四、政府與市場(chǎng)關(guān)系的理論演進(jìn)和各國(guó)主要“救市”舉措比較

政府與市場(chǎng)的關(guān)系數(shù)百年來(lái)一直是社會(huì)發(fā)展中重要的基本理論問(wèn)題，也是經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要理論基礎(chǔ)。15世紀(jì)末伴隨著封建制度的瓦解和資本主義生產(chǎn)關(guān)系的萌芽、發(fā)展，關(guān)于政府與市場(chǎng)關(guān)系的最初的資本主義經(jīng)濟(jì)學(xué)說(shuō)即重商主義，在16世紀(jì)中期逐漸形成。重商主義強(qiáng)調(diào)政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)，利用國(guó)家力量建立工業(yè)，發(fā)展對(duì)外貿(mào)易，禁止金銀輸出，增加金銀輸入，從而獲得和增加出口盈余以積累財(cái)富。^[11]但是，隨著資本主義經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，重商主義后為古典自由主義所取代。^[12]古典自由主義的杰出代表亞當(dāng)·斯密反對(duì)重商主義，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)應(yīng)當(dāng)靠市場(chǎng)這只“無(wú)形的手”來(lái)調(diào)節(jié)，政府只充當(dāng)“守夜人”的角色。亞當(dāng)·斯密在其《國(guó)富論》一書中就主張，個(gè)人追求私利的結(jié)果自然而然會(huì)增進(jìn)整個(gè)社會(huì)的利益，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行應(yīng)該交由市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”去指揮。^[13]法國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩伊也是大力倡導(dǎo)經(jīng)濟(jì)自由主義的代表，他認(rèn)為一個(gè)仁慈的政府應(yīng)當(dāng)盡量減少干涉，只管好國(guó)防、司法以及公共事業(yè)就行了。他對(duì)政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)持批評(píng)態(tài)度。^[14]但是，1929—1933年爆發(fā)的空前嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，暴露了市場(chǎng)失靈的問(wèn)題，主張政府積極干預(yù)經(jīng)濟(jì)的凱恩斯主義占據(jù)了主導(dǎo)地位。凱恩斯主義倡導(dǎo)國(guó)家干預(yù)，認(rèn)為國(guó)家在危機(jī)發(fā)生時(shí)應(yīng)當(dāng)積極地采取各種“救市”舉措干預(yù)市場(chǎng)以擺脫經(jīng)濟(jì)蕭條的狀況。“看不見(jiàn)的手”并不存在，市場(chǎng)是無(wú)法依靠自身的力量擺脫危機(jī)的，只有通過(guò)政府這雙“看得見(jiàn)的手”對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行積極干預(yù)，才能擺脫經(jīng)濟(jì)危機(jī)帶來(lái)的衰退等問(wèn)題。“羅斯福新政”就是凱恩斯主義成功的一個(gè)典型范例。但是，進(jìn)入20世紀(jì)70年代后，凱恩斯主義無(wú)法解釋和解決西方國(guó)家普遍出現(xiàn)的“滯漲”難題，于是新自由主義學(xué)派興起。新自由主義將市場(chǎng)失靈歸因于政府的干預(yù)而非市場(chǎng)本身的缺陷，認(rèn)為政府本身也有難以克服的缺陷，并由此提出了政府失靈的假說(shuō)。即當(dāng)政府提供公共物品時(shí)趨于浪費(fèi)以及濫用資源時(shí)，政府行為將無(wú)法提高經(jīng)濟(jì)效率或者使收入分配狀況得到改善。因此，新自由主義倡導(dǎo)充分發(fā)揮自由市場(chǎng)的作用，主張資源的有效配置只能由市場(chǎng)進(jìn)行，反對(duì)政府過(guò)度干預(yù)市場(chǎng)。新凱恩斯主義則吸收和借鑒了古典自由主義和新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的合理成分。新凱恩斯主義認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)面臨導(dǎo)致持久性的巨大沖擊時(shí)，政策干預(yù)是必要且有效的，因?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)存在固有的缺陷，且經(jīng)濟(jì)周期調(diào)整的過(guò)程運(yùn)轉(zhuǎn)得較緩慢，政府干預(yù)的力度應(yīng)當(dāng)大而及時(shí)。經(jīng)過(guò)近幾百年來(lái)有關(guān)政府與市場(chǎng)關(guān)系的經(jīng)濟(jì)理論反思和發(fā)展實(shí)踐檢驗(yàn)，新凱恩斯主義已被大多數(shù)國(guó)家和學(xué)者認(rèn)可和接受，成為許多國(guó)家制定政策時(shí)的重要參考。新凱恩斯主義在強(qiáng)調(diào)政府干預(yù)是必要的和有效的前提下，承認(rèn)市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)作用，主張對(duì)市場(chǎng)的“適度”國(guó)家干預(yù)。^[15]

