二、我國政府與市場關系的歷史經驗

我國對政府與市場關系的認識是一個循序漸進的過程。如何處理經濟發展過程中政府與市場的關系，使政府與市場在各自的領域和合理的邊界內發揮作用，是新中國經濟發展史中一個貫穿始終的問題。

（一）1978年改革開放之前，計劃經濟體制占絕對主導地位，市場幾乎不起作用

如何評價新中國前30年經濟建設和發展的得失？在我國已經實行市場經濟的今天，有必要梳理和審視這一問題，以澄清和糾正歷史虛無主義思潮在這方面造成的混亂。^[16]20世紀50年代，我國經濟體制由計劃與市場并重逐步轉向以行政管理為特征的計劃經濟，將市場機制逐漸從經濟運行中排斥出去。這與其說是學習蘇聯社會主義模式的結果，不如說是當時中國的經濟基礎、發展要求和國際環境共同促成的結果。首先，新中國成立之初，市場調節并沒有顯現出其正向調節的作用。相反，私營金融業過度膨脹、城市失業問題嚴重、生活必需品短缺、外貿受到西方封鎖等因素，使得通過價格機制調節供求關系以達到均衡的市場機制難以發揮作用。其次，國家安全的因素。新中國成立前一百多年里挨打受欺的教訓、朝鮮戰爭爆發后嚴峻的國際環境以及美國對于中國安全的現實威脅，都使得新中國政府出于國家安全的考慮，不得不選擇優先快速發展重工業以建立強大國防的經濟政策。最后，突破“貧困陷阱”的因素。新中國成立時，面臨以積貧積弱的傳統農業為主的產業結構和眾多的人口，雖然通過土地改革實現了“耕者有其田”，但由于人均生產資料嚴重匱乏，農民吃飽飯后就無剩余。要突破低收入的“貧困陷阱”，實現工業化起飛，顯然靠市場的作用短期內難以實現。但是，經過二十多年的工業化建設，我國在一窮二白的經濟基礎上，建立起了獨立、完整的工業體系和國民經濟體系。

簡單地說，20世紀50年代形成的計劃經濟體制在當時至少適應了我國追求高速工業化和建立獨立工業體系的要求，在經濟落后的條件下，保證了高積累和優先快速發展重工業，建立了獨立的、比較完整的工業體系和基礎設施，最突出的是水利建設；在經濟落后和高積累情況下，除在個別非正常時期外，保證了人民的基本生活和社會安定。上述作用是市場經濟體制短期內無法起到的。還應該看到，實行了幾十年的計劃經濟體制，雖然管理水平較低，但是提高了我國政府管理經濟的能力，積累了豐富的計劃管理的經驗和教訓。這一點對于改革開放以后我國政府實行宏觀經濟調控、保障國民經濟持續快速增長起到了一定作用。

計劃經濟的合理性及其優勢隨著經濟發展而呈現出遞減的趨勢，特別是在戰爭危險降低、國際形勢發生有利于我國的變化時，這種權力高度集中、剩余高度積累、運行高度緊張的體制弊病越來越突出，不利于調動各方面的積極性。這是1978年開始進行經濟體制改革的大背景。

（二）1978年以來的經濟體制改革從根本上說實現了社會主義計劃經濟向市場經濟的轉型

我國的經濟體制改革始于1978年黨的十一屆三中全會。改革發展的過程，也是一個重新認識和調整政府與市場關系的過程。到黨的十八屆三中全會召開前，這一過程大致可以劃分為兩個階段：

