第二節
中國涉老法律援助

一、中國法律援助制度

法律援助，是由政府設立的法律援助機構組織法律援助人員和社會志愿人員，為某些經濟困難的公民或特殊案件的當事人提供免費的法律幫助，以保障其合法權益得以實現的一項法律保障制度。^[1]法律援助的對象，僅限于經濟困難的贍養、勞動、工傷、刑事訴訟等案件的當事人，或者被告人為盲聾啞、未成年人或可能被判處死刑的人。法律援助制度是現代國家一項重要的社會保障制度，是實現憲法規定的“法律面前人人平等原則”的重要保障。在司法實踐中，很多經濟困難的老弱病殘幼等弱勢群體沒有經濟能力聘請律師，導致他們在訴訟中十分被動，合法權益無法得到有效保障。法律援助制度為弱勢公民提供法律指導、代理訴訟，加快了糾紛解決的進程，也促進了司法正義的實現。

中國的法律援助制度是隨著中國法制建設的不斷完善，特別是律師制度的發展而產生、發展的。1954年，司法部頒布《律師收費暫行辦法》，其中第6條規定律師減、免費給予法律幫助的五個具體案件范圍，包括生產事故賠償、請求贍養費、撫育費、撫恤金以及經濟困難當事人等。這就從立法上確定了律師的法律援助制度，是中國法律援助制度的萌芽。但總的來說，這一時期并沒有出現完整的法律援助制度，因為當時中國建立法律援助制度的物質條件、法制條件和社會條件均不具備。十一屆三中全會后，社會公眾對民主法制建設的呼聲越來越高。1981年的《律師收費試行辦法》第9條規定了律師提供法律幫助減、免收費的6種情形，包括因公受傷賠償、請求贍養撫養費、請求勞動保險金撫恤金救濟金、簡單咨詢、經濟困難當事人及特殊情況。這一時期，中國的法律援助制度逐步成形。但總體上講，法律規定得比較原則，未制定出具體的實施細則，也沒有建立起統一的管理機構和實施機構，因此沒有從整體上建立起現代法制意義上的法律援助制度。

直到20世紀90年代以后，隨著國民經濟的迅速發展、經濟體制改革的逐步深入，以及市場經濟體制的確立和完善，迫切要求加強民主法治建設。社會進入迅速轉軌時期，權利調整過程中各種利益糾紛增多，這成為法律援助制度建立和發展的社會條件。同時，律師素質的提高、法律服務領域的拓展，也為法律援助制度的建立和實施提供了重要契機。1993年以來，司法部確定律師工作為司法行政工作改革的突破口?！缎淌略V訟法》和《律師法》修訂時增加了法律援助的內容。作為律師工作的主管部門——各級司法行政機關，強調律師應為經濟貧困者提供減、免費服務，積極為當事人排憂解難。近三十年來，中國法律援助制度走過了一個從提出設想、試點工作，到全國執行、逐步完善的進程。中國法律援助制度的階段性成果是顯著的，進展也是極其迅速的，對于緩和社會矛盾、維護社會正義起到了很大的作用。^[2]

二、中國涉老法律援助現狀

由于法律援助制度在中國起步較晚，作為一種新制度，特別是在我們這樣的發展中國家，不可避免地會出現一些問題。首先，由于法律援助機構基礎建設薄弱，各部門之間協作配合的機制尚未健全、職能不清，嚴重阻礙了法律援助工作的順利開展。其次，由于律師法律援助的公益性質，律師從事援助工作的熱情不高。在司法實踐中，律師提供法律援助大多并不主動，甚至有些律師通過法律援助中的咨詢活動為自己增加案源，造成當事人對法律援助律師的不信任。最后，由于當事人對法律援助制度并不了解，產生糾紛后也不知道利用這一制度為自己尋求幫助，導致律師也無從獲得援助信息，這種困境降低了雙方的合作意愿，從而導致法律援助制度的社會價值減損。

法律援助制度的基本出發點，是維護弱勢群體的合法權益。在中國有關法律援助的規定中，就有援助對象包括老弱病殘幼等弱勢群體的規定。老年人作為社會的弱勢群體，一直屬于法律援助的重要對象。

2005年，河北贊皇縣在縣政協的呼吁下，成立老年法律援助中心。短短半年時間，該中心就為老年人免費提供119次法律援助。贊皇縣是國家扶貧開發工作重點縣，60歲以上的老人23894人，占總人口的10％。由于社會還不富裕，過早進入老齡社會，老年人的權益、生活不能得到充分的保障，特別是在農村，不敬老愛老的現象時有發生。該縣政協通過深入調查，提出了《尊老愛幼 發揚中華民族的美德 保護老年人合法權益》的提案。這份提案通過縣政府交辦后，縣民政局、老齡辦聘請了社會上的知名律師，在民政局設立了老年法律援助中心，免費為老年人提供寫訴狀、調查取證、代理出庭等法律服務?？h民政局和老齡辦還協調有關司法部門，檢查、督促有關侵犯老年人合法權益案件的辦理。^[3]

2008年7月16日，遼陽市首家區屬老年法律援助中心在文圣區正式掛牌。家住文圣區的60歲以上的老年人遇到侵權等問題可享受該中心提供的免費法律咨詢服務。遼陽市有老年人26.8萬人，是遼寧省老齡化程度高、發展速度快的地區之一。隨著老年人口數量的不斷增加，老年人侵權糾紛和涉老案件也日益增多。文圣區以區屬老年人法律援助中心為核心，在全區街道、社區（村）建立老年法律援助所、站，形成老年人法律維權網絡體系，無償為該區4萬余老人提供法律咨詢服務，并對低保、特困、殘疾等老年人減收或免收代理費。^[4]