以上關(guān)于政府與市場(chǎng)關(guān)系的不同經(jīng)濟(jì)學(xué)理論主張主要可以分為自由主義和政府干預(yù)主義兩大類別，兩類不同理論主張的主要分歧在于市場(chǎng)是否具備自我調(diào)整能力、政府是否也會(huì)失靈、政府干預(yù)對(duì)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期效果等。它們?cè)谶@些問(wèn)題上的觀點(diǎn)大相徑庭，而這些問(wèn)題恰恰是政府是否要適時(shí)干預(yù)市場(chǎng)所需考慮的關(guān)鍵性因素。在長(zhǎng)達(dá)幾百年的世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，有關(guān)政府與市場(chǎng)關(guān)系問(wèn)題的不同理論主張不斷接受實(shí)踐的檢驗(yàn)和洗禮，相互借鑒和融合，最終承認(rèn)市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)作用，主張政府要對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行“適度”干預(yù)的新凱恩斯主義得到世界大多數(shù)國(guó)家的認(rèn)可和實(shí)施。這也為在不同歷史時(shí)期，世界各國(guó)政府在金融危機(jī)中的積極干預(yù)實(shí)踐所證實(shí)。

（一）1929—1933年大蕭條中美國(guó)主要“救市”舉措

隨著1929年紐約證券交易所“黑色星期五”股災(zāi)的爆發(fā)，20世紀(jì)最大規(guī)模的金融危機(jī)拉開(kāi)序幕。1929年到1932年，美國(guó)工業(yè)生產(chǎn)總值下降了46.2%，物價(jià)下跌了32.6%，失業(yè)人數(shù)高達(dá)1300萬(wàn)，工資下降35%，工廠倒閉家數(shù)14萬(wàn)。^[16]美國(guó)經(jīng)濟(jì)陷入崩潰，生產(chǎn)力水平嚴(yán)重倒退。1933年3月，羅斯福上臺(tái)后推行新政。“羅斯福新政”主要包括以下幾個(gè)方面內(nèi)容：

（1）對(duì)金融業(yè)進(jìn)行緊急救助。首先，實(shí)施《緊急銀行法》，阻止居民對(duì)銀行的擠兌，財(cái)政部向銀行提供救助，大銀行共得到總計(jì)約30億美元的貸款支持。其次，制定《銀行存款保險(xiǎn)法》，由政府對(duì)銀行存款進(jìn)行擔(dān)保，有效恢復(fù)儲(chǔ)戶對(duì)金融機(jī)構(gòu)的信心，金融秩序得到積極的恢復(fù)。

（2）推行積極的財(cái)政政策。羅斯福政府采取了一系列刺激經(jīng)濟(jì)的財(cái)政政策，如成立公共事業(yè)振興署、建筑政府工程實(shí)現(xiàn)以工代販、成立農(nóng)業(yè)調(diào)整署等。羅斯福還推行了大幅減稅計(jì)劃，有利于經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)期的經(jīng)濟(jì)快速?gòu)?fù)蘇。

（3）實(shí)施擴(kuò)張性的貨幣政策。“羅斯福新政”實(shí)施以后，貨幣供應(yīng)量大幅上升，從1933年到1937年，增長(zhǎng)了近42%。^[17]寬松的貨幣政策快速增加了市場(chǎng)的流動(dòng)性，金融市場(chǎng)的融籌資和資金配置功能都得到了一定的恢復(fù)。

（4）對(duì)金融體系進(jìn)行改革，成立新的金融部門，制定新金融法案。1932年，美國(guó)成立了金融重建公司，財(cái)政部向金融重建公司提供資金，購(gòu)買問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)股權(quán)，向銀行業(yè)注資。金融重建公司由此獲得被注資銀行的投票權(quán)，被注資銀行在資本充足率達(dá)到10%以上時(shí)才可以回購(gòu)股權(quán)。1933年，美國(guó)又建立了復(fù)興銀行公司，給損失慘重的金融機(jī)構(gòu)提供貸款，以使市場(chǎng)能有穩(wěn)定的貸款資金來(lái)源。同年，美國(guó)還實(shí)施了《格拉斯—斯蒂爾法案》，禁止銀行開(kāi)展證券業(yè)務(wù)，確立了銀行業(yè)和證券業(yè)分業(yè)經(jīng)營(yíng)的模式。1934年，美國(guó)成立了聯(lián)邦住房金融委員會(huì)，對(duì)發(fā)放抵押貸款的金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)監(jiān)管，防范市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）20世紀(jì)80年代日本主要“救市”舉措

