(jìn)行審議；四是有關(guān)的專門委員會對法律草案進(jìn)行審議、提出審議意見，然后由法律委員會根據(jù)各代表團(tuán)和有關(guān)的專門委員會的審議意見，對法律草案進(jìn)行統(tǒng)一審議，向主席團(tuán)提出審議結(jié)果的報告，并提出法律草案修改稿。全國人大審議法律案，一般經(jīng)過一次會議審議后即交付表決。

（2）全國人大常委會審議法律案的程序

全國人大常委會審議法律案的主要程序?yàn)椋阂皇窃诔Ｎ瘯h舉行的7日前將法律草案發(fā)給常委會組成人員，以便常委會組成人員進(jìn)行認(rèn)真研究、準(zhǔn)備意見；二是在常委會全體會議上聽取提案人作關(guān)于法律草案的說明，由提案人委托的人對制定該法律的必要性、可行性、立法的指導(dǎo)思想和基本原則以及法律草案的主要內(nèi)容作出說明；三是常委會分組會議對法律草案進(jìn)行審議，在此基礎(chǔ)上，必要時可以召開聯(lián)組會議進(jìn)行審議；四是有關(guān)的專門委員會對法律草案進(jìn)行審議，提出審議意見，然后由法律委員會根據(jù)各常委會組成人員、有關(guān)的專門委員會的審議意見和其他各方面的意見，對法律草案進(jìn)行統(tǒng)一審議，向常委會提出審議意見的匯報或者審議結(jié)果的報告，并提出法律草案修改稿。全國人大常委會審議法律案的一個重要特點(diǎn)是一般實(shí)行三審制，即一個法律案一般應(yīng)當(dāng)經(jīng)過三次常委會會議審議后，才能交付表決。

（3）廣泛聽取各方面意見的制度

在立法過程中，除了人大代表和常委會組成人員參加審議討論、提出意見外，還要廣泛聽取各個方面的意見，是我國立法工作必須遵循的一條重要原則和基本經(jīng)驗(yàn)。《立法法》總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對廣泛聽取各方面意見的制度，作出了比較全面的規(guī)定，主要包括：書面征求意見、座談會、聽證會、論證會、向社會公布法律草案公開征求意見等幾種制度。

3．法律案的表決

列入全國人大會議審議的法律案，經(jīng)法律委員會統(tǒng)一審議提出的法律草案修改稿，交各代表團(tuán)進(jìn)行審議，然后由法律委員會根據(jù)各代表團(tuán)的審議意見進(jìn)行修改，提出法律草案建議表決稿，由主席團(tuán)提請人大全體會議表決，由全體代表的過半數(shù)通過。

列入全國人大常委會審議的法律案，經(jīng)法律委員會統(tǒng)一審議提出的法律草案修改稿，交常委會進(jìn)行審議，由法律委員會根據(jù)常委會組成人員的審議意見進(jìn)行修改，提出法律草案建議表決稿，由委員長會議提請常委會全體會議表決，由全體常委會組成人員的過半數(shù)通過。

4．法律的公布

法律的公布是立法的最后一道程序，是法律生效的必要條件。經(jīng)全國人大及其常委會通過的法律，由國家主席簽署主席令予以公布。簽署公布法律的主席令載明該法律的制定機(jī)關(guān)、通過和施行日期。法律簽署后，及時在全國人大常委會公報和在全國范圍內(nèi)發(fā)行的報紙上刊登，在常委會公報上刊登的法律文本為標(biāo)準(zhǔn)文本。

（三）行政法規(guī)的制定程序

行政法規(guī)的制定程序主要體現(xiàn)在《立法法》和《行政法規(guī)制定程序條例》這兩個規(guī)范性文件之中。從內(nèi)容來看，行政法規(guī)的制定程序起點(diǎn)是立項(xiàng)，終點(diǎn)為行政法規(guī)的公布與解釋。

1．立項(xiàng)

立項(xiàng)就是指行政立法機(jī)構(gòu)正式將某一行政立項(xiàng)或規(guī)章的制定工作列入立法計劃的活動。^[3]國務(wù)院有關(guān)部門認(rèn)為需要制定行政法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)于每年年初編制國務(wù)院年度立法工作計劃前，向國務(wù)院報請立項(xiàng)。