1.從黨的十一屆三中全會到十四大之前

這一時期，主要是在認識上逐步突破市場經濟只存在于資本主義制度下的偏見，提出社會主義也可以搞市場經濟。這在總體上是強調以政府為主配置資源，市場的地位開始逐步確立。黨的十一屆三中全會提出，要多方面地改變同生產力發展不相適應的生產關系和上層建筑，堅決實行按經濟規律辦事，重視價值規律的作用。這表明，我黨在堅持社會主義制度的前提下，開始探討計劃和市場結合的問題。1979年11月，鄧小平在會見外賓時首次提出“社會主義也可以搞市場經濟”，他說：“市場經濟只存在于資本主義社會，只有資本主義的市場經濟，這肯定是不正確的。社會主義為什么不可以搞市場經濟，這個不能說是資本主義。我們是計劃經濟為主，也結合市場經濟，但這是社會主義的市場經濟。”^[17]這一思路和提法，為探索發揮市場作用提供了前提。1981年黨的十一屆六中全會通過的《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》在總結新中國成立以來經濟建設正反兩方面經驗的基礎上提出：“必須在公有制基礎上實行計劃經濟，同時發揮市場調節的輔助作用。要大力發展社會主義的商品生產和商品交換。”^[18]1982年，黨的十二大進一步指出：“正確貫徹計劃經濟為主、市場調節為輔的原則，是經濟體制改革中的一個根本性問題。”^[19]這些提法已經肯定了市場調節的“輔助作用”，不再完全排斥市場經濟。1984年黨的十二屆三中全會通過的《中共中央關于經濟體制改革的決定》，突破了把計劃經濟和商品經濟對立起來的傳統觀念，明確指出：“社會主義計劃經濟必須自覺依據和運用價值規律，是在公有制基礎上的有計劃的商品經濟。”^[20]這在馬克思主義歷史上第一次提出了社會主義“商品經濟”的概念。之后，隨著以城市為重點的經濟體制改革全面鋪開，商品經濟獲得迅猛發展，黨對計劃和市場的關系又有了新的認識。“我們以前是學蘇聯的，搞計劃經濟。后來又講計劃經濟為主，現在不要再講這個了。”^[21]黨的十三大報告進一步指出：“社會主義有計劃商品經濟的體制，應該是計劃與市場內在統一的體制。……總體上來說應當是‘國家調節市場，市場引導企業’的機制。”^[22]其后，鄧小平又發表了一系列論述，比如，“不要以為，一說計劃經濟就是社會主義，一說市場經濟就是資本主義，不是那么回事，兩者都是手段，市場也可以為社會主義服務”^[23]，“計劃和市場都是經濟手段”^[24]等。這些重要論述為我黨最終確定建立社會主義市場經濟體制的目標奠定了堅實的基礎。

就政府與市場的關系而言，一方面是恢復了市場機制并且不斷擴大調節范圍，二是政府的職能從全能型向效能型轉變。改革計劃經濟體制首先始于過去被束縛最多、危機最深的農業，家庭聯產承包責任制的巨大成效和鄉鎮企業的異軍突起改變了農村經濟的微觀機制。同時，在20世紀80年代突破了單一公有制和按勞分配這兩個過去作為社會主義經濟制度基石的理論束縛，從而為建立新型的社會主義市場經濟發展道路奠定了微觀經濟基礎。政府原有經濟職能主要從兩個方面逐漸消解。一是放權讓利，給原有公有制經濟自己活動的空間，允許非公有制經濟和“三資”企業存在和發展；二是逐步放松對整個經濟的行政控制，退出部分領域，讓市場機制發揮調節作用。政府越來越多地將原來由自己直接管理的領域讓渡給市場。

2.從黨的十四大到十八屆三中全會

這一時期明確提出“使市場在資源配置中起決定性作用”和“更好發揮政府作用”，實現了黨對市場經濟規律性認識的又一次突破和升華。黨的十四大指出：“我國經濟體制改革確定什么樣的目標模式，是關系整個社會主義現代化建設全局的一個重大問題。這個問題的核心，是正確認識和處理計劃與市場的關系。”^[25]十四大提出，我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制，強調“就是要使市場在社會主義國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用，使經濟活動遵循價值規律的要求，適應供求關系的變化”^[26]；要加快政府職能的轉變，轉變的根本途徑是政企分開，政府的職能主要是“統籌規劃，掌握政策，信息引導，組織協調，提供服務和檢查監督”^[27]。黨的十四屆三中全會對怎樣發揮市場在資源配置中的基礎性作用，以及如何轉變政府職能、建立宏觀體系作出了具體部署。1997年黨的十五大在提出“要加快國民經濟市場化進程”，“進一步發揮市場對資源配置的基礎性作用”的同時，重點強調了政府進行宏觀調控的目標和手段體系。^[28]2002年，黨的十六大提出“在更大程度上發揮市場在資源配置中的基礎性作用，健全統一、開放、競爭、有序的現代市場體系”，并對政府職能作了新的界定，即“經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務”。^[29]2007年，黨的十七大對這一問題的表述是：“要深化對社會主義市場經濟規律的認識，從制度上更好發揮市場在資源配置中的基礎性作用，形成有利于科學發展的宏觀調控體系。”^[30]黨的十八大明確提出，要“更大程度更廣范圍發揮市場在資源配置中的基礎性作用”。黨的十八屆三中全會考慮各方面意見和順應現實發展要求，提出“使市場在資源配置中起決定性作用”和“更好發揮政府作用”，對政府和市場關系問題從理論上作出新的表述。