20世紀(jì)80年代，日本的房地產(chǎn)和股市價(jià)格不斷上漲，金融業(yè)大量逐利資金紛紛涌入這兩個(gè)行業(yè)。但是，90年代后，由于“廣場(chǎng)協(xié)議”的簽訂，日元不斷升值，導(dǎo)致日本房地產(chǎn)市場(chǎng)和股市因承受不了市場(chǎng)的壓力而暴跌。日本股指從1989年10月到1992年8月比最高峰期下降了63%，^[18]房地產(chǎn)價(jià)格在1992年后也大幅下跌。由于資產(chǎn)價(jià)格的快速下跌，銀行大量貸款無(wú)法回收，許多金融機(jī)構(gòu)損失慘重，更有眾多中小銀行破產(chǎn)。為挽救遭受危機(jī)重創(chuàng)的日本經(jīng)濟(jì)，消化銀行的大量不良資產(chǎn)，日本政府通過(guò)定量寬松的貨幣政策等舉措積極“救市”，1998年推出財(cái)政投融資綜合計(jì)劃，第一次是16萬(wàn)億日元，第二次是23.9萬(wàn)億日元的緊急經(jīng)濟(jì)對(duì)策。這筆巨額支出約相當(dāng)于當(dāng)時(shí)日本GDP的4%，且后一次的緊急經(jīng)濟(jì)對(duì)策中有6萬(wàn)億日元以上的減稅和17萬(wàn)億日元以上的多項(xiàng)公共支出項(xiàng)目，包括了提高公共產(chǎn)品投資、增加科研經(jīng)費(fèi)和發(fā)展信息技術(shù)高科產(chǎn)業(yè)等。^[19]隨著銀行業(yè)危機(jī)的持續(xù)惡化，日本政府還加大了對(duì)金融系統(tǒng)的援助。1998年10月，日本通過(guò)《金融復(fù)蘇法》，政府為該項(xiàng)法案撥款5200億美元，直接注入問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)。在股票市場(chǎng)上，2002年9月18日，日本央行又作出了令世人驚訝的決定，直接收購(gòu)11家全國(guó)性的商業(yè)銀行以及4家地方商業(yè)銀行所持有的市值已大為縮水的上市公司股票，^[20]意圖切斷股價(jià)與銀行資本間的紐帶，從而消除日本金融危機(jī)的重要潛在誘因，并把此舉措作為挽救日本金融危機(jī)的重大手段，以期穩(wěn)住暴跌的股票市場(chǎng)，維護(hù)日本金融體系的安全。

（三）20世紀(jì)80年代北歐金融危機(jī)中的“救市”舉措

1985年，北歐國(guó)家取消了金融機(jī)構(gòu)的放貸限額，提高了金融自由化的程度。由于金融管制的放松，金融市場(chǎng)投機(jī)氣氛迅速加劇，芬蘭、瑞典、挪威三國(guó)的房地產(chǎn)和股票市場(chǎng)泡沫不斷擴(kuò)大。房市和股市的泡沫使銀行更大規(guī)模地發(fā)放貸款，導(dǎo)致銀行承擔(dān)了過(guò)高的信貸風(fēng)險(xiǎn)。1991年，利率不斷上升，北歐三國(guó)的資產(chǎn)價(jià)格迅速下跌，經(jīng)濟(jì)陷入衰退，不良貸款比值迅速攀升，金融市場(chǎng)危機(jī)爆發(fā)。危機(jī)爆發(fā)后，北歐三國(guó)果斷采取了相應(yīng)的“救市”行動(dòng)。1991年，芬蘭央行接管了SkopBank銀行，隨后又將部分銀行國(guó)有化。1992年，芬蘭政府使用公共資金向銀行注資，建立了政府保證基金，對(duì)銀行業(yè)進(jìn)行擔(dān)保。瑞典動(dòng)用了140億美元基金接管了國(guó)內(nèi)最大的Nordbanken銀行，還成立了資產(chǎn)處理公司，對(duì)銀行業(yè)不良資產(chǎn)進(jìn)行剝離出售，緩解銀行業(yè)的流動(dòng)性不足。在北歐金融危機(jī)的救助中，瑞典向銀行共注入資本650億瑞典克朗，相當(dāng)于GDP的5%；芬蘭共注入資本542億芬蘭馬克；挪威共注入資本249億挪威克朗。^[21]北歐金融危機(jī)中，政府“救市”是較為成功的，在危機(jī)出現(xiàn)后便迅速作出應(yīng)對(duì)，避免了像30年代的美國(guó)和90年代的日本那樣陷入長(zhǎng)期衰退。