2009年，山東沂源縣法律援助中心已設立13個鄉鎮法律援助聯絡站，在626個村設立了法律援助聯絡點，還在縣老齡委設立了專門向老年人提供法律援助服務的“沂源縣老年人法律援助站”，累計向老年人發放“法律援助愛心直通卡”8000余張，使更多的老年人享受到了政府提供的便捷法律援助。自2000年成立以來，法律援助中心共辦理涉及贍養、繼承、婚姻、虐待等老年人法律援助案件460余件，義務調處各類家庭矛盾糾紛720余起，有力地維護了老年人合法權益，促進了家庭和睦和社會穩定。^[5]

然而，中國法律援助制度還不夠健全，老年人的法律援助工作與現實需要還存在較大差距。據統計，1999年，中國基本進入老齡化社會。2011年公布的第六次人口普查資料顯示，中國0至14歲人口占總人口比重16.60％，比2000年人口普查時下降6.29％，而60歲以上人口占總人口比重13.26％，比2000年人口普查時上升6.29％。2012年，中國60歲以上人口1.94億，占全國總人口13.54億的14.3％。2014年，中國老年人口數量已經達到2.12億。根據預測，2050年，中國老年人口將達到4.8億，幾乎占全球老年人口的1/4，是世界上老年人口最多的國家。同時，從21世紀中葉到21世紀末，中國人口老齡化水平可能將一直維持在30％以上的重度老齡化平臺期。也就是說，整個21世紀，人口老齡化始終是中國的基本國情。隨著社會的變革，“空巢老人”問題也成為一個不容忽視的社會問題。毫無疑問，為適應人口老齡化的嚴峻形勢，尤其是家庭養老功能減退、養老社會化增強的趨勢，國家已經開始采取積極應對老齡化的基本國策和實施老齡事業的戰略規劃，健全和完善家庭保護、社會保險、社會養老服務、社會救助、社會優待、宜居環境以及相關配套立法和地方立法，構建中國特色的老年人權益保障法律制度體系。

為此，司法援助方面的老年人權益保護也取得了較大進展。2015年4月21日，司法部、全國老齡辦印發《通知》，對深入開展老年人法律服務和法律援助工作作出全面部署?！锻ㄖ芬蟾骷壦痉ㄐ姓C關在當今形勢下，積極適應老齡事業發展的新需求，不斷拓寬老年人法律服務和法律援助的覆蓋面。要做好老年人法律服務和法律援助工作，結合各地區的實際情況，組織動員相關從業人員從各個細小問題的癥結點入手?！锻ㄖ诽栒俳M織引導廣大律師事務所、公證處、基層法律服務所、法律援助機構及人員參與涉及老年人合法權益的訴訟、調解、仲裁和法律咨詢等活動，解決老年人最關心、最直接、最現實的法律問題，并著重強調關注高齡、空巢、失獨、失能、半失能、失智及經濟困難老年人的法律需求。

2012年12月，《老年人權益保障法》修訂，在原第39條規定老年人因經濟困難有權獲得司法救濟與法律援助的基礎上，又在第55條中特別增加規定：“鼓勵律師事務所、公證處、基層法律服務所和其他法律服務機構為經濟困難的老年人提供免費或者優惠服務。”《通知》的發布，無疑對該條文的具體應用形成最有效的政策指引。

為將《通知》精神貫徹下去，各地維護老年人合法權益的法律援助實踐正如火如荼地展開。山東省濟南市148協調指揮中心積極打造“12348法律服務熱線”，全年免費接聽解答老年人的法律咨詢，成為提供法律咨詢、法律援助的民生熱線，為老年人提供每天在家“聽得見”的法律服務。為做好老年人法律服務工作，中心與“12345市民服務熱線”聯動對接，開通了濟南市普法維權熱線，安排有專長、有經驗、有耐心、善溝通的工作人員為老年人提供優質高效、方便快捷的法律咨詢服務。年均接聽老年人電話咨詢20000余個，接待老年人來訪1000余人次，為老年人提供上門服務130余次，協調解決涉及老年人矛盾糾紛500余件，職能部門受理老年人法律援助案件700余件，深受老年群體的歡迎和好評。

江蘇省蘇州市老年人法律服務機制按照“3+X”模式運行，突出法律咨詢、法律服務、矛盾調解三大核心要素，同時整合公證、律師、法律援助、基層法律服務等資源，形成老年人法律服務的綜合優勢。蘇州市老年法律服務中心將每月的18日定為“老年法律服務日”，根據法律咨詢、法律服務、矛盾調解等不同主題，由律師、公證員等法律服務工作者在固定場所開展老年人法律咨詢服務、老年人法律知識宣傳普及，提供“一站式”法律服務。不僅如此，蘇州市政府還下發了《蘇州市政府向社會購買服務實施意見》，將養老服務法律咨詢等公共法律服務項目列入政府購買服務指導目錄，這意味著蘇州養老服務法律咨詢等老年人法律服務將由政府財政保障。

在完善工作機制、財政保障的同時，一張覆蓋蘇州全市的維護老年人合法權益的法律服務工作網絡已經形成，并且越來越高效。目前，農村、社區便民法律服務站建設趨于完善，各村、社區都有自己的法律顧問，極大地方便了老年群體；依托律師行業“陽光法務”活動，市律師法律服務志愿團多次開展老年人專項法律服務活動；不斷擴大老年人法律援助覆蓋面，將贍養糾紛、繼承等老年人常見的法律問題列為援助事項；努力提升老年人公證服務質量，對老年人實行公證費用減免政策，積極開展預約服務和上門服務等，老年人成為蘇州公證惠民承諾的最大受益體。^[6]