一方面，這是對我國社會主義市場經濟內涵“質”的提升。黨從一開始逐步認識到市場只是配置資源的手段，提出要發揮市場的“重要”作用，到明確提出使市場在資源配置中起“基礎性作用”，進一步明晰了市場的地位和作用，對經濟社會發展產生了巨大的推動作用。但是，該提法還是有一些不確定性，給政府在市場之上配置資源提供了空間，從而使人們在政府與市場關系的認識上可能發生搖擺和分歧。黨的十八屆三中全會提出市場起“決定性作用”，這就表明其他力量雖然可以影響和引導資源配置，但決定者還是市場，因此基本經濟制度、政府職能、市場體系等方面的改革都要以此為基礎。這一新要求抓住了我國經濟體制改革的深層次問題，“有利于在全黨全社會樹立關于政府和市場關系的正確觀念，有利于轉變經濟發展方式，有利于轉變政府職能，有利于抑制消極腐敗現象”^[31]。另一方面，相應地，對政府發揮作用的要求也更加明確。政府作用和市場作用是不同的。如何發揮政府作用？它與市場作用的邊界在哪里？一段時間以來，特別是在2008年世界金融危機爆發后，我國學者有著不同的見解。黨的十八屆三中全會科學定位，對這一問題作出了明確回應，對政府這只“有形的手”該如何伸、伸到哪里、伸多長，劃定了明確的邊界，即市場作用是第一性，政府作用是第二性。政府的干預和調控必須通過市場發揮作用，必須符合市場運行的客觀規律，而不是直接干預微觀主體的活動。同時，突出市場的“決定性”作用，并不是說管得最少的政府，就是管得最好的政府，而是管得最合適、最有效的政府，才是最好的政府，既要解決好政府“越位”問題，也要解決好政府“缺位”和“錯位”等問題。^[32]

（三）當前我國政府與市場關系上存在的問題

改革開放三十多年，我國市場經濟改革和經濟發展取得了舉世矚目的成就。然而，當前的政府改革可謂是一場“破冰之旅”，當我們步入改革的“深水區”時，發現政府與市場關系仍然有較大偏差和問題。

1.政府在與市場的關系上處于強勢地位，話語權不對等

改革開放以來，我國政府職能轉變取得的進展是巨大的，正是在政府角色的大轉型中，釋放出一個具有自我擴展潛力的市場體系。但是，相對于完善市場經濟體系的客觀要求，政府角色轉型依然嚴重滯后。在全能主義國家體制背景制約下，我國趕超型的發展戰略已經將政府的主導作用發揮到了極致。以GDP總量增長為目標、以資源配置的行政控制為手段、以投資和出口為主要動力、以經濟運行的行政干預為主要手段的政府主導型發展模式，已經形成了強大的思維定式和僵硬的體制慣性，甚至固化為特定的利益結構。因此，通過市場競爭完全能夠解決的大量社會事務仍然被政府抓牢不放，而諸多市場經濟條件下的政府核心職能，如義務教育、醫療衛生、社會保障等基本公共事務卻被不負責任地推給市場，造成了混亂局面。更值得關切的是，傳統的政府主導型發展模式事實上已經形成了一種頑固的自我強化機制，即當經濟發展面臨挑戰時，習慣性地以強化政府的資源配置功能的方式擴大行政干預。雖然這種控制和干預能夠在短期內刺激經濟增長并取得一定成效，但從長遠看，卻逆轉了政府與市場關系的演變，妨礙了市場體系的成熟和政府角色的轉型。政府的治理能力決定了市場作用的發揮，同時也限制了政府自身效用的發揮。

2.政府與市場邊界的劃定缺乏法律依據

政府與市場的邊界問題，說到底就是公權力范圍的問題。但是，由于我國相應的法律法規不是很健全，在確定公權力范圍時較為模糊，并沒有清晰的界定。隨著社會的發展，地方政府逐漸意識到確定公權力范圍的重要性。因此，我國的一些地方政府開始擬定“地方政府權力清單”，^[33]以合理規劃政府的公權力范圍。值得注意的是，雖然這是一種進步，但權力清單上的內容還值得進一步商榷。

3.政府與市場邊界模糊，具有不確定性

絕不能說政府與市場之間沒有界限，只是這種界限很模糊，具有不確定性。因為在市場經濟下，政府在處理問題時會帶有“經濟人”的色彩，影響政府的形象與公信力。此外，政府在處理不同問題時，會采用不同的規則來處理，導致政府的邊界不確定，具有一定的延展性。當政府認為是自己的管轄范圍時，可能會更改權力界限，干涉經濟活動，影響市場的健康發展。

4.政府與市場的邊界缺乏管理

人們對政府的依賴，導致在現實生活中，無論是政府、市場還是第三方組織，對于政府與市場的邊界認識不清，關注度不高，沒有及時劃分邊界的意識。政府在處理不同問題時，確定的邊界范圍不同，因此政府對于邊界的管理缺乏合理性、科學性。雖然我國存在外部監管部門，但鑒于外部監管部門與政府千絲萬縷的利害關系，導致一些外部監管流于形式，喪失了監管的真正意義。第三方組織并沒有被并入監督體系中，也降低了對政府邊界進行監管的力度。^[34]