國務(wù)院有關(guān)部門報送的行政法規(guī)立項(xiàng)申請，應(yīng)當(dāng)說明立法項(xiàng)目所要解決的主要問題、依據(jù)的方針政策和擬確立的主要制度。列入國務(wù)院年度立法工作計劃的行政法規(guī)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)符合適應(yīng)改革、發(fā)展、穩(wěn)定的需要，有關(guān)的改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基本成熟以及所要解決的問題屬于國務(wù)院職權(quán)范圍，并需要國務(wù)院制定行政法規(guī)的事項(xiàng)。

2．起草

起草是指擬定行政法規(guī)條文草案和說明的活動。行政法規(guī)由國務(wù)院起草，國務(wù)院年度立法工作計劃確定行政法規(guī)由國務(wù)院的一個部門或者幾個部門具體負(fù)責(zé)起草工作，也可以確定由國務(wù)院法制機(jī)構(gòu)起草或者組織起草。一般來說，不同事項(xiàng)由不同單位承擔(dān)起草任務(wù)。

起草行政法規(guī)，除應(yīng)當(dāng)遵循《立法法》確定的立法原則，并符合憲法和法律的規(guī)定外，還應(yīng)當(dāng)符合下列要求：（1）體現(xiàn)改革精神，科學(xué)規(guī)范行政行為，促進(jìn)政府職能向經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、社會管理和公共服務(wù)轉(zhuǎn)變；（2）符合精簡、統(tǒng)一、效能的原則，相同或者相近的職能規(guī)定由一個行政機(jī)關(guān)承擔(dān)，簡化行政管理手續(xù)；（3）切實(shí)保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，在規(guī)定其應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)的同時，應(yīng)當(dāng)規(guī)定其相應(yīng)的權(quán)利和保障權(quán)利實(shí)現(xiàn)的途徑；（4）體現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的職權(quán)與責(zé)任相統(tǒng)一的原則，在賦予有關(guān)行政機(jī)關(guān)必要職權(quán)的同時，應(yīng)當(dāng)規(guī)定其行使職權(quán)的條件、程序和應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

起草行政法規(guī)，應(yīng)當(dāng)深入調(diào)查研究，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取召開座談會、論證會、聽證會等多種形式。

起草部門向國務(wù)院報送的行政法規(guī)送審稿，應(yīng)當(dāng)由起草部門主要負(fù)責(zé)人簽署。幾個部門共同起草的行政法規(guī)送審稿，應(yīng)當(dāng)由該幾個部門主要負(fù)責(zé)人共同簽署。起草部門將行政法規(guī)送審稿報送國務(wù)院審查時，應(yīng)當(dāng)一并報送行政法規(guī)送審稿的說明和有關(guān)材料。

3．審查

報送國務(wù)院的行政法規(guī)送審稿，由國務(wù)院法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審查。具體審查行政法規(guī)送審稿是否符合憲法、法律的規(guī)定和國家的方針政策；是否符合《行政法規(guī)制定程序條例》第11條的規(guī)定；是否與有關(guān)行政法規(guī)協(xié)調(diào)、銜接；是否正確處理有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民對送審稿主要問題的意見；其他需要審查的內(nèi)容。若出現(xiàn)制定行政法規(guī)的基本條件尚不成熟的或者有關(guān)部門對送審稿規(guī)定的主要制度存在較大爭議，起草部門未與有關(guān)部門協(xié)商等情形，國務(wù)院法制機(jī)構(gòu)可以緩辦或者退回起草部門。

國務(wù)院法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)就行政法規(guī)送審稿涉及的主要問題，深入基層進(jìn)行實(shí)地調(diào)查研究，聽取基層有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。行政法規(guī)送審稿涉及重大、疑難問題的，國務(wù)院法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)召開由有關(guān)單位、專家參加的座談會、論證會，聽取意見、研究論證。行政法規(guī)送審稿直接涉及公民、法人或者其他組織的切身利益的，國務(wù)院法制機(jī)構(gòu)可以舉行聽證會，聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。最終在行政法規(guī)草案完成之后，由國務(wù)院法制機(jī)構(gòu)提請國務(wù)院常務(wù)會議審議或者直接提請國務(wù)院審批。

