五、我國“救市”舉措之政府與市場關系的思考

2015年股市危機中，我國政府的“救市”歷程堪稱是證券市場發展中危機處置的一個經典樣本。通過對這個樣本的分析可知，我國未來政府與市場的關系尚有以下幾個方面需要我們認真反思：

（一）堅定市場決定的理念，明確政府干預的目標

在本輪“救市大軍”中，各部門各顯神通，有直接改變交易規則的，有直接進入市場買入股票的，有禁止減持股票的，有要求增持股票的，有暫停新股發行的等，干預措施可謂多種多樣。然而，各部門的“救市”舉措所堅持的理念是否清晰、“救市”目標是否明確，是存在很大疑問的。中共十八屆三中全會已經明確了政府與市場的關系中，市場是決定性的，政府干預只能在市場失靈的范圍內發揮作用。因此，政府“救市”的目標非常清晰，就是通過有效果、有效率的適度干預，將市場從失靈狀態調整恢復至正常運行狀態，然后政府干預退出。換言之，不能因為市場失靈的出現就將市場調節的決定性地位拋棄，選擇政府全方位的干預，扭曲市場本身的供求機制，甚至取代市場調節，而應該以市場決定的理念，明確政府干預的目標是恢復市場的調節作用；否則，會給證券市場遺留下很多問題，阻礙我國證券市場的市場化改革，導致證券市場呈現顯著的“政策市”特征，股價跟隨市場消息、政策暴漲暴跌，偏離市場本身的價值規律?？梢越梃b的是，美國政府在干預中就十分強調政府“救市”的目標是恢復市場的功能。例如，2008年的《緊急經濟穩定法案》（Emergency Economic Stabilization Act of 2008）就開宗明義地指出，政府采取“救市”措施的目的是恢復金融系統的穩定性和流動性。^[27]所以，通過反思本次政府對證券市場危機處置的經驗和教訓，我們應該更加堅定市場決定的理念，政府的介入與干預是有限的，其作用和效果也是有限的。在市場正常運行的情況下，應盡量少地動用政府的資源，盡量少地運用政府的權力。政府雖然無時不在，但是在市場規范運行時，要讓市場主體感覺不到政府的存在。^[28]在市場功能出現失靈的情況下，政府干預也要適度，所采取的干預措施要堅持市場思維，明確以恢復市場的正常功能為政府干預的目標，切忌以干預取代市場。

（二）注重政府干預措施的間接性

政府干預市場的方式可以分為直接干預和間接干預兩種。政府的干預直接作用于市場交易主體的為直接干預，政府從較為宏觀的角度調節供需的干預方式為間接干預。我國早在黨的十五大就已提出要使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用，十八屆三中全會更是強調要處理好政府和市場的關系，要使市場在資源配置中起決定性作用?，F代經濟學理論也主張政府要對市場進行“適度”干預，以克服市場失靈、恢復市場功能為取向。這就要求政府對市場實施的干預以宏觀角度的間接干預為主，通過市場機制和市場信號，從經濟利益上影響和引導市場主體的行為而進行市場調節。其主要方式應是通過市場參數和經濟杠桿，如利率、稅率、匯率等方式，影響市場的運行和發展。在這方面，我們可以參考和借鑒世界其他國家歷史上應對危機時所采取的一些措施。例如，1929—1933年大蕭條和2008年次貸危機中，美國政府通過對金融業進行緊急救助，推行積極的財政政策減稅退稅，實行擴張性的貨幣政策多次降息，還推行了一些宏觀經濟刺激計劃的“救市”舉措，積極從間接的宏觀角度為市場提供流動性，預防銀行系統性風險，恢復市場信心，維護金融市場的穩定，并進一步阻止經濟陷入衰退。反觀我國2015年股市危機中政府眾多的“救市”舉措，以央行為代表的宏觀間接干預市場的措施較少，而以各個部門為代表的直接干預市場的舉措較多，如限制上市公司控股股東及董監高減持股份；股市異常波動期間，財政部在履行出資人職責時，承諾不減持所持有的上市公司股票；要求中央管理的國有金融企業不減持所持有的控股上市公司股票；支持國有金融企業在股價低于合理價值時予以增持；限制指數期貨客戶日內單方向開倉交易量，公安部會同證監會排查惡意賣空股票與股指的線索等。政府干預直接作用于市場主體，市場主體的交易自由被限制，干擾了市場正常運行的基本供求機制，這樣的政府干預就有“過度”之嫌了。因此，在政府與市場的關系中，以市場機制為基礎，從長期發展的角度出發，政府對市場的干預應該以宏觀性、間接性的調節措施為主，以保護和恢復市場機制為目標，使政府和市場真正都能各司其職、各揚所長。