（四）2008年次貸危機(jī)中各國(guó)主要“救市”舉措

因房地產(chǎn)市場(chǎng)的次級(jí)抵押貸款及其衍生品的不斷發(fā)展，房地產(chǎn)和金融市場(chǎng)的資產(chǎn)泡沫化越來(lái)越高。2008年9月，美國(guó)次級(jí)貸款危機(jī)終于集中爆發(fā)。先是房利美和房地美兩大住房抵押貸款機(jī)構(gòu)被政府接管，其后投行雷曼兄弟申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)、美林被收購(gòu)、保險(xiǎn)巨頭AIG接受聯(lián)邦援助等，危機(jī)持續(xù)蔓延。受此影響，美股開(kāi)始大幅下跌，道瓊斯工業(yè)指數(shù)2008年9—12月累計(jì)跌幅31.2%，2009年3月甚至一度跌破7000點(diǎn)。^[22]次貸危機(jī)迅速升級(jí)為全球金融危機(jī)并拖累實(shí)體經(jīng)濟(jì)，美、歐、日等主要經(jīng)濟(jì)體陷入全面衰退，新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體增速顯著放緩。為了應(yīng)對(duì)金融危機(jī)、擺脫經(jīng)濟(jì)衰退，各主要經(jīng)濟(jì)體紛紛出臺(tái)巨額經(jīng)濟(jì)刺激方案，并大幅降息至歷史最低水平，美、英、日等國(guó)還配合實(shí)施了定量寬松的貨幣政策。

危機(jī)爆發(fā)之初，美聯(lián)儲(chǔ)以及歐、日等多國(guó)央行開(kāi)始向市場(chǎng)注資，以解決流動(dòng)性短缺問(wèn)題。2007年9月，美聯(lián)儲(chǔ)降低聯(lián)邦基金利率50個(gè)基點(diǎn)，10月和12月又再次降息25個(gè)基點(diǎn)；從2008年1月至12月又7次下調(diào)了聯(lián)邦基金利率，由4.25%降低至0—0.25%的歷史低點(diǎn)。^[23]次貸危機(jī)后，美聯(lián)儲(chǔ)歷史上少有地大幅度降息，兩年內(nèi)累計(jì)下調(diào)了聯(lián)邦基金利率5個(gè)百分點(diǎn)。歐洲央行緊跟美聯(lián)儲(chǔ)的步伐，分6次下調(diào)歐元區(qū)主導(dǎo)利率至1%。日本央行也在2008年10月底開(kāi)始降息，經(jīng)過(guò)幾輪降息后，銀行間無(wú)擔(dān)保隔夜拆借利率從0.1%降至0—0.1%，事實(shí)上再次實(shí)行零利率貨幣政策。^[24]

除降息外，美聯(lián)儲(chǔ)同時(shí)又實(shí)施寬松的貨幣政策，將貼現(xiàn)窗口最長(zhǎng)期限增加到了30天，還增加了貨幣投放，這些舉措都積極地增加了市場(chǎng)流動(dòng)性。2007年12月，美聯(lián)儲(chǔ)與歐洲央行宣布了貨幣互換協(xié)議，此后又與其他14家央行先后達(dá)成貨幣互換協(xié)議以穩(wěn)定美元匯率。

在財(cái)政政策方面，美國(guó)采取了減稅、退稅、增加政府支出和轉(zhuǎn)移支付等措施，政府推出的7870億美元經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃中有35%是減稅。^[25]同時(shí)，美國(guó)政府還啟動(dòng)了大規(guī)模的銀行救助方案，實(shí)施直接針對(duì)次級(jí)債券市場(chǎng)的措施，由政府出資購(gòu)買一些金融機(jī)構(gòu)持有的不良債券，以避免部分持有大量不良資產(chǎn)的金融機(jī)構(gòu)陷入破產(chǎn)。美聯(lián)儲(chǔ)還通過(guò)發(fā)放貸款救助一些“大而不能倒”的大型金融機(jī)構(gòu)，如AIG、花旗銀行和美林銀行等，以防止金融風(fēng)險(xiǎn)的蔓延，從而控制系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