4．審議或?qū)徟?/p>

行政法規(guī)草案由國務(wù)院常務(wù)會議審議，或者由國務(wù)院審批。一般而言，國務(wù)院法制機(jī)構(gòu)修改形成的法規(guī)草案需要經(jīng)過國務(wù)院常務(wù)會議審議，審議時由國務(wù)院法制機(jī)構(gòu)或者起草部門作說明。對于調(diào)整范圍單一、各方面意見一致或者依據(jù)法律規(guī)定制定的配套行政法規(guī)草案，可以由國務(wù)院法制機(jī)構(gòu)直接提請國務(wù)院審批。

在提請國務(wù)院常務(wù)會議審議或國務(wù)院審批之后，國務(wù)院法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)國務(wù)院對行政法規(guī)草案的審議意見，對行政法規(guī)草案進(jìn)行修改，形成草案修改稿，之后報請總理簽署國務(wù)院令公布施行。

5．公布與解釋

行政法規(guī)由國務(wù)院總理公布。總理公布行政法規(guī)采用簽署國務(wù)院令，并且在國務(wù)院公報和在全國范圍內(nèi)發(fā)行的報紙上刊登的方式。行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)自公布之日起30日后施行。但是，涉及國家安全、外匯匯率、貨幣政策的確定以及公布后不立即施行將有礙行政法規(guī)施行的，可以自公布之日起施行。行政法規(guī)在公布后的30日內(nèi)由國務(wù)院辦公廳報全國人大常委會備案。

行政法規(guī)條文本身需要進(jìn)一步明確界限或者作出補(bǔ)充規(guī)定的，由國務(wù)院負(fù)責(zé)解釋。國務(wù)院法制機(jī)構(gòu)研究擬定行政法規(guī)解釋草案，報國務(wù)院同意后，由國務(wù)院公布或者由國務(wù)院授權(quán)有關(guān)部門公布。行政法規(guī)的解釋與行政法規(guī)具有同等效力。

（四）地方性法規(guī)的制定程序

1．一般地方性法規(guī)的制定

《立法法》規(guī)定，一般地方性法規(guī)案的提出、審議和表決程序，根據(jù)《地方各級人大和地方各級人民政府組織法》，參照本法第二章第二節(jié)、第三節(jié)、第五節(jié)的規(guī)定，由本級人大規(guī)定。即一般地方性法規(guī)的制定，參照法律的制定程序，具體條文由相應(yīng)級別的人大規(guī)定。法律和地方性法規(guī)的制定程序、主體雖有區(qū)別，但其基本原則仍然是相通的。因此，一般地方性法規(guī)的制定程序也包括提出、審議、表決和公布。

2．特殊地方性法規(guī)的制定

（1）自治條例和單行條例的制定

民族自治地方的人大有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例。自治條例和單行條例可以依照當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn)，對法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定，但不得違背法律或者行政法規(guī)的基本原則，不得對憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定以及其他有關(guān)法律、行政法規(guī)專門就民族自治地方所作的規(guī)定作出變通規(guī)定。自治區(qū)的自治條例和單行條例，報全國人大常委會批準(zhǔn)后生效。自治州、自治縣的自治條例和單行條例，報省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會批準(zhǔn)后生效。自治條例和單行條例報經(jīng)批準(zhǔn)后，分別由自治區(qū)、自治州、自治縣的人大常委會發(fā)布公告予以公布。

（2）經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的制定

經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)，是經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市的人大及其常委會根據(jù)全國人大的授權(quán)，決定制定的在經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施的法規(guī)。經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)是我國地方立法的一種特殊形式，是改革開放的產(chǎn)物。經(jīng)濟(jì)特區(qū)可以對法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)作變通，但是應(yīng)在全國人大授予的權(quán)限范圍內(nèi)變通。同時，由于特殊的制定權(quán)來源和原則，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)無須報請批準(zhǔn)，只需備案即可生效。

（五）規(guī)章的制定程序

如前所述，規(guī)章分為部門規(guī)章和地方政府規(guī)章。《立法法》規(guī)定，國務(wù)院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章的制定程序，參照本法行政法規(guī)的規(guī)定，由國務(wù)院規(guī)定。