（三）政府與市場互動的法治化

在中共十八屆三中全會提出“使市場在資源配置中起決定性作用”和十八屆四中全會提出“全面推進依法治國”的背景下，政府對市場的任何介入干預都應于法有據。但是，反觀我國本次股市危機處置，政府各個部門實施干預措施的隨意性很大。例如，證監會在沒有完全掌握市場配資真實狀況的情形下出臺清理配資的措施；國資委和財政部要求中央企業不得減持所控股上市公司股票；中金所大幅提高賣出持倉的交易保證金，限制指數期貨客戶日內單方向開倉交易量，提高各個合約品種的保證金和平倉手續費等直接干預市場的舉措，都在提出政府與市場互動的法制依據問題。

權力具有天然的擴張性，絕對的權力意味著絕對的腐敗。所以，在政府與市場互動的過程中，必須遵循相應的法律制度，以法律制度有效制約權力。要解決政府對市場干預權力濫用問題，避免政府“救市”中的隨意性，我們需要通過立法明確界定政府干預的權源、范圍、手段以及法律責任等，由法律來劃分政府與市場的邊界。市場從來不缺乏交易參與者，而是缺乏游戲規則的制定與遵守，所以確保市場規范運行的法治建設非常重要。為此，我們可以借鑒國外一些國家干預金融市場危機的法律成果，如美國20世紀30年代大蕭條中的立法《格拉斯—斯蒂格爾法案》，日本在20世紀80年代金融市場危機救助中通過的《金融再生法》和《金融健全化法案》，美國2008年次貸危機后出臺的《緊急經濟穩定法案》等。我們可以在處置市場危機后，及時反思政府危機干預中遇到的問題和危機處置中汲取的經驗，制定如《金融市場緊急狀態法》或《金融市場危機干預法》等法律法規，在對“股災”的認定，對市場流動性危機或系統性風險的認定，政府干預市場的目標、方式、政策工具及退出程序，采取何種級別的救助舉措，采取救助舉措的程序，如何對救助舉措實施進行必要的監督和效果評估，后期如何退出等方面進行立法規范，完善政府與市場互動的法律制度，為預防和處置未來可能再次發生的金融風險，避免政府再次陷入救與不救、如何施救、救助的邊界等問題的困境提供法制依據。