為減輕危機(jī)向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)蔓延的不利影響，各國(guó)政府還推行了一些宏觀經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃或方案。美國(guó)政府采取的宏觀經(jīng)濟(jì)刺激方案分別是：2008年10月小布什政府實(shí)施的7000億美元不良資產(chǎn)救助計(jì)劃、2009年2月奧巴馬政府出臺(tái)的7870億美元的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃、美國(guó)財(cái)政部的2萬(wàn)億美元金融穩(wěn)定計(jì)劃、2009年3月美聯(lián)儲(chǔ)的定量貨幣寬松政策以及2010年美聯(lián)儲(chǔ)購(gòu)買6000億美元長(zhǎng)期國(guó)債的貨幣寬松政策。世界其他國(guó)家也紛紛出臺(tái)了各自的“救市”舉措。例如，2008年10月，德國(guó)公布了5000億歐元的“救市”計(jì)劃；法國(guó)實(shí)施了3600億歐元的融資計(jì)劃；英國(guó)向銀行機(jī)構(gòu)提供了2000億英鎊短期信貸；日本央行創(chuàng)下了單日向市場(chǎng)注資4.5萬(wàn)億日元的歷史記錄；俄羅斯向銀行機(jī)構(gòu)提供了9500億盧布的救助金。^[26]

（五）各國(guó)主要“救市”政策總結(jié)

伴隨著金融市場(chǎng)的出現(xiàn)和發(fā)展，金融危機(jī)的“魔咒”總是在某一區(qū)域甚至世界范圍內(nèi)反復(fù)上演。盡管引發(fā)危機(jī)的原因可能大相徑庭，但是危機(jī)的破壞性卻是相似的，都可以令經(jīng)濟(jì)崩潰，民生凋敝。正因如此，各國(guó)在危機(jī)來(lái)臨時(shí)，大都積極采取“救市”舉措，以期應(yīng)對(duì)和走出危機(jī)，恢復(fù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。比較20世紀(jì)30年代至21世紀(jì)初世界各國(guó)主要金融市場(chǎng)危機(jī)的歷史和各國(guó)政府的積極“救市”舉措，各國(guó)“救市”采用的手段大都具有多樣性和綜合性。“救市”舉措主要可以分為貨幣政策、財(cái)政政策、金融業(yè)的緊急救助措施、金融監(jiān)管體系的改革和金融危機(jī)應(yīng)對(duì)的專門法案等。貨幣政策主要是降息、公開(kāi)市場(chǎng)操作和再貸款等。在區(qū)域性或世界范圍的歷次金融危機(jī)中，大都可以看到不同國(guó)家以降息和再貸款的方式應(yīng)對(duì)危機(jī)，降息的力度甚至達(dá)到零利率或負(fù)利率的水平。財(cái)政政策的救助措施主要包括減稅、實(shí)施大規(guī)模購(gòu)買性支出等宏觀經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃等手段。除了常用的貨幣政策和財(cái)政政策，在歷次金融危機(jī)的應(yīng)對(duì)中，宏觀調(diào)控手段還包括向金融機(jī)構(gòu)注資、制定金融危機(jī)的處置法案、進(jìn)行金融監(jiān)管體制改革等。這一系列的救助舉措的綜合運(yùn)用，既積極地、間接地介入市場(chǎng)，干預(yù)和處置市場(chǎng)危機(jī)，又不對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行直接的、過(guò)度的干預(yù)；既注重樹立市場(chǎng)的信心，又有重點(diǎn)、有選擇地進(jìn)行經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和刺激；既注重當(dāng)前的市場(chǎng)救助，又重視法制的建設(shè)、救助的長(zhǎng)期效果以及救助機(jī)制的完善。尊重市場(chǎng)的基礎(chǔ)作用，以恢復(fù)市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制為主體的政府適度干預(yù)舉措，甚至是后危機(jī)時(shí)代的制度變革，對(duì)危機(jī)救助舉措的評(píng)估，以及救助程序中對(duì)政府干預(yù)實(shí)施的制度監(jiān)督和檢查，這些積極的方面都非常值得我國(guó)在處置金融市場(chǎng)危機(jī)情況時(shí)加以吸收和借鑒。