第四節
中國應對氣候變化的政策與低碳轉型

近年來，在國際氣候談判的推動下，一股低碳綠色發展的浪潮已席卷全球。積極應對氣候變化、推進低碳綠色發展在國際上乃大勢所趨。著眼于提高本國經濟的長遠競爭力，主要國家都在把發展低碳經濟作為新一輪經濟結構調整的重要契機，即便是在全球金融危機蔓延、國際經濟復蘇乏力的情況下，各國不但沒有減弱對低碳綠色發展的重視和投入，反而將其作為新的機遇。發展低碳經濟，提高能源利用效率，加大對新能源和可再生能源領域的投資已成為各國應對氣候變化政策的主要著力點。

一、中國低碳轉型的必要性

對中國而言，低碳綠色發展、實現低碳轉型也是實現經濟社會可持續發展的不二選擇。積極應對氣候變化，發展低碳經濟，既是應對氣候變化的外在國際要求，也是促進節能減排、破解發展的資源環境約束的內在要求，更是轉變經濟發展方式，在新一輪“低碳革命”中搶占未來發展優勢的重要舉措。

1．全球應對氣候變化的進程日益緊迫

當前，國際社會已就控制全球溫度升高不超過2℃的長期目標達成了共識，但如果按照現在的發展勢頭，到2050年全球碳排放可能要達到目前的兩倍以上，而實現全球控制溫升不超過2℃的目標，到2050年碳排放不僅不能增加，還要降低50%以上。德班會議也啟動了制定2020年后適用于所有主要國家的全球減排協議的談判進程。中國溫室氣體排放總量大，增速快，目前既是全球排放大國，也是今后世界二氧化碳排放增長的主要來源國。隨著應對氣候變化國際進程的推進和全球碳排放空間越來越緊缺，中國快速工業化、城市化過程中能源消費和相應二氧化碳排放的較快增長趨勢與世界減排溫室氣體、保護全球氣候目標已經形成越來越尖銳的矛盾。

2．中國資源、環境支撐不了傳統發展模式

中國過去的發展路徑基本延續了發達國家發展過程中走過的資源依賴型、粗放擴張的發展模式。當前中國經濟的總量和日本相當，但能源消費的總量是日本的4.5倍；中國2010年能源消費總量和美國相當，但我們GDP的總量只有美國的40%。近幾年，中國能源需求量更是以每年約2億噸標準煤的速度在增長，石油的進口依存度當前已超過了50%。從中國經濟社會可持續發展角度來看，資源保障、能源安全、環境保護也越來越成為瓶頸性制約。中國13億人口要實現工業化和現代化，世界已沒有那么多資源讓中國沿著發達國家高能耗的老路走下去，中國的環境容量也無法承受這種發展模式帶來的負擔。

3．低碳發展有利于搶占未來經濟發展制高點

在全球應對氣候變化形勢下，低碳能源核心技術和低碳經濟發展能力將是一個國家、地區和企業核心競爭力的體現。低碳產業孕育著巨大的市場潛力和新的經濟增長點，這也將是國際經濟、貿易和技術競爭的重要著力點。早著手，早布局，就能夠借此機會為中國產業升級和企業技術創新帶來新的機遇。從現在來看，未來的十年之內仍然是中國和平發展的黃金機遇期，在相對寬松的國際環境下自主實現發展方式的轉變、實現綠色和低碳的發展，是實現由經濟大國向經濟強國轉變的重要手段。

無論從哪個角度來看，中國都必須走上并走通一條綠色低碳的經濟發展道路。推進技術創新，發展低碳能源技術，轉變經濟發展模式和社會消費模式，這才是中國協調經濟發展和保護氣候之間關系的根本途徑。

總而言之，發展低碳經濟、實現低碳轉型已成為世界經濟社會變革的潮流，中國實現低碳轉型是基于當前國際、國內形勢所做出的一個戰略選擇，更是中國在可持續發展框架下應對氣候變化的必由之路。

二、中國應對氣候變化的體制機制

中國已建立并正在逐步完善應對氣候變化管理體制和工作機制，成立了國家應對氣候變化領導小組，建立并不斷完善領導小組統一領導、國家發展和改革委員會（以下簡稱“發展改革委”）歸口管理、各有關部門分工負責、各地方各行業廣泛參與的應對氣候變化管理體制和工作機制。