（四）突破路徑依賴，規范政府失靈

1993年，道格拉斯·諾斯因其“路徑依賴”（Path Dependence）理論成功地闡釋了經濟制度的演進而獲得了諾貝爾經濟學獎。路徑依賴是指人類社會中的技術演進或制度變遷均有類似于物理學中的慣性，一旦進入某一路徑就可能對這種路徑產生依賴。慣性的力量會使這一選擇不斷自我強化，讓人們難以擺脫，人們的一切選擇都會受到路徑依賴的影響，人們過去作出的選擇決定了他們現在可能的選擇。路徑依賴理論對于正處于經濟體制轉型過程中的我國來說非常具有現實意義。從計劃經濟體制向市場經濟體制的轉型是一個重大的制度變化過程，這個過程是具有路徑依賴特征的。自新中國成立至20世紀90年初的四十幾年間，我國一直施行的是計劃經濟體制，社會資源配置和經濟運行都是依靠政府這只“強有力的手”來規劃和指揮。四十幾年的運行實踐早已使人們對政府產生了隱性的心理依賴，更使政府堅信干預市場為理所當然。政府對市場的干預難以擺脫路徑依賴的特性，所以實踐中容易產生政府對市場的過度干預問題。在2015年股市危機發生后政府對市場的深度干預舉措中，我們也能感受到歷史路徑依賴的負面影響。因此，在政府與市場關系的反思中，我們必須重視制度轉型中的路徑依賴問題，以十八屆三中全會有關讓市場在資源配置中起決定性作用的決定為契機，以20世紀90年代以來我國市場經濟體制建設的實踐為基礎，突破原有的政府指揮市場的歷史路徑依賴，實現政府與市場關系的路徑演化和新型路徑創造。

現階段，要突破原有的政府指揮市場的歷史路徑依賴，實現使市場在資源配置中起決定性作用的政府與市場關系的新常態，我們必須重視反思理論和實踐中的政府失靈問題。以2015年股市危機為例，在“救市”資金入場后，買入標的選擇和具體操盤方面所浮出的“道德風險”問題，是市場關注的重要焦點。一方面，本次“救市”進程中，證金公司直接買入的對象并非整個市場，而是集中在了部分權重股上，權重股持有者以大型機構為主，對于其他非權重個股則投入過少。“救市”中不公平的問題顯現，從而引發了“救市”是“救指數”還是“救流動性”、是救市場還是自己救自己的爭論。另一方面，具體參與“救市”操盤的人員有相當一部分來自于各大商業機構，而這部分“操盤手”對于“救市”資金的流量、流向有著更為詳細清晰的了解，這也帶來了嚴重的信息不對稱。這部分來自各個商業機構的“操盤手”對于“救市”資金的去向，買入個股的價格、數量以及策略都比一般投資者掌握了更多的信息，很有可能存在“操盤手”據此進行其他市場操作或者將信息透露給相關人員或機構的利益輸送行為，甚至有“操盤手”用“救市”資金大舉買入自己手中所持有的證券，從而拉升其市場價格，使自己從中獲益。^[29]

美國著名經濟學家、諾貝爾經濟學獎得主布坎南曾把政府比喻為“擁有獨立利益的巨物”，其公共選擇理論就認為政府是一個有自身利益的實體，政府失敗不可避免。^[30]政府行為本身不但具有自利性，當存在信息不對稱、制度設計漏洞或者缺乏必要的監督機制等問題時，還會產生資源配置低效的政府失靈問題。^[31]因為政府“救市”中的決策、執行和監督等任何一個環節，都離不開政府部門中的個人行動，所以政府“救市”的實際效果很大程度上要取決于具體決策和執行者能否超越集團利益和個人利益的影響，否則政府行為一旦為部門利益或個人利益所左右，就必然要陷入低效甚至失敗的境地?！熬仁小敝谐霈F的利益輸送問題，就促使我們不得不反思政府干預市場過程中已經產生的道德風險等政府失靈問題，要盡快通過完善和修補市場的制度漏洞，對“國家隊”的“救市”過程進行檢查和監督，防止個別機構或個人以“救市”之名行謀部門私利、個人私利之實。法定化的程序控制和有效的監督能彌補政府中的制度缺陷和人性弱點，是提高干預的效率和準確性的重要手段。^[32]同時，監督也是解決干預權越位、錯位和缺位的重要措施。2008年美國次貸危機后通過的《緊急經濟穩定法案》就確立了政府干預的監督機制。例如，法案規定，總審計長應持續性地對救援計劃進行監督，并要每60天向國會報告一次；對因財政危機而動用的保證金進行管理；為確保財政部的行動不武斷、反復無常，或者不違反法律規定等，政府提供標準的司法審查程序，包括指令性政策和其他救濟政策。^[33]