四、關(guān)于司法解釋

司法解釋是具有中國特色的法律性文件，是指最高人民法院、最高人民檢察院根據(jù)法律的授權(quán)，對如何具體運(yùn)用法律問題作出的具有普遍司法效力的規(guī)范性解釋。在我國的整個法律淵源體系中，司法解釋占據(jù)著重要位置，它與立法機(jī)關(guān)制定的法律有著緊密的聯(lián)系，它的存在涉及司法權(quán)與立法權(quán)的界分。司法解釋具有法律效力，在法律實(shí)務(wù)中可以被裁判、引用，在一定程度上構(gòu)成了我國的“法律淵源”，對經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和社會成員權(quán)利的得失影響深刻，直接影響著審判權(quán)的范圍與行使方式，關(guān)系到公民權(quán)利的司法保障。

（一）含義

司法解釋，是最高人民法院、最高人民檢察院對審判工作中具體應(yīng)用法律、法令問題的解釋，其旨在解決法律沖突、填補(bǔ)立法空白，通過解釋使法律更適應(yīng)社會發(fā)展的需要，以促進(jìn)社會秩序穩(wěn)定，維護(hù)公平正義。我國司法解釋制度的存在，源于法律的滯后性，同時還可能因?yàn)榱⒎C(jī)關(guān)怠于行使立法解釋權(quán)而造成司法實(shí)務(wù)的混亂。在這種情況下，最高人民法院、最高人民檢察院作為最高司法機(jī)關(guān)在立法機(jī)關(guān)的授權(quán)下展開司法解釋工作是解決審判中法律適用問題的現(xiàn)實(shí)出路。從性質(zhì)上說，司法解釋屬于“授權(quán)性”解釋。它與“主權(quán)性”的立法解釋相比，在內(nèi)容、效力、方式上具有很大不同。在內(nèi)容上，司法解釋只能在現(xiàn)有立法本意之下，依據(jù)授權(quán)就司法領(lǐng)域涉及的審判、檢察業(yè)務(wù)中如何具體適用法律的問題作出解釋；在效力上，司法解釋不得與立法解釋相沖突，效力等級低于立法解釋；在方式上，司法解釋多以批復(fù)、意見、解答等形式作出。

（二）功能

1．司法解釋是保障法院嚴(yán)格司法的手段

法律通過解釋得以正確適用，這是由法律所固有的抽象性的特點(diǎn)所決定的。社會是發(fā)展的、動態(tài)的，由此組建的社會關(guān)系也是發(fā)展的。即使在一個靜態(tài)的社會中，由于法律的滯后性也不可能創(chuàng)造出能解決一切可能爭議的法律。當(dāng)今社會，社會結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)處于快速變動之中，司法實(shí)踐中的新情況、新問題層出不窮，原有法律不可能概括許多新的法律關(guān)系。全國人大常委會“補(bǔ)充立法”也不可能完全及時地解決這些大量出現(xiàn)的新情況、新問題。因此，最高人民法院、最高人民檢察院頒布的司法解釋可以及時補(bǔ)充和完善法律，從而正確地適用法律。

2．司法解釋是不斷完善法律的途徑

司法解釋對法律完善的作用表現(xiàn)在，一方面，法律的適用性只能通過司法活動適用于具體案件之上才能驗(yàn)證，如果法律的適用性降低，立法又難以及時修改，則需要靈活的司法解釋彌補(bǔ)法律的缺陷。另一方面，司法解釋的運(yùn)用為法律的制定提供了可靠的實(shí)證經(jīng)驗(yàn)。多年來，我國司法解釋的運(yùn)用和發(fā)展為立法工作提供了極為豐富的經(jīng)驗(yàn)，我國許多法律的制定與頒布都借鑒了司法解釋的成果，司法解釋也為法律規(guī)則在實(shí)際運(yùn)用中的合理性提供了足夠的信息。

3．司法解釋是對法官自由裁量的合理限制，也是保障公正裁判的重要內(nèi)容

立法的疏漏以及規(guī)則過于原則和抽象，不僅給法官適用法律造成了困難，而且為法官留下了極大的自由裁量空間。在法官職業(yè)素養(yǎng)不高的情況下，過大的自由裁量權(quán)無疑會出現(xiàn)裁判不公的危險。面對此種狀況，較為可行的辦法是加強(qiáng)司法解釋，使法律規(guī)則具體、明確，法律漏洞得以彌補(bǔ)，并通過司法解釋對各級法院的裁判活動的拘束，從而嚴(yán)格限制法官的自由裁量，保障公正裁判，實(shí)現(xiàn)法的安全價值。