三、“救市”舉措中我國政府與市場關系的認識

（一）政府積極履行干預市場的經濟職能

政府職能是政府在依法對國家政治、經濟和社會公共事務進行管理時應承擔的職責和所具有的功能，其中經濟職能是政府非常重要的職能之一。經濟職能是政府為了國家經濟的發展，對社會經濟生活進行的組織和管理，包括宏觀調控和市場監管兩大內容。2015年6月開始的股票市場的斷崖式暴跌，對銀行等金融機構的資產安全已構成威脅，^[7]對這樣突如其來的市場危機如不及時予以干預，極易釀成系統性的金融危機，從而對我國的整體經濟產生極大的破壞力。為了穩定股票市場，彌補市場失靈，緩解市場的悲觀情緒，我國政府在6月到8月的兩個多月時間里，積極履行國家經濟管理職能，由“一行三會”牽頭，有近十個部門參與組成“救市國家隊”，采取了幾十種類型各異的干預市場的“救市”舉措，以積極應對股票市場的突發危機。

從國際經驗看，由于奉行不干預的自由主義經濟政策，1929—1933年的世界性經濟危機爆發之時，以胡佛總統為代表的美國政府克制干預，盡量讓市場自行恢復，結果使危機拖延了較長時間，直到“羅斯福新政”才使美國走出泥沼。近些年，在吸取了相關經驗教訓后，美國、日本和歐洲的央行都曾出手買入股票和釋放信貸以扭轉股市暴跌的局面。^[8]因此，我國政府在股市危機時刻積極“救市”，既符合國際市場慣例，又符合更好發揮政府作用這一理論上的新進展，^[9]且對穩定股市和國家整體經濟具有重要的實踐意義。

（二）政府與市場的關系仍存在實質上的缺陷

1.市場的決定作用未受到應有的尊重

2013年召開的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的報告中，就有關政府與市場之間的關系問題已經作了非常明確的定位，就是要使市場在資源配置中起決定性作用。理論和實踐都證明，市場配置資源是最有效率的形式。市場決定資源配置是市場經濟的一般規律，市場經濟本質上就是市場決定資源配置的經濟。健全社會主義市場經濟體制，就是要在遵循這條規律的前提下，著力解決市場體系不完善、政府干預過多和監管不到位問題。市場起決定性作用要求市場主體的地位平等，市場主體交易自由，市場交易的規則法定；政府對市場的干預應是輔助性的，以間接干預為主，以恢復和實現市場的自我調節功能為目標。具體到2015年我國股市暴跌，有關部門、機構的“救市”舉措、干預方式整理如下：

由上可見，各部門的“救市”舉措和干預方式主要都是直接作用于市場的，多是對市場和市場主體的支配和控制，間接的宏觀調節性的措施較少。各部門齊上陣，全面干預市場。中金所采取的大幅提高賣出持倉的交易保證金、限制指數期貨客戶日內單方向開倉交易量、提高各個合約品種的保證金等改變市場交易規則的舉措，限制了市場主體交易自由的基本權利。國資委、財政部要求央企不減持上市公司股票等，也在一定程度上扭曲了市場的基本供求機制。從市場發展的方向看，這些直接干預的舉措是有礙市場秩序和市場制度環境穩定的。這與我們現在對政府與市場關系的定位是有矛盾的，并沒有體現出市場的決定性作用，反而更多地反映出政府的主導作用，市場的決定性作用的目標定位沒有受到充分尊重和遵循。

2.政府對市場的監管與規范作用沒有更好地發揮

（1）監管部門對監管信息的掌握不充分。2015年股市危機雖已過去，但引發危機的原因仍是眾說紛紜，如外資做空A股論、實體經濟疲軟論、場外配置清查論、股指期貨聯動論等，難有定論。有一點可以確定，本輪股市危機確實起源于證監會對場外配資的清查。然而，場外配資的規模究竟有多大？2015年6月29日，證監會新聞發言人張曉軍稱，從對場外配資初步調研情況看，通過HOMS系統接入證券公司的客戶資產規模約4400億元。這一數字遠低于機構的預測。由于場外配資形式多樣化，且數據未公開，目前尚很難統計。有配資公司人士稱，考慮到第三方軟件平臺上運行的傘形配資、信托配資、私募等，粗略估計，規模至少在萬億元以上，甚至可能和“兩融”（券商融資融券業務）相當。另據場外配資公司人士估計，目前場外配資包括民間配資和傘形信托。初步估算，配資公司大約有1萬家，平均規模約為1億—1.5億元，保守估計，整體的配資規模約為1萬億—1.5萬億元。^[10]這是我國首次將杠桿大規模引入資本市場，場外配資杠桿不透明，缺乏數據，暴露了監管部門的認識不足問題。監管部門本需要加強證券研究，尤其是前瞻性問題的研究。但是，銀監會、證監會在這次股市危機之前都沒有對整個市場的杠桿資金進行全面的摸底，在這方面明顯出現了監管缺位問題，導致后續對市場的配資清理出現了意想不到的結果。

（2）各監管部門在“救市”行動中缺乏必要的監管協調。自2015年6月底開始的股票市場持續大跌中，“救市”舉措分別由幾個不同的部門陸續發布和實施：市場流動性提供由央行負責，“兩融”資金與證券交易市場由證監會監管，場外配資由銀監會監管；險資入市由保監會負責，“救市”資金由財政部負責，央企由國資委監管，由此形成了“一行、一部、一委、三會”的分散監管模式。在這個多頭模式下，國資委、財政部都要求央企不減持所持有的上市公司股票，這樣就存在部門間的重復監管和監管協調問題。央企主要由國資委負責，財政部要求央企不減持上市公司股票也存在監管錯位之嫌。在本次的“救市大軍”中，公安部最終也加入進來，會同證監會排查、打擊惡意賣空行為。證券交易市場本是由證監會負責監管的，證監會如發現違法證券行為構成犯罪，應移交公安部門偵查，而“救市”中公安部門在市場監管階段介入確有監管錯位之嫌。另外，場外配資由銀監會監管，那么本次證監會清理場外配資行動之前是否與銀監會進行過事前的監管協調，這是有疑問的。因為從后續的市場發展看，證監會是不太了解場外配資的具體情況的。從以上實例中可以看出，各部門的“救市”行為確實顯露出政府在市場監管方面尚存在監管缺位、監管越位、監管錯位等深層次的監管協調較弱的問題。

（3）各部門“救市”行動的制度依據不明確。市場經濟是法治經濟。但是，在我國已有的《公司法》《證券法》《保險法》《商業銀行法》《中國人民銀行法》《企業國有資產法》等有關金融市場的法律規范中，均沒有涉及股市異常波動的緊急救助預案和處置的法律制度，也沒有單獨制定類似金融市場危機緊急處置應對的法律制度。因此，2015年“一行、二部、一委、三會”組成的政府“救市大軍”，在如何界定股市危機、如何采取“救市”舉措、采取何種級別的“救市”舉措、采取“救市”舉措的程序、如何對“救市”舉措實施進行必要的監督和效果評估、“救市”舉措后期如何退出等方面，都沒有明確的法律規范指引。這導致整個“救市”過程中，該不該“救市”、“救誰”與“不救誰”、“救市”是否真正有效果、在真實風險與道德風險間如何抉擇等問題，一直在考問著政府的“救市”行動。因為沒有明確的法律制度標準，這些問題讓政府“救市”部門無法有效回應。

從上述分析可以看出，“救市”中的一系列法律問題一直困擾著政府和市場。可以說，政府對市場的監管與規范作用有待更好地發揮。