2007年6月，為切實加強對應對氣候變化和節能減排工作的領導，中國成立了國家應對氣候變化及節能減排工作領導小組，對外視工作需要可稱國家應對氣候變化領導小組或國務院節能減排工作領導小組（一個機構、兩塊牌子），由國務院總理任組長，發展改革委、外交部等國務院相關20多個部門主管領導為成員，發展改革委作為國家應對氣候變化和節能減排工作的議事協調機構，承擔領導小組的具體工作。

領導小組的主要任務包括研究制訂國家應對氣候變化的重大戰略、方針和對策，統一部署應對氣候變化工作，研究審議國際合作和談判對案，協調解決應對氣候變化工作中的重大問題。領導小組成立后首先審議通過了《中國應對氣候變化國家方案》和《節能減排綜合性工作方案》。中國由此成為最早制定和實施應對氣候變化國家方案的發展中國家。

領導小組下設國家應對氣候變化領導小組辦公室、國務院節能減排工作領導小組辦公室，均設在發展改革委，具體承擔領導小組的日常工作。國家應對氣候變化領導小組辦公室在現有國家氣候變化對策協調小組辦公室的基礎上完善和加強。國務院節能減排工作領導小組辦公室中，有關綜合協調和節能方面的工作由發展改革委為主承擔，有關污染物減排方面的工作由環保總局為主承擔。國家應對氣候變化體制機制架構具體如圖1-7所示。

領導小組成立后，發展改革委2008年正式設置成立了應對氣候變化司，專門負責統籌協調和歸口管理應對氣候變化工作。其他相關部門也相繼建立了應對氣候變化職能機構和工作機制，負責組織開展本領域應對氣候變化工作。

2010年，中國還在國家應對氣候變化領導小組框架內設立協調聯絡辦公室，加強了部門間協調配合，調整并充實了國家氣候變化專家委員會，提高了應對氣候變化決策的科學性。中國各省（自治區、直轄市）也都建立了應對氣候變化工作領導小組和專門工作機構，一些副省級城市和地級市也建立了應對氣候變化相關工作機構。

三、中國應對氣候變化的主要政策措施

發展低碳經濟在全球沒有成功的先例，中國也沒有現成的模式可以參照，必須經過探索，才能做出成效。在邁出探索低碳發展道路的第一步時，就注定了這是一次機遇和挑戰并重的旅程。中國是第一個制定《應對氣候變化國家方案》的發展中國家，“十一五”規劃就提出了2010年的單位GDP能耗要比2005年下降20%。

目前，中國已確立了應對氣候變化基本原則、具體目標、重點領域、政策措施和步驟，并逐步建立和完善了應對氣候變化工作機制。2009年，哥本哈根會議前夕，中國確定了到2020年應對氣候變化的一系列行動目標，包括實現2020年單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降40%～45%，非化石能源占一次能源消費比重達到15%左右，森林面積比2005年增加4000萬公頃，森林蓄積量比2005年增加13億立方米等。這些目標作為約束性指標已被納入經濟社會發展中長期規劃中，并將確立和完善相應的統計、監測和考核體系。

2007年，在悉尼舉行的亞太經合組織第十五次領導人非正式會議上，中國國家主席胡錦濤首次在對外講話中正式提出低碳經濟的概念。2009年，在聯合國氣候變化峰會上，胡主席表示中國將大力發展綠色經濟，積極發展低碳經濟和循環經濟，研發和推廣氣候友好技術。同年，全國人大常委會通過了《關于積極應對氣候變化的決議》，提出要立足國情發展綠色經濟、低碳經濟。2010年，低碳經濟首次寫入國務院總理《政府工作報告》。2010年7月，國家發展改革委下發了《關于開展低碳省區和低碳城市試點工作的通知》，確定在廣東、遼寧、湖北、陜西、云南5省和天津、重慶、深圳、廈門、杭州、南昌、貴陽、保定8市先行開展低碳試點工作，邁出了中國低碳發展嘗試的第一步。

中國“十二五”規劃已開啟中國轉變經濟發展方式、推進低碳綠色發展的新時代，是一部真正意義上的綠色發展規劃。規劃將“綠色發展，建設資源節約型、環境友好型社會”列為專篇，下設“積極應對全球氣候變化”專章。規劃提出的24個指標中，涉及綠色的指標就占了1/3強，包括單位國內生產總值二氧化碳排放降低17%，非化石能源占一次能源消費比重達到11.4%，森林覆蓋率提高到21.66%，森林蓄積量增加6億立方米等。值得注意的是，其中大幅度地降低單位GDP二氧化碳強度的目標，將是中國現階段推進低碳綠色發展的最主要抓手和重要著力點。這些目標作為約束性指標，將分解落實到地方和主要行業，并制定相應指標落實考核與評估辦法。

四、《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》

2011年12月1日，國務院正式印發《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》，這標志著中國推動綠色低碳發展的工作邁上了一個新的臺階，對有效控制溫室氣體排放、推動中國綠色低碳發展具有重大戰略意義。該方案是國務院首次頒布的關于控制溫室氣體排放工作的重大政策文件，圍繞“十二五”規劃提出的2015年全國萬元國內生產總值（按2005年價格計算）二氧化碳排放為1.9噸左右、比2010年下降17%的目標和任務，全面部署了未來5年中國控制溫室氣體排放的各項工作任務，提出了一系列重大舉措。

在調整產業結構方面，到2015年服務業增加值所占比重比2010年提高4個百分點，而“十一五”時期服務業增加值比重僅提高了2.5個百分點，這意味著未來5年在調整產業結構方面需付出更大努力。在繼續大力控制高耗能產業增長和淘汰落后產能的同時，應進一步采取更強有力的措施推動服務業、戰略性新興產業從量到質的全面提升。在節能和發展低碳能源領域，方案對各種行動措施的定位更加明確，不僅很好地契合了“十二五”規劃綱要中提出的相關發展目標，還確定了相關領域各項工作的重點和基調。在碳匯方面，加強森林碳匯仍是未來工作重點，同時也將加強農田草地碳匯、海洋碳匯、碳捕獲和埋存等其他碳匯的探索和示范。在非能源活動溫室氣體排放控制和高排放產品節約和替代方面，方案提出了更為細化的工作內容，為實現溫室氣體排放控制做好必要補充。

方案結合“五省八市”低碳試點，圍繞低碳省區和低碳城市、低碳產業試驗園區、低碳社區、低碳商業、低碳產品、碳捕集和封存、工業生產過程溫室氣體排放控制、加大對試點示范工作支持力度等方面，提出了不同層面、多角度、全方位開展低碳試點示范的一系列政策措施。在產業層面，重點是推廣低碳生產模式，通過探索和建立低碳產業試驗園區，逐步樹立低碳產業的基準和標桿；在社區層面，除了加強社區總體規劃和低碳能源、材料等使用外，將大力倡導低碳行為和消費模式；在產品層面，開展低碳產品認證和標識制度，加強對低碳產品消費的引導。

方案還提出要建立溫室氣體排放基礎統計制度，將溫室氣體排放基礎統計指標納入政府統計指標體系，建立健全涵蓋能源活動、工業生產過程、農業、土地利用變化與林業、廢棄物處理等領域、適應溫室氣體排放核算的統計體系。同時，制定重點行業和重點企業溫室氣體排放核算指南，建立溫室氣體排放數據信息系統，定期編制國家和省級溫室氣體排放清單，做好年度核算工作，構建國家、地方、企業3級溫室氣體排放基礎統計和核算工作體系，實行重點企業直接報送能源和溫室氣體排放數據制度。未來在國家、地方、企業等不同層面都要加強溫室氣體排放統計與核算的能力建設，為實現控制溫室氣體排放的制度化考核奠定良好基礎。

最后，方案進一步確認了逐步建立全國碳交易市場的主要思路：一是建立全國范圍的自愿減排交易機制，初步建立全國統一的交易框架和平臺；二是在北京、上海、天津、重慶、深圳、廣東和湖北“兩省五市”開展碳排放權交易試點，最終在試點基礎上向全國推廣。